犯罪“低齡化”趨勢下青少年法治教育新探

徐爽* 陳澤宇**

一、引言

2018年12月，湖南沅江市發(fā)生一起未成年人殺母案。兇手吳某某年僅12歲，在家抽煙被母親發(fā)現(xiàn)，遂與母親發(fā)生激烈沖突。吳某某被憤怒沖昏頭腦，對其母瘋狂砍殺20多刀，致母親當場死亡。①《12歲少年弒母后漠然問道：學校不能不讓我上學吧？》，參見http://www.dzwww.com/xinwen/shehuixinwen/201812/t20181210_18164161.htm，最后訪問時間2020年2月25日。這一案件引發(fā)社會各界震驚。《預防未成年人犯罪法》《未成年人保護法》兩部法律開始修訂時，正值全國人大常委會審議兩法修正草案期間，大連市又發(fā)生一起13歲男孩蔡某某強奸殺人案。多次尾隨女性的蔡某某殘殺10歲女孩并將其拋尸，被收容教養(yǎng)三年，再次觸痛全社會的神經(jīng)。②計為民：《低齡化犯罪倒逼立法與時俱進》，載《人民之聲》2019年第11期。

青少年是祖國的未來，是民族的希望，承擔著建設國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的重任。青少年應當嚴格要求自己，努力成長，實現(xiàn)自我的人生價值。如何教育和培養(yǎng)好青少年，這是社會、家庭和學校需要共同思考的問題。但在現(xiàn)實中，青少年“低齡化”犯罪的趨勢引起社會各界高度關注。尤其近幾年，青少年犯罪不僅呈現(xiàn)出“低齡化”特征，而且惡性程度增強，涉及包括故意殺人、強奸等在內(nèi)的嚴重犯罪。

要遏制這一苗頭，對青少年進行法治教育具有重要價值。青少年法治教育是預防青少年犯罪工作的重要組成部分。青少年正處在世界觀、人生觀、價值觀形成的關鍵時期，在青少年教育中加入法治教育內(nèi)容，使他們初步掌握法律知識，形成“尊重法律、遵守規(guī)則”的意識，培養(yǎng)“知法守法用法”的能力，并最終轉化為日常自覺行為，這是現(xiàn)代社會全人教育的組成部分，①參見劉寶存：《全人教育思潮的興起與教育目標的轉變》，載《比較教育研究》2007年第9期。也是有效預防、遏制青少年犯罪的重要途徑。法國文豪雨果曾說，“多建一所學校，就少建一間監(jiān)獄”。這固然是一種形象的說法。從青少年培養(yǎng)和教育的角度看，來自學校、家庭和社會各界的守法引導與法治教育貫穿于青少年群體的成長過程，普及法律知識、滲透規(guī)則意識，使得青少年群體具備法治素養(yǎng)，將法治內(nèi)化為自身的行為方式，成為理性、寬容、守法、負責的一代新人，這是從源頭上預防和減少犯罪的“治本”之途。法律素養(yǎng)是現(xiàn)代社會公民健康成長、參與社會、幸福生活的核心要素之一。②教育部、司法部、中央綜治辦、共青團中央、全國普法辦：《關于進一步加強青少年學生法制教育的若干意見》（教政法〔2013〕12號）。而青少年群體的法治素養(yǎng)，本身也是衡量社會文明程度和法治建設進程的重要標志。

黨的十九大報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、 全民守法。黨的十八屆四中全會強調(diào)，要推動全社會樹立法治意識，深入開展法治宣傳教育。根據(jù)《青少年法治素養(yǎng)評價體系》課題組在全國大中學生中展開的調(diào)查，86.25%的青少年是從學校課堂獲得法治知識的。③馬抗美、袁芳：《當前中國青少年群體法治素養(yǎng)的整體圖景》，《光明日報》2020年5月8日，第011版。這映證了一個基本事實，即學校、尤其中小學校是對青少年開展法治教育的最重要的基地。十八屆四中全會決議要求“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程”。④《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會）。目前，我國多地中小學校都開設了法治教育課程或開展了相關的教育活動，青少年法治教育體系正在逐漸形成。然而，這一體系還存在著一些問題，比如相關主體分工不明確、學校法治教育主題活動部分流于形式，對在校生遇到的法律疑難問題缺乏專業(yè)解答等。這些問題影響了青少年法治教育應當發(fā)揮的成效，制約了青少年法治素養(yǎng)的形成。

面對嚴峻的犯罪“低齡化”態(tài)勢，如何整合青少年法治教育資源，提高教育質量，以有效地培育青少年法治素養(yǎng)，減少青少年犯罪的發(fā)生，是本文探討的主題。本文將簡要分析近年來我國青少年犯罪“低齡化”現(xiàn)象及特征；進而檢索現(xiàn)行法律政策規(guī)定，理清青少年法治教育的規(guī)范依據(jù)；結合我國城市、鄉(xiāng)村及少數(shù)民族地區(qū)青少年法治教育的典型個案分析當下青少年法治教育體系建設的問題，提出完善青少年法治教育的一些新思路，探索提升法治教育質量、有效預防青少年犯罪的進路。

二、我國刑事犯罪領域“低齡化”的趨勢及特點

（一）犯罪“低齡化”成為新趨勢

青少年作為一個國家人口的重要組成部分，對國家和民族的發(fā)展起著至關重要的作用。青少年犯罪問題一直都是世界各國關心的重大問題。⑤張戈曦：《青少年犯罪現(xiàn)狀及預防探討》，載《犯罪研究》2019年第3期。近年來，青少年犯罪問題受到國際社會普遍關注，被列為繼吸毒、環(huán)境污染后的第三大公害。

犯罪低齡化，是青少年犯罪中出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。青少年是指處于少年兒童到青年這一過渡階段的特定群體，既包括我國法律規(guī)定的14至18周歲的未成年人，也包括18至25周歲剛剛成年不久的青年人。根據(jù)我國刑事政策及青少年犯罪研究，青少年犯罪主要指已滿14周歲但不滿25周歲的人員實施的犯罪行為，①譚鵬陽：《青少年犯罪的新特點及其法律成因分析》,載《法制博覽》2020年第9期。具體可細分為不滿18周歲青少年犯罪和18至25周歲青少年犯罪。對國家統(tǒng)計局、最高人民法院、公安部等部門的數(shù)據(jù)進行梳理后，我們發(fā)現(xiàn)：雖然最近十年來我國青少年犯罪的人數(shù)、在犯罪總人數(shù)的比重略微下降，但青少年犯罪類型向多樣化發(fā)展，②衣力努爾·艾則孜：《青少年犯罪現(xiàn)狀、成因和防治措施》，載《法制博覽》2019年第9期。且暴力型犯罪更加集中，呈現(xiàn)嚴重化趨勢③管偉康：《未成年人犯罪防治研究》，載《預防青少年犯罪研究》2019年第2期。，可以說是“量降質升”。以校園暴力案件為例，2015-2017年間，校園暴力案件中有57.5%為故意傷害案件，11.59%的案件受害人死亡，31.87%的案件受害人重傷，38.54%的案件受害人輕傷。④參見最高人民法院司法數(shù)據(jù)《校園暴力司法大數(shù)據(jù)專題報告》，http://www.court.gov.cn/fabu-gengduo-21.html，最后訪問日期2020年5月11日。這就是說，青少年犯罪中典型的在校生暴力案件，有超過一半是故意為之，且導致接近一半的受害人重傷或死亡。這樣的犯罪危害程度是相當大的。從2016年到2017年，未成年人涉及尋釁滋事罪與聚眾斗毆罪的數(shù)量亦有所上升。⑤參見最高人民法院司法數(shù)據(jù)《校園暴力司法大數(shù)據(jù)專題報告》，http://www.court.gov.cn/fabu-gengduo-21.html，最后訪問日期2020年5月11日。更為嚴峻的是，2019年，全國檢察機關共受理審查起訴涉未成年人犯罪106614人，其中未成年人犯罪61295人，同比上升5.1%，⑥最高人民檢察院：《2019年全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)》，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202006/t20200602_463796.shtml#1，最后訪問日期2020年6月2日。這個上升的變化勢頭應予以重視。

此外，還需注意的是，由于目前實行的司法分流刑事政策，盡量將未成年人非犯罪化處理，這種做法還可能減少了未成年罪犯的統(tǒng)計數(shù)量。比如，從2013年至2015年，全國檢察機關決定附條件不起訴1.1萬多未成年犯罪嫌疑人。⑦彭波、馬文靜：《如何避免迷途少年一錯再錯》，載《人民日報》2016年8月24日，第019版。2018年至2019年4月，全國檢察機關對涉嫌輕微犯罪的未成年犯罪嫌疑人依法從寬處理，不批準逮捕1.27萬人，不起訴1.42萬人。⑧彭波、朱戰(zhàn)緣：《檢察機關積極推動建立罪錯未成年人臨界預防機制》，載《人民日報》2019年5月27日，第011版。但這僅僅是對未成年罪犯數(shù)量的影響，不會影響到事實上未成年人違法犯罪問題的嚴重程度。

(二)青少年犯罪呈現(xiàn)的特點

1.犯罪主體低齡化勢態(tài)明顯

在青少年犯罪中，犯罪低齡化趨勢尤為明顯。14-18周歲青少年犯罪的規(guī)模和比重在青少年犯罪總體中不容小視，且犯罪手段、方法等傾向暴力化、多樣化。最高人民檢察院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2018年至2019年4月，全國檢察機關共對罪行較重的未成年犯罪嫌疑人批準逮捕3.89萬人，起訴3.17萬人。⑨參見北京市人民檢察院：《預防未成年人犯罪，北京市人民檢察院做了這件事》http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/mtbd/104854.jhtml，最后訪問日期：2020年5月11日。從未成年人首次犯罪年齡來看，自上世紀90年代以來，青少年違法犯罪的初始年齡比 70 年代提前了2至3歲，⑩鞠青：《我國青少年犯罪演進的定量分析》，載《青少年犯罪問題》2007年第5期。這個態(tài)勢一直在向更低年齡蔓延。對比前面所述弒母案，統(tǒng)計顯示：最近二十年內(nèi)，未成年犯罪者平均年齡從17歲下降到13歲左右，尤其在近三年來，年齡下降趨勢尤其明顯。李玫瑾、靳高風團隊對當前我國未成年人犯罪形勢所作的調(diào)查表明：未成年犯罪人年齡集中在15-17歲，犯罪青少年化、而青少年犯罪進一步向低齡化轉移的態(tài)勢十分明顯。①李玫瑾、靳高風主編：《未成年人犯罪與少年司法制度創(chuàng)新》，中國人民公安大學出版社 2015 年版，第 5 頁。

2.犯罪手段暴力化、“成人化”和“專業(yè)化”

在未成年人犯罪呈現(xiàn)低齡化趨勢的同時，還表現(xiàn)在犯罪暴力化方面。②胡燕華：《犯罪低齡化的冷思考》，載《人民論壇》2017年第29期。造成未成年人犯罪暴力化特征的原因是多方面的，隨著社會快速發(fā)展，青少年在生理、心理上早熟，渴望人格上的獨立和自主，部分青少年不愿受管束, 這種心理隨年齡的增長會越來越強烈, 特別是當他們具有一些不良行為而被管教時, 輕則反感對抗抵觸, 重則予以報復。③傅濤：《青少年犯罪心理成因分析及對策探究》，載《河西學院學報》2009年第4期。與此同時，由于青少年處于快速成長、尚未定型的時期，易受外部環(huán)境影響，模仿同化很快。近年來網(wǎng)絡媒介飛速發(fā)展，一些嚴重刑事犯罪案件以及影視作品、網(wǎng)絡游戲中的嚴重犯罪手段、情節(jié)不斷被暴露被傳播，在一定程度上助長了青少年犯罪手段的“升級”。除了常見的酗酒等越軌行為及盜竊等無被害人的輕罪，青少年嚴重犯罪的趨勢在增長，暴力化特征明顯。

北京市第一中級人民法院2017年發(fā)布的《未成年人案件綜合審判白皮書》顯示：在犯罪類型上,未成年人刑事犯罪的類型較為集中,故意殺人罪等暴力犯罪案件占案件總數(shù)的40%以上；搶劫罪等財產(chǎn)型犯罪以及強奸罪等性侵犯罪案件分別占案件總數(shù)的20%以上。④參見《北京一中院發(fā)布未成年人案件綜合審判白皮書顯示遭性侵未成年人低齡化明顯》，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2017-06/19/content_7209373.htm?node=5955，最后訪問日期2020年5月16日。如本文前述所引案件，年僅12歲的吳某某只為母親的嚴厲管教，竟親手殺害了自己的母親。經(jīng)法醫(yī)鑒定，其母每處刀傷都命中要害部位。13歲蔡某某奸殺受害者后拋尸一案中，作案過程非常流暢，用時很短，拋尸地點選擇也極其隱蔽，可見其對整個局勢把控自如，犯罪手段和流程完全逼近于成人化，甚至超過了成人。

3.犯罪呈現(xiàn)明顯的地域性和群體性

青少年犯罪在地區(qū)分布和群體分布上存在很大的差異性。根據(jù)最高人民法院司法數(shù)據(jù)研究院2018年6月公布的《從司法大數(shù)據(jù)看我國未成年人權益司法保護和未成年人犯罪特點及其預防》，在2015-2016年的未成年人犯罪案件中，初中生占比達到62.63%，為高發(fā)群體。⑤參見司法大數(shù)據(jù)研究院、司法案例研究院《司法數(shù)據(jù)專題報告：未成年人犯罪》，http://www.court.gov.cn/upload/fi le/2019/11/22/11/04/20191122110454_15048.pdf，訪問日期2020年5月11日。在2016-2017年農(nóng)村地區(qū)未成年人犯罪占未成年犯罪總數(shù)的82.06%，除此之外，流動、離異等家庭的未成年人犯罪也占有較大比重。⑥參見最高人民法院司法數(shù)據(jù)《從司法大數(shù)據(jù)看我國未成年人權益司法保護和未成年人犯罪特點及其預防》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-99402.html，最后訪問日期2020年5月11日。由此得知，青少年犯罪在地區(qū)、群體和所屬家庭類別方面的分布是很不均衡的，犯罪率較高的地域在農(nóng)村，而初中生和流動、離異家庭的青少年則是犯罪的主要群體。這樣一些特點增加了預防青少年犯罪工作的復雜性，法治教育也更需要因地、因時、因人制宜，在堅持標準化、統(tǒng)一化的同時，實施更靈活有效的方案。

三、青少年法治教育的法律政策依據(jù)及實施狀況

(一)實施青少年法治教育的法律政策依據(jù)

一直以來，全國人大及其常委會十分重視未成年人保護工作，形成了較為完備的法律制度，為未成年人健康成長提供了法律保障。⑦闞珂：《未成年人保護已形成較為完備的法律制度》，載《民主與法制時報》2014年1月23日，第002版。目前已建立起以《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《義務教育法》等專門立法為主，以《校車安全管理條例》《關于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》等法規(guī)規(guī)章、司法解釋為具體支撐，輔以《民法典》《刑法》《刑事訴訟法》等相關規(guī)定的未成年人法律保護體系，使得未成年人保護和預防未成年人犯罪工作有法可依。①田相夏、王志民：《我國未成年人法律體系的現(xiàn)狀、問題及完善構想》，載《南昌大學學報(人文社會科學版)》2019年第6期。

我國《未成年人保護法》把未成年人保護分為家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護幾種類型，在第6條第3款規(guī)定：“國家、社會、學校和家庭應當教育和幫助未成年人維護自己的合法權益，增強自我保護的意識和能力，增強社會責任感?！?這明確了國家、社會、學校和家庭教育未成年人維護自身權益的義務，體現(xiàn)了法律對于保護和教育未成年人的重視。而對于如何履行這一義務？《預防未成年人犯罪法》第9條和第10條作出了具體規(guī)定：“學校應當聘任從事法制教育的專職或者兼職教師，學校根據(jù)條件可以聘請校外法律輔導員”；“未成年人的父母或其他監(jiān)護人對未成年人的法制教育負有直接責任”。這兩條規(guī)定對進行青少年法治教育的主要主體作了界定，即：學校和父母。尤其是作為青少年教育主責機構的學校來說，需要專門聘請教職人員或輔導員開展法治教育。不僅如此，《預防未成年人犯罪法》還對開展青少年法治教育作出了禁止性規(guī)定：“制止有害于學生的行為或者其他侵犯學生合法權益的行為，批評和抵制有害于學生健康成長的現(xiàn)象”。

為此，教育部、司法部和全國普及法律常識辦公室于2016年聯(lián)合印發(fā)了《青少年法治教育大綱》，對青少年法治教育進行了總體規(guī)劃，并且從小學低年級（1-2年）、小學中高年級（3-6年）、初中、高中到大學階段作出了分學段要求和指導，使學生通過持續(xù)性的法治教育，逐步了解公民的基本權利義務、法治理念與原則，了解個人成長和參與社會生活必需的基本法律常識，具備以法治思維和法治方式維護自身權利、參與社會公共事務、化解矛盾糾紛的能力。這為以學校為主導的青少年法治教育提供了系統(tǒng)化、科學化的政策依據(jù)、目標定位和行動指南。

(二)青少年法治教育的實施狀況

《青少年法治教育大綱》中明確規(guī)定了以憲法教育為核心，把法治教育融入學校教育的各個階段，全面提高青少年法治觀念和法律意識，使尊法學法守法用法成為青少年的共同追求和自覺行動的總體規(guī)劃。②教育部、司法部、全國普法辦：《青少年法治教育大綱》，2016年6月28日。目前我國青少年法治教育取得長足進展，學生尊法學法守法用法意識明顯增強，依法維權的自覺性和能力進一步提升。③馬楠：《新時代青少年法律意識現(xiàn)狀以及法治思維培養(yǎng)的重要性》，載《法制博覽》2018年第34期。由于我國幅員遼闊，城鄉(xiāng)發(fā)展較不平衡，東西部經(jīng)濟社會發(fā)展差距較為明顯，而西部多是少數(shù)民族的主要聚居地，為全面準確掌握我國青少年法治教育的實施狀況，我們分別選擇J省N市、H省Y區(qū)和G省X縣作為城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)及民族地區(qū)的個案，來考察我國青少年法治教育的實施狀況。

1.N市：青少年法治教育的實施

N市作為我國東部地區(qū)較發(fā)達的城市，一直高度重視青少年普法教育工作。該市人大常委會在2014年即通過了《關于進一步加強法制宣傳教育的決議》及《法治宣傳教育行動計劃》，對青少年普法提出重點目標要求。市司法局聯(lián)合普法責任單位，利用多種形式推進法治進校園、進課堂、進家庭，構建全方位、多渠道、立體式的青少年法治教育網(wǎng)絡。④N市司法局：《2014 年法制宣傳教育工作要點》，2014 年 2 月 18 日。在網(wǎng)課等新型課堂不斷推出的情況下，N市研發(fā)、推廣青少年網(wǎng)上學法軟件。根據(jù)不同年齡青少年身心特點采取分段普法，用活潑生動、寓教于樂的形式吸引青少年學法。目前已有615所學校5.1萬多名學生參與其中。該市在小學設立了青少年法治宣傳教育基地，用以案說法的形式，指導青少年學法用法，幫助他們增強法治意識；又在高校舉辦大學生模擬法庭大賽，從最初4所高校輻射影響了省內(nèi)外42所高校共同參與。法治微創(chuàng)大賽吸引了近千名大學生參加，征集法治微電影、小說共400部。①N市《“六五”普法工作情況及“七五”普法規(guī)劃思路》， 2016 年 7 月 13 日。

N市青少年法治教育在取得一系列創(chuàng)新成果的同時，也存在一些帶有普遍性的問題，比如：不少學校在升學壓力及教育功利化思想影響下，法治教育課程并未有效開展。②羅震宇、黃仕軍、金樂樂、陳文慧：《N市青少年法治宣傳教育實踐與探索》，載《中國司法》2017年第5期。在教育方式上，中小學法治教育上課形式單一和機械化，忽略法治思維的培養(yǎng)。此外，家庭、學校、社會之間未能形成合力，降低了法治教育的效率。

2.Y區(qū)：農(nóng)村青少年法治教育的實施

Y區(qū)是H省在2016年“撤縣改區(qū)”設立的新區(qū)，青少年法治教育的基礎還是過去縣上農(nóng)村學校的底子。Y區(qū)青少年法治教育是從中學階段鋪開的，目前未開設專門的法治教育課程，也沒有專門法學教師師資，教育內(nèi)容主要置于常設的思想品德課程中。為加強對青少年的法治教育工作，自“七五”普法工作開展以來，Y區(qū)教育局、檢察院、法院等相關部門與本地農(nóng)村中學不定期聯(lián)合開展法治講座、模擬法庭等青少年普法活動，開展預防校園犯罪法律知識講座、法治文化電影進鄉(xiāng)村等活動。但從法治教育采取的方式來看，相關課外法治教育開展不夠活躍，法治講座舉辦的次數(shù)較少。2020年春季開始，為落實《H省中長期青少年發(fā)展規(guī)劃工作要點及實施方案》，Y區(qū)教體局聘任區(qū)法院48名干警兼任中小學法治副校長，③參見《區(qū)法院與區(qū)教體局共同舉行法治副校長聘任儀式》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=166673598990922503 6&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期2020年6月2日。為構建學校、家庭、社會“三結合”青少年法治教育網(wǎng)絡作出實質性推動。

3.X縣：少數(shù)民族地區(qū)青少年法治教育的實施

X縣位于G省西南部，是一個藏族、回族、蒙古族、漢族等多民族聚集的農(nóng)牧縣，藏族人口占絕大多數(shù)。因其特殊的地理位置和宗教影響，當?shù)亻_展了“雙語”(漢語和藏語)青少年法治教育。雖然《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出要“加強邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法治專門隊伍建設”，但X縣在“雙語”教學中，教育經(jīng)費投入不夠，“雙語”教學過程中的法治教育課程設計也不盡合理，青少年法治教育水平參差不齊，法治教育資源體系配置有待完善。從家庭方面來看，X縣當?shù)夭糠旨议L觀念較為陳舊，認為孩子上學需要不斷投入人力、物力和財力，而法治教育則會花費大量時間，“不合算”，法治教育的價值難以得到認同。從語言環(huán)境上看，雙語授課老師寥寥無幾，當?shù)貙W校使用的“雙語”教材中藏語教材是漢語的“翻譯”版本，法治教育部分內(nèi)容很長時間沒有更新，④石鵬飛、李迎財、陳磊：《民族地區(qū)青少年法治教育融入“雙語”教學的路徑探討——以甘南州夏河縣“雙語”教學開展情況的調(diào)研為視角》，載《預防青少年犯罪研究》2017年第6期。由于教材容量的限制使得法治教育大打折扣。

(三)實施狀況小結

從上述地區(qū)來看,從城市到農(nóng)村、尤其是民族地區(qū)，青少年法治教育實施還未達到理想的效果，需要改進的地方還有很多?？偟膩碚f，通過以上對比可知，城市地區(qū)開展青少年法治教育的條件要好于農(nóng)村和民族地區(qū)。以N市為例，全方位青少年法治教育活動已有序開展，形式多樣，參與人數(shù)較多，但學校迫于升學壓力，一定程度上使得法治教育流于形式，家庭和社會的參與度不夠。而以Y縣為例的農(nóng)村地區(qū)法治教育形式問題則比較突出，法治講座的舉辦次數(shù)遠未滿足學生的需求，沒有形成系統(tǒng)化、常態(tài)化的工作機制。但最近司法機關與學校展開的法治教育合作共建舉措顯出可喜的發(fā)展。在以X縣為例的民族地區(qū)青少年法治教育中，學校重視程度不夠，教材編寫不到位，很多學校沒有專門的法治教育課程教師，政治教師兼任法治教育課程教師情況較多。

三、青少年法治教育實施中存在的問題

(一)學校法治教育力量較為薄弱，教育方式流于形式

1.缺乏專門化師資

我國青少年法治教育在師資上嚴重不足，專業(yè)素養(yǎng)較低。實踐中，中小學和一般高校法治老師普遍由思想品德教師兼任。①滕長江、周亮亮：《青少年法治教育問題探析》，載《河北青年管理干部學院學報》2019年第4期。在一些中小學，即使開設了法治課程，授課老師往往是思想品德老師或其他文史老師，或者“半路出家”、或者因陋就簡，缺乏專業(yè)的法學老師進行授課。

2.法治教育機械化，效果不理想

全國各地中小學都應開設法治教育課程，但目前部分學校法治教育主要是采取教師滿堂灌、學生被動接受的方式，②關愛：《兩岸青少年法治教育比較研究》，載《吉林省教育學院學報》2019年第6期。單一枯燥的說教形式只是把法治教育局限在課堂內(nèi)，與青少年日常生活聯(lián)系不夠密切，未能充分考慮學生生理、心理的特點和接受能力。③韓文強：《讓憲法精神走進青少年心靈》，載《中國德育》2014第22期。如果長此以往，會造成學生學習興趣的丟失，法治教育難以達到理想的成效。

實踐中，不少中小學校把法治教育的內(nèi)容安排在思想品德課中講授，法治教育課沒有獨立的教材。④張登科：《切實增強青少年法治教育的實效性》，載《甘肅農(nóng)業(yè)》2019年第9期。部分學校只重視學生的成績和升學，對法治教育課以敷衍、應付的手段為主，法治教育課時不多且份量極為有限，無法保證青少年系統(tǒng)學習相關的法律知識。⑤王鍵：《海南青少年法治宣傳教育的實踐與思考》，載《中國司法》2018年第3期。

3.校園“法治文化”尚待培育

中小學法治教育最為關鍵的，是讓學生明白自己享有什么權利，如何在法律允許的范圍內(nèi)行使權利，以及法律規(guī)定哪些行為是禁止的，學會用法律的思維方式去看待和分析生活周遭的各種現(xiàn)象，接受一個更加包容、多樣、相互合作并解決沖突的自己和社會，以正確的理念培養(yǎng)正確的認知，以正確的認知塑造正確的行為，從而更有效地預防學生走上違法犯罪的道路。而這些都需要學校給學生予以明確的教育，并且通過多元化的途徑和方式來傳導、滲透。學校不光要提升法治教育課程本身的質量，還要注重營造校園法治文化，讓學生置身其中即可感受理性、寬容、尊重、友善的氛圍。但現(xiàn)實中，很多學校校園法治文化元素、特色展現(xiàn)不夠，導致學生對法律學習感到乏味，難以真正在內(nèi)心認同法治精神，最終儲存在頭腦里的只是理論上的法律知識，“潤物細無聲”的教育理想難以實現(xiàn)。

(二)政府、學校和家庭三方的管理教育未能協(xié)同

1.“罪錯青少年”缺乏足夠的家庭法治教育

對于大多數(shù)未成年犯而言，追溯他們的犯罪原因，不可無視其家庭教育、尤其法治教育方面的影響。家庭是孩子的第一課堂，對孩子的影響是潛移默化的。兒童會吸收父母傳導的法律觀、行為表現(xiàn)，加工轉化為自己的法律觀、行為選擇。在這一方面，如果來自家庭的經(jīng)驗是負面或者病態(tài)的，容易導致青少年行為偏差甚至更惡劣的后續(xù)反應。

尤其值得注意的是，近年來，隨著城市化進程和人口流動的加速，打工家庭和留守兒童家庭現(xiàn)象日益突出。流動兒童、留守兒童的家庭教育、法治教育與青少年犯罪率之間的關系問題引起越來越多研究者、青少年工作者的重視。2015年，研究者在對江蘇省預防未成年人犯罪條例進行立法論證所作的跟蹤調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)在該省A市所有的未成年人犯罪原因分析中都能找到不健康家庭的影響因素。并且，有接近一半的未成年人犯罪案件受到流動打工家庭或留守兒童家庭的影響。⑥劉艷紅、李川：《江蘇省預防未成年人犯罪地方立法的實證分析——以A市未成年人犯罪成因和預防現(xiàn)狀為調(diào)研對象》，載《法學論壇》2015年第2期。在流動兒童的家庭，父母自身的文化素質、生存壓力和工作負擔等嚴重影響了他們對子女進行必要的法治教育，為流動兒童可能出現(xiàn)的行為示范埋下隱患。中國青少年研究中心于 2016 年在北京市打工子弟學校開展的一項調(diào)查研究中，受訪的流動兒童父母中，有74%“希望對孩子進行法治教育，但是不知如何著手”。①郭開元：《社會化視野下的流動兒童家庭法治教育》，載《預防青少年犯罪研究》2017年第2期。這反映出相當比例的流動兒童父母對家庭法治教育是有心無策的。有學者多次呼吁，對于出現(xiàn)輕微行為問題的少年，應當令其父母去讀“家長學?！?，因為只有改變他們的行為，才可能改變孩子的行為。②李玫瑾：《構建未成年人法律體系與犯罪預防》，載《預防青少年犯罪研究》2006年第1期。

2.政府部門、學校和家庭的監(jiān)管教育缺乏協(xié)調(diào)配合

目前我國尚未出臺《預防未成年人犯罪法》的實施條例或解釋，對于各級政府如何統(tǒng)一組織領導、由政府哪個具體部門負責未成年人犯罪預防沒有法律規(guī)定。③張小華、梁敏、陳立毅、馬巖：《家庭教育對未成年人違法犯罪行為的影響——反社會傾向和心理健康的中介作用》，載《預防青少年犯罪研究》2019年第5期。法治教育和犯罪預防工作涉及部門眾多，公安機關、法院、檢察院、教育行政部門、社區(qū)居(村)委會等都有義務對青少年進行法治教育，對罪錯青少年進行重點幫扶，但上述部門中缺少一個青少年犯罪預防的專門管理機構，部門之間怎樣進行資源共享和工作配合在法律中沒有明確規(guī)定，在實踐中尚未形成有效的協(xié)同機制。無論是教育行政部門還是司法機關多是按照自身的經(jīng)驗去管理，沒有明確、統(tǒng)一的管理標準，甚至會出現(xiàn)互相推卸責任的情況，造成法治教育和犯罪預防工作的漏洞。從技術上講，各預防主體間沒有共享統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺、通道，各主體的預防工作彼此脫節(jié)。目前，我國青少年法治教育和犯罪預防工作正在摸索一套多元化的分工管理體系，建立由教育部門牽頭，司法部門、共青團和有關部門、組織等共同參與的青少年法治教育工作機制，聯(lián)合制定青少年法治教育工作規(guī)劃，明確責任分工，確定工作步驟，協(xié)同推進青少年法治教育。④教育部、司法部、全國普法辦：《青少年法治教育大綱》，2016年6月28日。

四、加強青少年法治教育的新思路及建議

(一)青少年法治教育要“下沉”到小學低年級段

犯罪“低齡化”和青少年犯罪“低齡化”的雙重態(tài)勢，增加了加強青少年法治教育的緊迫性；并且，也提出了從小開展法治教育的必要性。人都有善惡之心，隨心智增長逐漸習得判斷是非曲直、處理個人與他人與社會關系的能力。但法治素養(yǎng)并非天生就能形成，需要家庭、學校、社會長期持續(xù)地教育與滲透，使受教育者產(chǎn)生尚法守法的自覺意識，并最終固化為行動。這一過程主要是一個“由外而內(nèi)”的社會化過程。說到底，法律觀念、法治素養(yǎng)是培養(yǎng)出來的。在兒童進入學校教育體系之初即開展法治教育，這是一個關鍵時期。如果這一階段沒有種下法律觀念的“種子”。那么長大以后，他的平時表現(xiàn)可能是選擇性地為適應社會需要而“演戲”，法律難以真正對他的內(nèi)心起約束作用。這樣的人較自小受過法治教育的人更容易犯罪。

《青少年法治教育大綱》對于義務教育制定了分學段的教育目標、內(nèi)容和要求。明確指出，在小學低年級（1-2年級）就需介入法治教育，以受教育者能夠理解和接受的方式，使其“初步建立對家庭關系的法律認識。初步建立規(guī)則意識，初步理解遵守規(guī)則、公平競爭、規(guī)則公平的意義與要求。初步建立法律面前人人平等的觀念”，做“遵守交通規(guī)則、節(jié)約資源、保護環(huán)境”等力所能及的事。這些守法守規(guī)則、融入社會共同體的基礎內(nèi)容，可以通過“道德與法治”課程、班群活動或者班主任早會等多種方式融入到課堂和校園活動中，為受教育者一進入系統(tǒng)化的國民教育即設下良好的“初始”程序。

低幼年級的法治教育目標和內(nèi)容對于農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)的教育行政管理和實施者團隊的要求更加必需且緊迫?？紤]到我國現(xiàn)階段教育資源和程度發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)小學撤校并校的變動，使當?shù)匦W更為集中且數(shù)量縮減，學校教育的影響對于受教育者更為重大。本地教育行政管理者和實施者團隊從低年級即開展法治教育的責任亦更為重大，需要明確的意識到這是本地；教育現(xiàn)代化中不可或缺的部分。

（二）持續(xù)推進以憲法為核心的法治宣傳教育

法治教育的內(nèi)容龐雜，層次多樣，從憲法到法律到各級規(guī)范性法律文件，在這么復雜的內(nèi)容中，必須提綱挈領、找到重心。法治教育的重心就是憲法。憲法是我國的根本法，是一切國家機關、公民團體的最高行為準則。對青少年進行憲法普及教育，最重要的是提升青少年的憲法認同感，做到內(nèi)心崇尚憲法、遵守憲法。為此，教育部發(fā)起了第四屆全國學生“學憲法講憲法”活動。①教育部辦公廳：《關于舉辦第四屆全國學生“學憲法 講憲法”活動的通知》，2019年4月25日。廣泛開展尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法的宣傳教育，推動憲法教育全面覆蓋，組織引導青少年誦讀和學習憲法原文，普及憲法常識。“學憲法講憲法”活動以“弘揚憲法精神，禮贊我的祖國”為主題，面向廣大教師和高校學生征集“我與憲法”微視頻，宣傳我國現(xiàn)行憲法的基本內(nèi)容、主要精神和重大意義，宣傳新中國社會主義法治建設取得的重要成就。除此之外，這一活動期間，全國學校舉辦“學憲法、講憲法”演講比賽、開展國家憲法日晨讀。

全國人大憲法和法律委員會成立以后，擴展了推動憲法實施、開展憲法解釋、配合憲法宣傳等職責。由此，全國人大憲法和法律委員會也成為對青少年進行法治教育的指導和主責單位。在廣泛組織憲法學習的基礎上，各地區(qū)學校根據(jù)實際，圍繞憲法、結合誠信規(guī)則意識、交通安全、校園欺凌、毒品犯罪、自我保護等內(nèi)容開展知識競賽，組織開展青少年法治知識競賽，履行好自身的憲法普及和宣傳的職責。

(三)學校要加強法治教育能力建設

青少年法治教育、尤其是中小學學段開展的教育，不同于法律專業(yè)的職業(yè)教育或法學學科的研究型教育，它是一個多主體、多形式、多途徑合力作用的綜合性教育工程。作為教育工程主體的學校要不拘一格、善用各種手段來提升自身的法治教育能力，始終以培養(yǎng)健全的、優(yōu)秀的人才為目標，逐步使法治文化成為校園文化的有機組成部分，讓學生在課堂內(nèi)外都能獲得知識的增長與法意的指引。

1.完善青少年法治教育體系

法治教育不是片面地進行法律知識的傳授、行為習慣的規(guī)范和法律常識的普及，而是一個由淺入深、循序漸進、潛移默化，從一般的守法活動到學校教育，從觀念認同到尊法學法守法用法的自覺行動的過程；更是從傳授法律知識到培育法治觀念，培養(yǎng)青少年自覺守法、依法解決問題意識，養(yǎng)成依法解決問題行為習慣的過程。②陳昭娣：《對創(chuàng)新青少年法治教育的幾點認識》，載《寧夏教育》2019年第2期。對于學校來說，要從教育體系和制度層面去加強青少年法治宣傳和教育，根據(jù)青少年身心發(fā)展的特點去編制符合其理解能力的教材，增強教材的適用性和生動性，使得青少年使用時易于理解，易于記憶，防止出現(xiàn)偏難的內(nèi)容，另外在課時上還要單獨分配法治課時。

2.配備專業(yè)的法學教師、用好法治副校長制度

優(yōu)秀的教育來自優(yōu)秀的教育提供者。為強化中小學法治教師的專業(yè)能力，聘任的法治老師應當具有法學專業(yè)背景，讓學生接受全面、準確的法律知識及理念資源，為師生提供一個良好的校園法治環(huán)境的目標?！督逃哭k公廳關于全面加強教師法制教育工作的通知》中確立了將法治教育納入“國培計劃”，省級教育行政部門組織專門的法治課骨干教師、專任教師培訓班。③邵望玉：《基層中小學的法治教育探討》，載《科教文匯》2016年第3期。除此之外，法治副校長制度正在全國中小學校逐漸鋪開。據(jù)2020年最高人民檢察院工作報告，去年全國檢察系統(tǒng)計有3萬余名檢察官擔任中小學法治副校長。④張軍：《最高人民檢察院工作報告》，http://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml，最后訪問日期2020年6月2日。法治副校長可發(fā)揮其“活教材”的專業(yè)優(yōu)勢，逐步引導青少年樹立規(guī)則意識、契約精神，尊崇公序良俗，讓法治觀念和法治精神的種子在廣大青少年心中萌芽生長。①本報評論員：《法治副校長為青少年法治教育提供新助力》， 載《惠州日報》2018年10月22日。

3.豐富法治教育手段、提升校園法治文化

教師應用形象的“案例展示法”來提升受教育者的學習興趣，通過分組進行法律情景模擬展示，學?？煽紤]舉辦“法律漫畫展示大賽”為比賽設置獎項，舉辦法治知識黑板報比賽，并進行統(tǒng)一評估，或出版法治小報。教育團隊亦可以案釋法、因材施教，開發(fā)編寫符合青少年認知特點，實用性強、趣味性足的法治教育讀本、課件、音像資料等教學資源。②陳秀蓉、肖萱：《新形勢下青少年法治宣傳教育工作現(xiàn)狀的調(diào)查與思考——以福建省福州市為例》，載《中國司法》2018年第10期。

另外，學校應廣泛開展法律法規(guī)宣傳、校級班規(guī)宣傳等法治宣傳教育活動，加強校園櫥窗、宣傳欄、電子顯示屏等固定宣傳陣地建設，舉辦“法律知識講座”，邀請法學專家進校園進行普法宣傳，走進課堂，近距離和學生溝通，解答法律疑難問題。

2020年初，新冠病毒疫情期間，很多學校采取了線上教學模式。憲法及法律教育也抓住網(wǎng)絡課程的機會，整合推送網(wǎng)絡優(yōu)質資源。③楊金勇、裴文云、劉勝峰、張東淑、張湘、姜卉、姜莉杰、于瑞利：《疫情期間在線教學實踐與經(jīng)驗》，載《中國電化教育》2020年第4期。這樣的網(wǎng)絡教育為教育方式的多樣性提供了新的途徑。另外，我們可以借鑒國外的憲法教育模式，根據(jù)憲法內(nèi)容讓兒童做填字游戲，印刷“兒童適用版人權法案”，為中小學生提供明白易懂的憲法法律解釋。④葉卿：《青少年憲法教育,從何處著手》，載《亞太教育》2015年第3期。

（四）加強家庭法治教育

父母是孩子的第一任老師，也是終身老師。父母對未成年子女的法治教育意識影響著青少年法治素養(yǎng)水平。因此，加強家庭法治教育，是提升青少年法治教育水平的重要舉措。本文認為，加強家庭法治教育，應從以下幾個方面著手進行。

首先，本著“教育者應受教育”的原則，要提高父母的法治意識，轉變家庭教育方式。父母作為未成年子女的監(jiān)護人，應充分了解未成年子女應當享有的權利，家長不僅要注重自我法律素養(yǎng)提升，更要以身作則，知法、懂法、守法、護法，給孩子以榜樣示范力量。⑤姚建濤、牟昱凝：《青少年法治教育:現(xiàn)實考察與理性回歸》，載《社科縱橫》2020年第3期。其次，父母的教育是子女法律知識的重要來源。⑥郭開元：《社會化視野下的流動兒童家庭法治教育》，載《預防青少年犯罪研究》2017年第2期。父母應當告知子女法律的性質和功能，向子女進行法律知識的普及，教育其子女將法律和自身生活緊密結合起來，在做到自身守法的同時更要學會保護自我，采取未成年人易于接受的方式，從而使得家庭法治教育得以順利展開。最后，未成年子女合法權益受侵害時，父母應積極引導，并通過合法途徑維護子女合法權益。

（五）開放的法治教育場所和技術

1.有效開展青少年法治教育實踐和培訓

美國紐約市在開展青少年法治教育時創(chuàng)建的特色項目值得借鑒，比如：暑期青少年警校（The NYPD Summer Youth Police Academy）。本地警察分局與學校聯(lián)合開辦青少年警校，利用暑期就執(zhí)法、行為科學、抵制毒品、防范校園凌霸等，進行講授、角色扮演、操作展示。對參與活動的青少年，由警察分局提供午餐、制服襯衫以及外出考察參觀；參加活動的青少年學員也要進行軍事訓練，安排到警察實戰(zhàn)部門考察參觀。⑦浦建興、吳杰麗：《淺析紐約市校園安全防范工作和青少年法治教育》，載《當代教育實踐與教學研究》2020年第5期。上述費用全部由政府財政開支，這樣的公益活動能讓青少年深度接觸、參與執(zhí)法活動，對于社會法務運作形成客觀而實際的認識，更能在日常行為中理性選擇、防止失范并增強對社會的責任感。

上海市自上世紀90年代至今，走出了一條由政府提供資金，聘請具有專業(yè)教育資質、受過專業(yè)訓練的法律工作者建立社會工作站，為青少年校外社會生活提供咨詢、訓練、矯治等幫助的發(fā)展道路。其他地區(qū)可借鑒“上海經(jīng)驗”在城鄉(xiāng)設立“青少年心理咨詢站”，對遇到心理問題的青少年給予專業(yè)化解答，幫助其化解成長中遇到的困惑、障礙；另外，站點工作人員根據(jù)平日咨詢的問題總結青少年涉法訴求，開展法律講堂，進行專門的講解。國家亦要求有關部門在履職過程中切實關注青少年成長動態(tài)，做好包括法治教育在內(nèi)的青少年權益保障工作。①參見《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕9號）、《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》等。

2.推動青少年法治教育數(shù)據(jù)化發(fā)展

在大數(shù)據(jù)時代，打造創(chuàng)新“移動客戶端 ”之下的新型普法傳播模式可以突破學校、家庭等物理空間的限制，拓展“開放教育”的可能。②林凌：《新媒體普法傳播模式創(chuàng)新研究》，載《當代傳播》2018年第5期。比如：進行青少年線上法律知識競賽，定期開展名師法律講堂的直播互動，充分利用網(wǎng)絡法治教育資源，豐富教學形式和內(nèi)容，利用學校網(wǎng)站、官方微博、微信等平臺及教師、班主任或輔導員的個人社交平臺進行法治宣傳，增強網(wǎng)絡法治教育的吸引力，引導學生正確理解法律規(guī)范，理性思考和正確認識法治事件、現(xiàn)實案例，構建學校、社會、家庭共同參與的立體教育網(wǎng)絡。③教育部、司法部、全國普法辦：《青少年法治教育大綱》，2016年6月28日。

五、結語

總體來說，當前我國青少年法治教育雖然已經(jīng)鋪開，也取得了一定成效，但還是有很多不足之處，比如學校對法治教育重視度不夠充分、憲法和法律的普及不夠、社會主體分工不明確、推進不力等。青少年法治教育是一個巨大而長期的系統(tǒng)工程，不能寄望取得立竿見影的成果，必須要在《青少年法治教育大綱》的部署之下，以各級學校為主體，家庭、社會各方配合協(xié)同，解決好前述問題才能促進青少年法治教育體系的整合與發(fā)展，培養(yǎng)出一代具有法治素養(yǎng)、具有健全的社會觀念與社會行動能力的新人，使社會繼續(xù)朝著和諧穩(wěn)定的方向發(fā)展。

而在學校普及青少年法治教育方面，除了前述的思路和建議，做好“加法”之外，也需要注意適當做“減法”，整合已有的課內(nèi)、課外教育資源，通過優(yōu)化法治教育方法來提升法治教育的時效性，減輕學生的學業(yè)負擔，④何樹斌：《青少年法治教育：目標定位、實施原則與路徑》，載《青少年犯罪問題》2016年第2期。取得長效機制。不管是大的社會環(huán)境，還是小的家庭環(huán)境，我們都有責任和義務對青少年進行教育和引導，為他們的成長之路營造一個健康的外部支持環(huán)境，助力他們的成熟與成才。⑤劉永飛：《當前形勢下青少年犯罪的成因及預防對策》，載《法制博覽》2019年第24期。