法治環(huán)境下地方產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施
——以廣州市金融業(yè)促進(jìn)政策為視角

楊 曼

（廣東司法警官職業(yè)學(xué)院 廣東 廣州 510000）

產(chǎn)業(yè)政策，是政府為了影響特定產(chǎn)業(yè)而針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)制定并實(shí)施的扶持抑或限制政策。長期以來，對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的利弊之爭一直存在，不少人擔(dān)憂產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的法治特性與公平競爭機(jī)制的消極影響，有的觀點(diǎn)更是直接對(duì)產(chǎn)業(yè)政策持否定態(tài)度。產(chǎn)業(yè)政策果真與市場化、法治化環(huán)境格格不入嗎？地方政府施行地方產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)如何避免對(duì)市場的不當(dāng)干預(yù)、保護(hù)公平競爭與法治環(huán)境？筆者以廣州市近幾年的金融業(yè)促進(jìn)政策及其實(shí)施效果為視角，試圖探究地方產(chǎn)業(yè)政策與市場競爭、與法治建設(shè)之間的聯(lián)系，進(jìn)而尋求法治環(huán)境下地方產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施的合理做法。

一、地方產(chǎn)業(yè)政策對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

自上世紀(jì)80年代后期起，我國開始引進(jìn)并運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策。過去的30多年，不僅國家善于運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)，各地方政府也習(xí)慣于運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策扶持或限制特定產(chǎn)業(yè)，以引導(dǎo)特定產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展或退出，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)?，F(xiàn)階段，我國各主要城市為了形成自己的經(jīng)濟(jì)特色及產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，紛紛制定本城市的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持。比如對(duì)于金融業(yè)，北上廣深等幾個(gè)主要城市均將其確定為重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，運(yùn)用地方產(chǎn)業(yè)政策加以扶持。

廣州市政府自2006年發(fā)布《廣州市金融業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，規(guī)劃到2020年，基本達(dá)到發(fā)達(dá)國家區(qū)域性金融中心的水平，初步形成區(qū)域性金融中心。圍繞實(shí)現(xiàn)金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，廣州市政府于2006年發(fā)布《廣州市金融業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》，設(shè)立專項(xiàng)資金用于獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼落戶廣州的金融機(jī)構(gòu)，獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)廣州金融業(yè)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)廣州金融業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新有重要作用的研究成果等。2013年，廣州市政府發(fā)布《關(guān)于支持廣州區(qū)域金融中心建設(shè)的若干規(guī)定》，設(shè)立“建設(shè)廣州區(qū)域金融中心的扶持資金”，扶持金融機(jī)構(gòu)、金融市場交易平臺(tái)、金融創(chuàng)新和金融研究等建設(shè)項(xiàng)目。2019年1月，廣州市政府發(fā)布《關(guān)于支持廣州區(qū)域金融中心建設(shè)的若干規(guī)定（修訂）》，大體延續(xù)了原規(guī)定的對(duì)金融業(yè)的財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)政策，并在評(píng)估原有政策執(zhí)行情況和比對(duì)國內(nèi)其他城市的獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策后，對(duì)原有的獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策作出適當(dāng)調(diào)整。

近些年，廣州市的金融業(yè)取得了長足的發(fā)展，金融業(yè)增加值占GDP的比重持續(xù)提高，金融業(yè)成為廣州第五大支柱產(chǎn)業(yè)。2017年，廣州市全年實(shí)現(xiàn)金融業(yè)增加值1998.76億元，同比增長8.6%，占全市GDP的9.3%；全國性金融交易平臺(tái)中證機(jī)構(gòu)間報(bào)價(jià)系統(tǒng)南方運(yùn)營中心落戶廣州；廣州獲批成為全國首批5家綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)之一；廣州首次進(jìn)入全球金融中心指數(shù)體系，在全球金融中心排名第32位，在中國內(nèi)地城市中，排名次于上海、北京、深圳，居于第4名。2018年，廣州市實(shí)現(xiàn)金融業(yè)增加值2079.46億元，同比增長5.7%，占GDP比重達(dá)9.1%；2018年9月發(fā)布的第24期全球金融中心指數(shù)報(bào)告排名廣州居全球第19位，在中國內(nèi)地城市中居于第4名。2019年3月，上海證券交易所南方中心正式落戶廣州[1]；2019年3月發(fā)布的第25期全球金融中心指數(shù)報(bào)告排名廣州居于全球第24位，在中國內(nèi)地城市中仍居于第4名。廣州建設(shè)區(qū)域金融中心、建設(shè)粵港澳大灣區(qū)金融樞紐取得了顯著的成效。

縱觀近年廣州市金融業(yè)的發(fā)展、廣州市區(qū)域金融中心地位的逐步確立，不難發(fā)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)政策對(duì)廣州市金融業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用。上海、北京、深圳穩(wěn)居我國金融中心城市前三名，它們各有先天優(yōu)勢：北京是行政總部集聚型金融中心，國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)總部和全國的資金均集聚于此；上海有股票、外匯、期貨和黃金等國家級(jí)的要素交易市場；深圳有深圳證券交易所。相比于北京、上海、深圳這些自帶吸引力的城市來說，廣州沒有得天獨(dú)厚的條件，不容易與這前三名并駕齊驅(qū)。但是，廣州又如何能在眾多發(fā)展條件接近的競爭城市中脫穎而出，成為全國排名第4的金融中心城市領(lǐng)跑者呢？其原因除了廣州良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)積累、交通運(yùn)輸樞紐地位，功不可沒的就是廣州市的金融業(yè)促進(jìn)政策。

我國各主要城市中，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策以扶持金融業(yè)發(fā)展的，最早見于上海市于2002年5月頒布的《關(guān)于加強(qiáng)服務(wù)促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)來上海發(fā)展的若干政策意見》。其后，深圳市于2003年頒布支持金融業(yè)發(fā)展的地方產(chǎn)業(yè)政策，北京、天津、廣州等城市于2005年至2006年期間開始制定實(shí)施扶持地方金融業(yè)發(fā)展的政策。這些政策措施主要集中在引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)總部和地區(qū)總部、支持金融機(jī)構(gòu)自建和租用辦公用房、鼓勵(lì)本地金融改革創(chuàng)新、吸引金融高級(jí)管理人才四個(gè)方面。后來，重慶、西安等城市也頒布扶持金融業(yè)發(fā)展的地方政策，在獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼資金數(shù)額、扶持對(duì)象范圍等方面各具特色。這些以地方產(chǎn)業(yè)政策扶持金融業(yè)發(fā)展的城市，其金融業(yè)均取得了較快的發(fā)展，明顯領(lǐng)先于未施行地方扶持政策的城市，地方產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生的效果顯著。尤其在城市金融業(yè)發(fā)展的早期階段和發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，地方扶持產(chǎn)業(yè)政策更能起到助推、加速的作用。

實(shí)際上，在地方金融業(yè)發(fā)展、金融中心城市建設(shè)中，地方政府給予產(chǎn)業(yè)政策扶持是城市競爭狀態(tài)下的一種必要?jiǎng)幼?。地方政府施行扶持金融業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，能有效地引導(dǎo)金融資源的集聚、優(yōu)化地方金融結(jié)構(gòu)布局、促進(jìn)金融創(chuàng)新與發(fā)展。

與金融業(yè)促進(jìn)政策的表現(xiàn)相近，針對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的地方產(chǎn)業(yè)政策，通常也能對(duì)目標(biāo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生相應(yīng)的作用，一定程度上實(shí)現(xiàn)促進(jìn)或限制特定產(chǎn)業(yè)的預(yù)期目標(biāo)。單靠地方產(chǎn)業(yè)政策并不能獨(dú)力支撐起某一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或決定某一產(chǎn)業(yè)的興亡，但是，運(yùn)用好地方產(chǎn)業(yè)政策，可以更高效地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資源要素流動(dòng)集聚，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局和調(diào)整。

二、地方產(chǎn)業(yè)政策與地方法治建設(shè)的聯(lián)系

地方法治建設(shè)在經(jīng)濟(jì)層面的反映，主要表現(xiàn)為各個(gè)市場主體能夠平等享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，按照法律規(guī)則活動(dòng)，公平競爭；地方政府在法律劃定的權(quán)限范圍內(nèi)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、管理市場，不僭越權(quán)限。要探究地方產(chǎn)業(yè)政策對(duì)地方法治的影響，主要應(yīng)當(dāng)考察分析以下三個(gè)方面：第一，地方產(chǎn)業(yè)政策是否限制競爭、帶來壟斷，破壞法治的公平基石；第二，制定并施行地方產(chǎn)業(yè)政策，政府是否過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)，逾越法治政府與市場之間的界限；第三，產(chǎn)業(yè)政策會(huì)否引致騙補(bǔ)等政策套利、政策尋租風(fēng)險(xiǎn)，破壞法治化營商環(huán)境。

（一）地方產(chǎn)業(yè)政策與公平競爭

仍然回到廣州市金融業(yè)促進(jìn)政策的視角。廣州市現(xiàn)行的金融業(yè)促進(jìn)政策以直接獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼為主要手段，獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼的對(duì)象包括新設(shè)立或新遷入的各類金融機(jī)構(gòu)、金融市場交易平臺(tái)、現(xiàn)有在穗金融機(jī)構(gòu)、利用資本市場融資發(fā)展的企業(yè)、金融創(chuàng)新和金融研究成果、金融研究機(jī)構(gòu)和金融人才、優(yōu)化金融發(fā)展環(huán)境的相關(guān)活動(dòng)等。這些對(duì)象不受所有制成分、投資者身份等的限制，只要達(dá)到規(guī)定的投資規(guī)?；?qū)嵖儯踔林灰窃O(shè)立于廣州，即可享受直接獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼。

通常認(rèn)為，對(duì)于作為產(chǎn)業(yè)政策手段的政策性獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼，如果是可以普遍獲得的、對(duì)資源配置扭曲較小的則可以運(yùn)用，但是，那些只有特定企業(yè)才能獲得的、排他的、嚴(yán)重扭曲資源配置的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，則應(yīng)當(dāng)慎用、少用，直至不用。廣州市金融業(yè)促進(jìn)政策所運(yùn)用的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼，屬于無差別對(duì)待的政策，對(duì)每一個(gè)市場主體一視同仁，并不會(huì)向某個(gè)或某些主體進(jìn)行政策傾斜以使其獲得優(yōu)于他人的地位，并不會(huì)損害公平競爭。由此可見，產(chǎn)業(yè)政策并非必然與公平競爭對(duì)立，只要運(yùn)用得當(dāng)，產(chǎn)業(yè)政策可以實(shí)現(xiàn)與市場競爭友好并存，地方施行產(chǎn)業(yè)政策也能做到不悖公平、無損法治基石。

（二）地方產(chǎn)業(yè)政策與地方政府對(duì)市場的干預(yù)程度

法治社會(huì)的題中應(yīng)有之義是政府和社會(huì)關(guān)系均依照明確的法律規(guī)則運(yùn)行，各個(gè)社會(huì)關(guān)系主體在法律許可范圍內(nèi)自主活動(dòng)不受干涉，政府不逾越與市場之間的界限，不過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

近十來年，廣州市經(jīng)濟(jì)總體量的增長給金融業(yè)帶來巨大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，各種金融業(yè)務(wù)需求巨大；廣州市城市建設(shè)發(fā)展也給金融業(yè)態(tài)的資源要素聚集提供了新的城市空間，珠江新城、廣州國際金融城、南沙新區(qū)城市副中心等新的城市發(fā)展區(qū)域迫切需要金融業(yè)進(jìn)駐發(fā)展；科技金融、綠色金融、跨境金融、粵港澳合作金融等等新的金融改革、金融創(chuàng)新領(lǐng)域給金融業(yè)提供新的發(fā)展機(jī)遇。在此階段，廣州市的金融業(yè)處于產(chǎn)業(yè)升級(jí)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，地方政府應(yīng)時(shí)而動(dòng)，順勢而為，以金融業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策助推金融業(yè)發(fā)展，這是一個(gè)有為政府以產(chǎn)業(yè)政策彌補(bǔ)市場機(jī)制的局限性，對(duì)市場主體的行動(dòng)作引導(dǎo)性的影響。廣州市的金融業(yè)地方產(chǎn)業(yè)政策，雖是地方政府有選擇地確定扶持產(chǎn)業(yè)，但是，這個(gè)對(duì)扶持產(chǎn)業(yè)的選擇是順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的選擇，而不是以政府的選擇取代市場的選擇、左右經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方向。產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容并不干預(yù)市場主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是尊重市場，尊重市場主體的自主經(jīng)營，做到“政府的歸政府，市場的歸市場”。

尊重市場、順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的地方產(chǎn)業(yè)政策，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)市場的適度干預(yù)，對(duì)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展起助推作用。

（三）地方產(chǎn)業(yè)政策與地方法治環(huán)境

采取直接獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼方式的產(chǎn)業(yè)扶持政策，容易引誘一些企業(yè)虛報(bào)條件以騙取獎(jiǎng)補(bǔ)，甚至出現(xiàn)企業(yè)與中介、評(píng)定機(jī)構(gòu)串通作假容假的騙補(bǔ)鏈條；產(chǎn)業(yè)政策對(duì)特定主體的扶持或長期的扶持則容易使被扶企業(yè)在政策蔭庇下獲得優(yōu)于同行的優(yōu)勢地位，其甚至可能利用優(yōu)勢地位進(jìn)行政策尋租。這些鉆空子的政策套利、政策尋租現(xiàn)象，會(huì)引致其他的市場主體感受到不公，從而拋棄對(duì)法律規(guī)則的信仰與遵守，地方法治環(huán)境難免因此而受破壞。

廣州市施行的金融業(yè)扶持政策，也以獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼為主要手段，但從其政策內(nèi)容和政策實(shí)施機(jī)制中，可以看出政策的設(shè)計(jì)者在防范政策套利、政策尋租方面的應(yīng)對(duì)措施。一是對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象不作特定化，不限背景不講淵源，不為特定機(jī)構(gòu)或個(gè)人量身定制獎(jiǎng)補(bǔ)條件，一視同仁，防止有人利用政策尋租；二是強(qiáng)化監(jiān)督，建立對(duì)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的監(jiān)督管理和績效評(píng)價(jià)機(jī)制，由政府財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金和其他扶持措施的運(yùn)用進(jìn)行管理、審計(jì)和專門監(jiān)督，并主動(dòng)進(jìn)行信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督；三是設(shè)置扶持政策的退出機(jī)制，規(guī)定扶持政策的施行期限為5年，并規(guī)定享受獎(jiǎng)補(bǔ)后違反承諾的企業(yè)須退回獎(jiǎng)補(bǔ)資金，避免政策性扶持演變成政策蔭庇，也避免企業(yè)騙補(bǔ)，盡力維護(hù)政策實(shí)施的公平，減少產(chǎn)業(yè)政策對(duì)地方法治環(huán)境的負(fù)面影響。

上海早期對(duì)于扶持金融業(yè)發(fā)展也采取了能立竿見影的直接獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼措施，但在其金融產(chǎn)業(yè)走上了快速發(fā)展軌道之后，上海市政府減少了對(duì)金融業(yè)的直接干預(yù)做法，更多地采用開放市場、促進(jìn)貿(mào)易便利化的政策。2013年設(shè)立的上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，宣布不搞稅收優(yōu)惠等特殊待遇，對(duì)于金融業(yè)的促進(jìn)政策升華到了政府致力于提供更為開放的、高度法治化的營商環(huán)境，擴(kuò)大金融開放領(lǐng)域，提高規(guī)則執(zhí)行的效率和公平，以此增強(qiáng)對(duì)市場主體的吸引力。廣州市金融產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施注重普遍適用性，并注重監(jiān)督機(jī)制，減少了產(chǎn)業(yè)政策對(duì)地方法治環(huán)境的負(fù)面影響，但是，相較于上海市的金融業(yè)開放措施和以法治環(huán)境支持金融業(yè)發(fā)展，廣州市的金融業(yè)促進(jìn)政策顯然可以進(jìn)一步提升。

三、法治環(huán)境下地方產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施的優(yōu)化

地方產(chǎn)業(yè)政策的存在是不爭的事實(shí)。對(duì)于地方產(chǎn)業(yè)政策的討論，更多地應(yīng)當(dāng)將關(guān)注點(diǎn)放在如何更好地制定與實(shí)施地方產(chǎn)業(yè)政策，尋求法治環(huán)境下地方產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施的優(yōu)化。

政府與市場并非對(duì)峙的兩方，地方產(chǎn)業(yè)政策與地方法治也并非只能顧此失彼，在良好的地方法治環(huán)境基礎(chǔ)上，優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施有路可循。

（一）劃定地方政府權(quán)力邊界，大幅度減少地方政府對(duì)資源的直接配置

地方政府制定地方的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)或限制政策，應(yīng)當(dāng)在政府的權(quán)力界限內(nèi)為之，地方產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)適時(shí)、適當(dāng)。

1.尊重市場，彌補(bǔ)市場失靈

政府權(quán)力沿著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向作用，就會(huì)促進(jìn)社會(huì)正常進(jìn)步。在政府與市場之間，地方政府應(yīng)當(dāng)尊重市場，遵循“市場決定資源配置”這一市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，政府致力于保護(hù)市場競爭、監(jiān)管市場依法運(yùn)行、為社會(huì)提供市場提供不了的公共產(chǎn)品、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，僅在必要的時(shí)候采取政策措施彌補(bǔ)市場失靈。

2.相機(jī)抉擇，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)和助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展

地方政府選擇扶持或限制的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)地方產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展的趨勢，不能以政府意志來取代市場對(duì)產(chǎn)業(yè)的選擇。凡是能由市場自主實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期以及趕超階段，政府提出目的明確的產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)資源要素聚集，能顯著提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率，引導(dǎo)和助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.采取適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策形式，減少地方政府對(duì)資源的直接配置

地方政府采取的地方產(chǎn)業(yè)政策形式，必須在國家法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)。地方政府的產(chǎn)業(yè)政策不得采取稅收優(yōu)惠、減免或緩征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、以優(yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地、違法違規(guī)減免緩征或降低費(fèi)率征繳企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)對(duì)企業(yè)規(guī)定財(cái)政優(yōu)惠政策等形式。

在不違反國家規(guī)定的前提下，地方政府選取產(chǎn)業(yè)政策的形式，還須考慮各種產(chǎn)業(yè)政策形式可能帶來的諸如歧視性對(duì)待、地方保護(hù)、政策套利等負(fù)面后果，選用能普遍地適用于各類市場主體、不限制市場主體的自主選擇權(quán)、不削弱公平競爭的政策形式。

現(xiàn)階段地方產(chǎn)業(yè)政策中較多采用的諸如代企業(yè)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等形式吸引企業(yè)落戶、地方級(jí)財(cái)政收入全留或增量返還等形式，只要是普遍適用于適格企業(yè)而非特定企業(yè)，并且獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等的數(shù)額適當(dāng)、期限適當(dāng)，不至于引致企業(yè)將獲取獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼作為主要目標(biāo)，這樣的產(chǎn)業(yè)政策無損市場競爭和地方法治。但如果是繞過競爭選擇扶持對(duì)象，設(shè)置市場壁壘保護(hù)特定企業(yè)、壓制其他企業(yè)等，則必然排斥競爭，弱化市場主體的創(chuàng)新力，最終導(dǎo)致拖低產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率，破壞地方的公平和法治環(huán)境。

在規(guī)則能得以高效執(zhí)行、政府對(duì)市場的監(jiān)管充分有效的地方法治環(huán)境下，以市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)，不失為更加公平合理的產(chǎn)業(yè)政策形式。負(fù)面清單管理模式，是更加開放、更加透明的市場準(zhǔn)入管理模式，它意味著對(duì)市場主體，是“法無禁止即可為”；而對(duì)政府，則是“法無授權(quán)不可為”。在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式下，地方政府不直接進(jìn)行資源的配置，對(duì)市場主體一視同仁，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)管，避免歧視性對(duì)待與政策尋租。

（二）依法依規(guī)制定和實(shí)施地方產(chǎn)業(yè)政策，以程序的合法性、嚴(yán)謹(jǐn)性保障地方產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)量和實(shí)施效果

地方產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)依法而為，避免產(chǎn)業(yè)政策制定的隨意性，杜絕拍腦袋決策，監(jiān)督并評(píng)價(jià)地方產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施。

地方產(chǎn)業(yè)政策制定過程，地方政府應(yīng)當(dāng)按程序進(jìn)行全面充分的信息收集、社會(huì)調(diào)研，組織專家論證，按照關(guān)于重大行政決策聽證的規(guī)定組織聽證，依法向社會(huì)公開擬定政策并征求意見。對(duì)于重大產(chǎn)業(yè)政策，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行政策實(shí)施試驗(yàn)，取得預(yù)期效果后才正式實(shí)施。

地方產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程，地方政府應(yīng)當(dāng)依法建立評(píng)價(jià)體系，對(duì)地方產(chǎn)業(yè)政策的施行效果及政策施行對(duì)象適用產(chǎn)業(yè)政策的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并接受社會(huì)監(jiān)督，及時(shí)糾正政策實(shí)施過程的偏差，提高政策實(shí)施效果。

（三）公平競爭審查

為建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，政策制定機(jī)關(guān)制定市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資等涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭審查。公平競爭審查是由政策制定部門對(duì)所制定的政策在市場準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響經(jīng)營生產(chǎn)成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為等四個(gè)方面是否符合公平競爭標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的自我審查。

地方產(chǎn)業(yè)政策制定過程應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行公平競爭審查，防止公平競爭審查流于形式。應(yīng)當(dāng)適當(dāng)運(yùn)用多部門公平競爭審查聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)，聽取反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)咨詢意見，聽取專家學(xué)者、法律顧問、專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見，提升公平競爭審查的效果。

（四）以開放市場和法治營商環(huán)境的構(gòu)建吸引產(chǎn)業(yè)資源，逐步取代或減少直接干預(yù)政策，實(shí)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)政策與地方法治的融合

在良好的地方法治環(huán)境支持下、在適當(dāng)?shù)牡胤疆a(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，地方產(chǎn)業(yè)政策有條件并且有必要進(jìn)行提升，逐步放棄獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等各種直接干預(yù)手段，轉(zhuǎn)而以進(jìn)一步開放市場和構(gòu)建法治營商環(huán)境作為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整目標(biāo)的主要手段。政府致力于為產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更為開放的市場領(lǐng)域，推動(dòng)貿(mào)易便利化，構(gòu)建公平、有序、高效的法治營商環(huán)境，從而吸引產(chǎn)業(yè)資源要素聚集。比如對(duì)于城市金融業(yè)的促進(jìn)政策，如能進(jìn)一步開放市場、推動(dòng)貿(mào)易和資本的自由化、提高規(guī)則執(zhí)行的效率和公正，讓負(fù)面清單以外的市場主體能進(jìn)得來，無差別對(duì)待各類市場主體，允許金融企業(yè)把生意做到更多的領(lǐng)域，甚至發(fā)展離岸金融，這樣的政策對(duì)于有競爭力的市場主體的吸引力遠(yuǎn)勝于直接的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，產(chǎn)業(yè)政策與公平競爭、與地方法治的兼容度也大大提高。

在自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)置成為趨勢、以粵港澳大灣區(qū)為代表的區(qū)域深度合作快速發(fā)展的時(shí)代背景之下，地方產(chǎn)業(yè)政策確實(shí)到了放開眼界、以開放促發(fā)展、以構(gòu)建法治化的營商環(huán)境吸引產(chǎn)業(yè)資源的時(shí)候，地方政府應(yīng)當(dāng)順應(yīng)發(fā)展趨勢，提升地方產(chǎn)業(yè)政策。

四、結(jié)束語

地方產(chǎn)業(yè)政策在提高地方經(jīng)濟(jì)競爭力、調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中具有積極的作用，對(duì)促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展有明顯的效果。制定和實(shí)施地方產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)尊重市場，盡量減少地方產(chǎn)業(yè)政策對(duì)市場競爭的消極影響，追求產(chǎn)業(yè)政策與市場競爭的友好共生，而非對(duì)立。在良好的地方法治環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)依法制定地方產(chǎn)業(yè)政策，選擇更加公平合理的產(chǎn)業(yè)政策形式，提升地方產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)政策與地方法治環(huán)境的融合。