小型農(nóng)田水利設(shè)施治理模式初探

宋建宇

（敦化市水利局， 吉林 敦化 133700）

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)業(yè)灌溉的基本效能主要取決于水利工程設(shè)施的投資規(guī)模、灌溉技術(shù)水平和灌溉管理制度三大因素。灌溉設(shè)施規(guī)模與灌溉技術(shù)水平直接影響到灌溉效益的上限，灌溉制度安排則會對灌溉的實(shí)際成績產(chǎn)生不可忽視的影響。

1 小型農(nóng)田目前所應(yīng)用的水利設(shè)施治理模式

目前，我國小型農(nóng)田水利設(shè)施的治理模式分為私人治理模式、集權(quán)治理模式、用戶參與式治理模式三種。

1.1 私人治理模式

小型農(nóng)田水利設(shè)施通常指灌溉面積在一萬畝一下、除澇面積小于三萬畝、渠道流量在1m3/s 以下的農(nóng)田水利設(shè)施。在農(nóng)業(yè)灌溉環(huán)節(jié)，部分小型農(nóng)田分布距離較大、地理位置不佳，水利設(shè)施配備困難。在這種情況下，一般采取私人治理模式管理澆灌事宜[1]。

私人治理模式具有十分明顯的管理特征——在水利設(shè)備的采辦、使用及相關(guān)維護(hù)環(huán)節(jié)，農(nóng)田灌溉設(shè)施的投資主體一般為農(nóng)田的擁有者，即當(dāng)前階段買斷、租賃土地進(jìn)行耕種的農(nóng)民群眾。在“投產(chǎn)收獲靠自己”的經(jīng)營模式下，水利設(shè)施的管理、保護(hù)、建設(shè)、應(yīng)用全部由私人管理者獨(dú)立完成。

由于缺乏足夠的資金與人力協(xié)助，在該模式下所建立的水利設(shè)施大多屬于微型工程，為了節(jié)省時間與經(jīng)營成本，私人管理者會在河道、泉水等位置下放水利運(yùn)輸設(shè)備，為農(nóng)業(yè)灌溉排澇服務(wù)，在汛期，其利用水管、泵機(jī)等排水設(shè)備進(jìn)行排澇工作。這種管理模式具有較強(qiáng)的排它性，能夠保障灌溉排澇工作的穩(wěn)定進(jìn)行。設(shè)施所帶來的直接收益接近于設(shè)施所創(chuàng)造的總收益，土地所有人在保障土地所有權(quán)的情況下，一般采取私人治理灌溉模式，以求達(dá)到消除產(chǎn)權(quán)糾紛、提升經(jīng)濟(jì)效益的目的。

但私人治理在著較為明顯的管理問題——受到設(shè)備與經(jīng)營能力的限制，水利設(shè)施基本送水能力不足，灌溉能力較差，也無法處理排澇問題，一旦出現(xiàn)旱澇天災(zāi)并不能進(jìn)行統(tǒng)一的灌溉調(diào)動，綜合用水不合理。與中型大型灌溉設(shè)備相對比，小型水利設(shè)施無法滿足大范圍內(nèi)的灌溉及排澇需求，破壞了小型農(nóng)田的基本灌溉結(jié)構(gòu)。

1.2 集權(quán)管理模式

集權(quán)管理模式是由政府扶持發(fā)展而來的水利灌溉管理模式，其資金來源于政府撥款與農(nóng)民出工投資，建成的設(shè)備歸于集體共同調(diào)用，由集體進(jìn)行實(shí)權(quán)管理。集權(quán)管理模式所有權(quán)十分清晰，抹除了所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)之間的矛盾，大大提升了小型農(nóng)田的水利灌溉效益。

依靠集權(quán)管理模式，我國農(nóng)田水利建設(shè)取得了重大突破。目前，在多地服役的現(xiàn)行水利設(shè)備多為計(jì)劃時期興建，但其工程設(shè)施的結(jié)構(gòu)已然發(fā)生了天翻地覆的質(zhì)變。在政府的號召下已經(jīng)開始興建大中型水利灌溉設(shè)施，并利用大型機(jī)井與提灌站提升灌溉面積，大大提升了抵抗干旱的能力。

但集權(quán)管理模式也存在較為明顯的管理漏洞。在水利設(shè)施應(yīng)用環(huán)節(jié)，由于產(chǎn)權(quán)不清晰、決策機(jī)制單一等問題，相關(guān)部門與產(chǎn)生灌溉需求的群眾往往不能達(dá)成統(tǒng)一意見，導(dǎo)致灌溉沖突，提升灌溉成本；在水利設(shè)備的供給環(huán)節(jié)，水利設(shè)施的基本投入和使用由各級行政主管人員負(fù)責(zé)，其利益可能會與集體利益產(chǎn)生沖突，更容易造成供給與需求的矛盾。

1.3 用戶參與式管理模式

用戶參與式管理模式是根據(jù)小型農(nóng)田的宏觀灌溉要求發(fā)展而來的管理手段：在政府政策和公眾財(cái)政的扶持下，把水利工程設(shè)施的經(jīng)營管理權(quán)交由所服務(wù)轄區(qū)內(nèi)的用水農(nóng)戶，用戶參與到水利治理工作當(dāng)中，肩負(fù)起設(shè)施的維護(hù)責(zé)任[2]。用戶參與式管理模式既要求水利設(shè)施的使用者承擔(dān)維護(hù)設(shè)備的相關(guān)責(zé)任，又保障了其從灌溉活動中受益的基本權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)個人管理與集體管理的和諧統(tǒng)一。用戶參與式管理模式能夠與原管理體制接軌，確保大多數(shù)農(nóng)民接受新式管理制度；相關(guān)澆灌工作具有較強(qiáng)的周期性、連續(xù)性、計(jì)劃性，不會出現(xiàn)短期行為；在資金籌募等活動中，用水用戶可與政府職能部門及各級機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，更容易得到廣大用戶的信賴。

但用戶參與式管理模式也出現(xiàn)了較為明顯的矛盾——設(shè)施的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，在參與灌溉活動的過程中，用戶并不能獲得水利設(shè)施的永久使用權(quán)，導(dǎo)致其投資積極性下降。加之設(shè)備的所有權(quán)依然歸于集體組織，用水難免會受到各種行政干預(yù)。

2 小型農(nóng)田如何選擇水利設(shè)施治理模式

在小型農(nóng)田灌溉環(huán)節(jié)，不僅要結(jié)合灌溉要求選定治理模式，更要對三種治理模式從以下兩個方面進(jìn)行綜合評估。

2.1 經(jīng)濟(jì)效率標(biāo)準(zhǔn)

水利灌溉的最終目的是保障當(dāng)前土地作物的正常收獲。在梳理設(shè)施的建設(shè)環(huán)節(jié)，其所安排的凈收益必須大于0。即在某一種治理模式下，設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行、使用所帶來的受益超過其直接與間接成本，只有滿足這一要求，才能確保項(xiàng)目的可持續(xù)性[3]。

2.2 公平標(biāo)準(zhǔn)

1.市場公平，依照市場經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)營原則，誰從小型農(nóng)田水利設(shè)施中獲得收益，誰就應(yīng)該承擔(dān)該項(xiàng)服務(wù)的財(cái)務(wù)支出，且收益越大，其支出也應(yīng)適當(dāng)提升；2.社會層面的公平。對于無力支付水費(fèi)的農(nóng)戶來說，這一公平使資源合理分配，能夠考慮到貧困農(nóng)戶的基本利益，使貧困農(nóng)戶也享受到水利設(shè)施的服務(wù)。

3 現(xiàn)階段我國應(yīng)用的小型農(nóng)田水利灌溉治理模式

沿著歷史的軌跡對我國小型農(nóng)田水利設(shè)施治理模式進(jìn)行歸納，可以發(fā)現(xiàn)，不同的治理模式并不能適應(yīng)新式的治理要求，為了提升小型農(nóng)田的用水效率，實(shí)現(xiàn)制度與應(yīng)用的有機(jī)調(diào)和，我國創(chuàng)造性的提出了自主治理模式[4]。

3.1 自主治理模式的發(fā)展

自主治理模式實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民土地農(nóng)民做主”的管理目標(biāo)，在水利設(shè)施的投產(chǎn)及建設(shè)環(huán)節(jié)，全體用水農(nóng)戶共同擔(dān)任灌溉設(shè)施所有人的身份。

自主管理治理模式的組織機(jī)構(gòu)是農(nóng)民用水戶協(xié)會，灌溉區(qū)域內(nèi)的用水戶都可成為協(xié)會會員，由各戶的戶主擔(dān)任用水代表，由全體用水戶共同召開民主大會，制定委員會的章程和制度，并選舉相關(guān)負(fù)責(zé)人，直接承擔(dān)民事責(zé)任。

在水利設(shè)施的引入環(huán)節(jié)，由用水戶協(xié)會對會內(nèi)的用水戶進(jìn)行基本請款調(diào)查，如水費(fèi)、工本費(fèi)、勞力、實(shí)物等；在水利設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，用水農(nóng)戶可參與到相關(guān)設(shè)施的組建、維護(hù)工作當(dāng)中，降低工作成本，并可聘請專業(yè)技術(shù)人員協(xié)同工作。確保其基本用水權(quán)益，提升其設(shè)施維護(hù)意識，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代灌溉的有機(jī)發(fā)展。

3.2 自主治理模式的優(yōu)勢

在自主治理模式下，設(shè)施的產(chǎn)權(quán)及使用權(quán)更為清晰，能夠幫助用水戶消除私人承包與社會利益之間的沖突，較好的實(shí)現(xiàn)社會公平，小型農(nóng)田水利設(shè)施可較好的實(shí)現(xiàn)低投入、高回報(bào)，符合設(shè)施的服務(wù)生產(chǎn)、保本微利的非營利性性質(zhì)。

自主經(jīng)營模式還對灌溉治理模式中的決策機(jī)制作出了調(diào)整，相關(guān)決策由全體用水戶民主作出，可有效消除用水矛盾。自主治理模式更強(qiáng)調(diào)治理的自主性，對于幫助用水戶保護(hù)設(shè)施所有權(quán)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，能夠?yàn)橛盟畱魩砀叩慕?jīng)營回報(bào)。

4 結(jié)束語

在不同的小型農(nóng)田灌溉管理體系下應(yīng)用不同的管理模式，受到政府政策、基本受眾的綜合限制，其難免會產(chǎn)生受益差異，只有結(jié)合當(dāng)前的灌溉要求不斷探索，提出新的灌溉管理模式，才能帶動小型農(nóng)田獲得更高的效益。