治理能力現(xiàn)代化下基層社會(huì)治理中的公眾參與

張 樂

（中共延安市委黨校，陜西 延安 716000）

黨的十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議做出了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定。社會(huì)治理是國家治理的重要方面，因此全會(huì)作出的其中一個(gè)重要決定就是堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全[1]。

社會(huì)治理工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)、固本之策。尤其是2019年末爆發(fā)的新型冠狀病毒疫情，基層社會(huì)治理更是發(fā)揮了決定性的作用。人民群眾是最廣泛、最活躍的社會(huì)治理主體。因此要完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道，激發(fā)群眾參與基層社會(huì)治理的內(nèi)生動(dòng)力[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，城市社區(qū)是創(chuàng)新社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，因此推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須植根于這個(gè)基礎(chǔ)，同時(shí)這也是本文基層社會(huì)治理的研究范圍[3]。

本文基于對(duì)延安市六縣（區(qū)）基層社會(huì)治理中公眾參與的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行的調(diào)研，分析和提煉了具有普遍制約性的原因，并力求尋找化解的途徑，以期為提高公民參與基層社會(huì)治理水平提供一些有益的借鑒。

一、基層社會(huì)治理中公眾參與的現(xiàn)狀與問題

本文所研究的基層社會(huì)治理范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下的城鄉(xiāng)社區(qū)；公眾參與，泛指社會(huì)大眾、群眾、無組織的社會(huì)群體、老百姓等；公眾參與基層社會(huì)治理的內(nèi)容主要涉及社區(qū)和村級(jí)的民主選舉、志愿者活動(dòng)、各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)等。

近年來，隨著延安城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，公眾在基層社會(huì)治理中參與的現(xiàn)狀及問題也較為復(fù)雜多樣。

（一）從參與的主體看

延安各級(jí)政府作為參與社會(huì)治理的重要主體，近年來始終把城鄉(xiāng)基層治理作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障群眾安居樂業(yè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作來抓[4]。延安市政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》；企事業(yè)單位也能組織人力下農(nóng)村進(jìn)社區(qū)參與多種公益事業(yè)活動(dòng)；社會(huì)組織作為基層社會(huì)治理的重要主體和依托，目前在延安的農(nóng)村和社區(qū)發(fā)展迅猛，其參與十分活躍；而農(nóng)村和社區(qū)“兩委會(huì)”參與治理和服務(wù)的任務(wù)也在逐年增加；延安城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理中各主體參與的新格局正在形成,公眾參與正日益成為社會(huì)治理的重要力量。

（二）從參與內(nèi)容看

大致可以分為兩類，一類為政治性參與，如“兩委會(huì)”選舉、社區(qū)內(nèi)人大代表推選等。在農(nóng)村，這類事務(wù)存在參與機(jī)制不健全，參與的合法性難以保障等問題。表現(xiàn)為：一是為保證村級(jí)換屆的參與率而施行的委托投票制度可操作性較差。許多村的留守村民所占比例不到全村人口的30%，按照一個(gè)選民最多接受三個(gè)外出選民委托的規(guī)定，就出現(xiàn)許多外出選民無法確定委托人的現(xiàn)象，選擇電話免提公開投票方式，在保證公平性的同時(shí)，卻破壞了投票的無記名性。二是在社區(qū)網(wǎng)格化治理中，許多社區(qū)探索并實(shí)施了社區(qū)居民信息卡模式，雖然便于治理，但既無行政法律許可依據(jù)，又容易造成居民信息泄露。另一類為非政治性參與，即與公民生活和利益密切相關(guān)的事務(wù)，如農(nóng)村、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治與維護(hù)、社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)、娛樂活動(dòng)、志愿者活動(dòng)及其它各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)。調(diào)查顯示，公眾以參與非政治性事務(wù)者居多。

（三）從參與的途徑看

當(dāng)前，公眾參與的途徑除了政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及農(nóng)村和社區(qū)“兩委會(huì)”外，還通過社會(huì)組織來進(jìn)行。據(jù)調(diào)研所知，目前延安基層社會(huì)組織的數(shù)量、種類呈持續(xù)上升態(tài)勢(shì),年均增長(zhǎng)率在10%左右，總量有1 000多家，如安塞區(qū)登記注冊(cè)的就有100多家；甘泉縣登記注冊(cè)的有50多家,而實(shí)際存在的有200家左右。其中尤以農(nóng)村發(fā)展資金互助協(xié)會(huì)和社區(qū)幼兒園呈井噴態(tài)勢(shì)。這些社會(huì)組織幾乎覆蓋了社會(huì)的各個(gè)方面，初步形成了相對(duì)獨(dú)立的自治社會(huì)體系。公眾通過社會(huì)組織參與社會(huì)治理，正逐漸成為公眾參與基層社會(huì)治理的另一主要途徑[5]。

（四）從參與的態(tài)度看

公眾參與的積極性總體上不高，同時(shí)還表現(xiàn)出過度淡漠和過度參與問題。一方面，農(nóng)村有一定能力的人，寧愿外出打工也不愿當(dāng)村干部，有文化高素質(zhì)的后備干部嚴(yán)重缺乏、后繼無人；較多的外出務(wù)工、做生意的村民也不愿參與換屆選舉事務(wù)。另一方面，在換屆選舉中又明顯地表現(xiàn)出兩極分化狀況：凡是涉油、涉煤村，城郊村、城中村、征地補(bǔ)償村，有集體經(jīng)濟(jì)收益村、有廠礦企業(yè)村及“兩路村”（有公路、鐵路通過），村民對(duì)換屆選舉較為關(guān)注，參與的積極性高，各種利益派系（如家族宗族）的角逐較為激烈，甚至有些村出現(xiàn)拉票賄選、黑惡勢(shì)力介入等問題；而那些偏遠(yuǎn)村或無集體經(jīng)濟(jì)收入的落后村，村民對(duì)換屆選舉參與的積極性和主動(dòng)性差。在社區(qū)，一是公務(wù)人員、企事業(yè)單位人員對(duì)社區(qū)沒有認(rèn)同感，單位意識(shí)仍未完全打破，許多居民只認(rèn)定自己的單位身份，對(duì)社區(qū)事務(wù)不愿參與融入。二是社區(qū)工作者承擔(dān)著繁重的社會(huì)治理事務(wù)，社區(qū)扮演著政府下屬機(jī)構(gòu)的角色。每個(gè)社區(qū)辦事項(xiàng)目約在100多項(xiàng)，行政事務(wù)占80%，呈現(xiàn)了“上面千條線，社區(qū)一針穿”的怪圈，而每個(gè)社區(qū)的工作干部又極少（平均正式干部3—4人，受聘人員9人左右），工作疲于應(yīng)付。加之，社區(qū)經(jīng)費(fèi)不足、大部分工作人員待遇偏低。大部分社區(qū)工作的實(shí)施完成，主要靠的是社區(qū)工作者的責(zé)任心、使命感和敬業(yè)奉獻(xiàn)精神。長(zhǎng)此以往，參與治理不具有持續(xù)性。

二、基層社會(huì)治理中公眾參與問題的原因分析

基層社會(huì)治理中公眾參與所表現(xiàn)出的種種問題，其背后都有深刻的制度、人文和社會(huì)等各種原因。

（一）國家行政管理制度的剛性約束

村委會(huì)和居委會(huì)是基層群眾性自治組織，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）基層政府及其派出機(jī)構(gòu)開展工作。然而，現(xiàn)實(shí)生活中村委會(huì)及居委會(huì)、特別是社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了大量的行政性工作，這種自治組織管理體制不順，呈一元行政化趨向，形成了對(duì)政府的依賴性。這既極大地弱化了基層的自治能力，也在根本上導(dǎo)致基層公眾參與自治的積極性不高。制度之所以存在，是為了有效規(guī)范利益博弈和保障公共利益的可持續(xù)性。但制度一旦長(zhǎng)期固化，不與時(shí)俱進(jìn)，就會(huì)成為治理參與的異化約束。當(dāng)前，基層治理中，這種約束體現(xiàn)為：基層自治組織的行政化沖動(dòng)與被行政化趨勢(shì)；教育牽引和城鎮(zhèn)化集聚導(dǎo)致居民、村民外流等。以上原因的存在，一是制約了公眾參與基層治理的主動(dòng)性和積極性，造成對(duì)治理的漠視；二是刺激了行政力量的頻繁介入甚至常態(tài)化主導(dǎo)，致使主觀上的行政化沖動(dòng)和客觀上的行政化慣性共同沖擊基層自治的有限空間，公民參與治理的基本機(jī)制無法貫徹自治精神，不可避免地走向集體異化。

（二）參與動(dòng)機(jī)被短期利益沖動(dòng)扭曲

就公眾參與表現(xiàn)出的過度淡漠和過度參與問題看，不可否認(rèn)的是，村民和居民都有自身的利益訴求。在現(xiàn)實(shí)生存和制度空間中，首先，他們要保有既得利益，當(dāng)少利可圖時(shí)，最佳選擇是漠視公共付出，致使貧困邊遠(yuǎn)基層選舉與公共治理少人問津；其次，當(dāng)集體獲得外來收益時(shí)全員參與分利，此時(shí)宗派意識(shí)和勢(shì)力成為重要影響因素，加之干部待遇的提升，共同加劇了基層選舉的競(jìng)爭(zhēng)性；最后，獲得集體收益利益的當(dāng)選者，由于素質(zhì)制約使治理績(jī)效滑坡。而競(jìng)爭(zhēng)失利者不得不選擇去更大空間謀利，即外出務(wù)工、經(jīng)商。此外，教育需求也是基層公民外流的重要引力。被動(dòng)應(yīng)付與利益驅(qū)動(dòng)的公眾參與的兩極分化現(xiàn)象，短期利益沖動(dòng)扭曲的參與動(dòng)機(jī)和自身的治理無序與淡漠為上級(jí)的行政介入留下了空間。

（三）治理創(chuàng)新引發(fā)合法性困境

在行政管理背景下，基層治理的合法性與基層工作創(chuàng)造性是一對(duì)矛盾。戶籍制度制約、委托代理選舉和社區(qū)網(wǎng)格治理的合法性，是當(dāng)前基層治理中公眾參與遇到的三大非合法性誘因。戶籍制度的二元性制約了村民與居民之間甚至是城鄉(xiāng)之間人力資源的互溶互利；委托代理投票則折射出農(nóng)村治理中村民參與的機(jī)制性難題?？傮w上，三者都凸顯了法律許可與自治創(chuàng)新的矛盾，也就是說，在基層治理實(shí)踐中探索出的新辦法可以通過體制機(jī)制的修改實(shí)現(xiàn)其合法性，從而轉(zhuǎn)化非合法性誘因，而不是用固化的機(jī)制去熄滅實(shí)踐中的創(chuàng)新性火花。

（四）多方因素致使參與平臺(tái)缺失

公眾在治理中的參與程度與效果取決于兩個(gè)方面，客觀上是參與治理的平臺(tái)是否健全；主觀上是參與者利用治理平臺(tái)的意識(shí)是否足夠。當(dāng)前的基層治理普遍存在辦公條件和服務(wù)設(shè)施不全、缺少公眾參與的活動(dòng)場(chǎng)所、無法滿足公共治理活動(dòng)需求的現(xiàn)象；加之政府部門分派工作之時(shí)，卻沒有把“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的要求落實(shí)到基層，制約了公眾參與平臺(tái)的健康運(yùn)行。在偏遠(yuǎn)區(qū)域出現(xiàn)的漠不關(guān)心和后繼無人之憂顯現(xiàn)了公眾的治理參與意識(shí)還有待提高。也正是主客觀方面存在的制約因素，誘導(dǎo)了參與平臺(tái)建設(shè)的行政化趨向、政府主體企圖通過國家資助和命令快速健全的現(xiàn)象；主觀上出現(xiàn)了基層治理中期望搭建有行政平臺(tái)便車的行政化沖動(dòng)、試圖實(shí)現(xiàn)名治實(shí)管的一元化和追求短平快效應(yīng)的現(xiàn)象，削弱了公眾參與治理的實(shí)際效果。

（五）公民文化素養(yǎng)長(zhǎng)期缺位

一方面，隨著延安城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，基層治理的公眾參與素養(yǎng)和自然人文個(gè)性被逐步抹殺，出現(xiàn)同質(zhì)化的趨勢(shì)。由于受我國傳統(tǒng)政治思想和長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，民眾對(duì)自身民主權(quán)利的行使缺乏信心[6]。另一方面，由于歷史因素，宗族社會(huì)殘留意識(shí)在村民中依然根深蒂固，農(nóng)村中家族宗派意識(shí)依舊濃厚，尤其是換屆選舉中，家族宗族派系形成的勢(shì)力，可以影響正常選舉程序和結(jié)果。由此可見，治理的困難不僅在于其主體的多元性，也在于其過程的復(fù)雜性。過程之所以復(fù)雜，是由于諸多因素的介入，其中一個(gè)根深蒂固的因素就是文化素養(yǎng)長(zhǎng)期缺位。這對(duì)基層治理的影響主要在于，一是造成公共利益、團(tuán)體利益及個(gè)人利益的多層次博弈；二是助長(zhǎng)了行政力量對(duì)自治領(lǐng)域的控制沖動(dòng)；三是容易誘發(fā)群體性事件，影響基層治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（六）忽視基層治理氛圍營造

基層治理中的種種遺留問題及社會(huì)矛盾，泛化為基層社會(huì)治理氛圍。同時(shí)，此種氛圍也會(huì)影響公眾參與基層治理的目的。一方面，農(nóng)村遺留問題如村級(jí)財(cái)務(wù)管理、土地征用、信訪積案、班子渙散等歷史遺留問題在村級(jí)治理中還存在一定比例，它們直接影響村民的參與度，甚至?xí)纬砷L(zhǎng)期的惡性循環(huán)，直接影響村風(fēng)民心。另一方面，利益多元化所致的社區(qū)內(nèi)矛盾的增加也削弱居民的治理熱情：一是鄰里糾紛；二是征遷補(bǔ)償沖突；三是居民與物業(yè)單位的糾紛。諸如此類涉及個(gè)人、組織、群體的多元博弈，如果矛盾化解不力，很容易釀成群體性事件。因此，必須注意引導(dǎo)和化解不良趨向，使公眾參與治理的目的不會(huì)隨著社會(huì)治理氛圍的左右而變質(zhì)和走樣。

在當(dāng)前社會(huì)治理下，其自治的行政化引力無疑是不可抗拒的，再加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益化導(dǎo)向，致使基層社會(huì)自治中公眾參與的獨(dú)立性和制度性空間幾乎被擠壓殆盡，這或許可以解釋為什么基層自治組織的行政化沖動(dòng)與自上而下的行政化趨勢(shì)合力作用會(huì)如此之強(qiáng)、自治能力與行政化程度成正相關(guān)、利益相關(guān)度與公民參與度成正相關(guān)等問題。

三、基層社會(huì)治理中公眾參與問題的對(duì)策和建議

一個(gè)社會(huì)良好的運(yùn)行絕不是政府進(jìn)行單一管理的社會(huì)，而是需要政府以及各方力量共同參與協(xié)同治理，而公眾參與就是其中一支重要的力量。公眾參與基層社會(huì)治理的程度和水平還有待進(jìn)一步提升，為此我們提出一些對(duì)策和建議。

（一）法律制度保障公眾參與基層社會(huì)治理

明確“兩委會(huì)”的地位。根據(jù)憲法，“兩委會(huì)”具有自治屬性，因此，建議政府有關(guān)部門對(duì)“兩委會(huì)”的職能、權(quán)責(zé)等重新進(jìn)行一個(gè)法律制度定位，避免通過行政級(jí)別如副科級(jí)建制等一系列手段將其定位為自己的下屬組織。對(duì)確實(shí)需要“兩委會(huì)”協(xié)助處理的事務(wù)必須實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走,費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，但是避免將所有的基層行政事務(wù)都交由社區(qū)。

強(qiáng)化基層公民對(duì)“兩委會(huì)”的考評(píng)。公民和“兩委會(huì)”存在著直接的聯(lián)系，雙方之間也最了解，因此“兩委會(huì)”的考評(píng)工作由公民直接進(jìn)行不僅能提高其工作效率，同時(shí)也能提高公眾的參與度。

（二）強(qiáng)化公眾參與基層社會(huì)治理的歸屬感

公眾對(duì)基層社會(huì)有了歸屬感，也可能參與基層社會(huì)治理，因此進(jìn)一步增強(qiáng)公眾的歸屬感。一是社區(qū)網(wǎng)格員和小組長(zhǎng)定期對(duì)公眾反應(yīng)出來的問題列出清單，采取主動(dòng)上門，征求意見。二是選擇老年人口相對(duì)集中的農(nóng)村、社區(qū)，建設(shè)互助幸福中心，給老年人提供餐飲、娛樂等基本的生活服務(wù)。對(duì)于活動(dòng)不便又沒有家人在身邊的老人，由志愿者或一些社會(huì)組織定期上門詢問情況，提供必要的服務(wù)。這種非盈利的活動(dòng)形式，也是公眾參與社會(huì)治理的一個(gè)形式，同時(shí)也增強(qiáng)了雙方的歸屬感。三是政府做好對(duì)基層自治組織換屆選舉的監(jiān)督工作。為了進(jìn)一步保證公眾良好的政治參與，政府必須在基層“兩委會(huì)”換屆選舉中制定嚴(yán)格的紀(jì)律并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。如嚴(yán)禁任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人以暴力、威脅、行賄、拉票等不正當(dāng)手段妨害選舉；選舉實(shí)行全程公開。

（三）構(gòu)建公眾參與基層社會(huì)治理的長(zhǎng)效機(jī)制

為進(jìn)一步保障公眾參與基層社會(huì)治理，必須從體制機(jī)制方面入手，進(jìn)行長(zhǎng)期保障。一是探索網(wǎng)格化管理機(jī)制。即整個(gè)社區(qū)為一個(gè)大網(wǎng)格，然后對(duì)其進(jìn)行網(wǎng)格劃分，劃分為若干個(gè)居民小組，即小網(wǎng)格，再根據(jù)院落或者樓棟進(jìn)行進(jìn)一步劃分，成為子網(wǎng)格，成為“社區(qū)——小網(wǎng)格——子網(wǎng)格”為一體的網(wǎng)格管理體制。網(wǎng)格管理體制的第一步是根據(jù)社區(qū)、人數(shù)、單位分布、居住集散程度等因素，確定網(wǎng)格的分布示意圖并公示[7]。第二步是確定各級(jí)網(wǎng)格的管理員，主要由村（社區(qū)）干部、黨員、志愿者等組成。同時(shí)公布網(wǎng)格員的電話及基本信息。第三步就是進(jìn)行定期聯(lián)系，網(wǎng)格員對(duì)自己負(fù)責(zé)網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)的問題進(jìn)行定期走訪收集。

同時(shí)，健全“參與式”議事機(jī)制。本著“群眾參與、居民自治、一事一議、協(xié)商解決”的原則，可以定期召開居民代表會(huì)，對(duì)群眾反應(yīng)比較多的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題尤其是事關(guān)公民切身利益的問題，進(jìn)行集中商議，從而對(duì)每個(gè)問題整理意見和建議，進(jìn)而為下一步的解決方案提供參考意見。這樣也能進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。

另外，群眾內(nèi)部的矛盾和問題，可以通過群眾自己來解決，即“群眾說事制”。群眾內(nèi)部出現(xiàn)矛盾了，尤其是農(nóng)村、社區(qū)等基層，可以通過“兩委會(huì)”干部，或者是一些有威望的人士通過拉家常的辦法進(jìn)行調(diào)解。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)這種方式解決問題的成功率非常高，已經(jīng)成為目前集中解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題為主的機(jī)制。這也為基層社會(huì)治理中的公眾參與提供了新路徑。

（四）平臺(tái)建設(shè)保障公眾參與的效果

要保證公眾參與的效果，必須要有一個(gè)良好的平臺(tái)。其中很重要的一點(diǎn)就是政府要加大對(duì)基層自治組織的資金投入。據(jù)調(diào)研，延安部分縣域村級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)每年只有3 000元，社區(qū)經(jīng)費(fèi)也只有1萬到5萬不等。有限的資金除去筆墨紙硯、水電費(fèi)等必需的辦公用品之后,沒有多余資金用于舉辦各種活動(dòng)。因此，需要通過以下兩個(gè)措施籌集資金：一是建立基層組織運(yùn)作專項(xiàng)資金；二是拓展資金來源渠道，來保障基層組織的辦公經(jīng)費(fèi)和相關(guān)人員的待遇。目前資金的來源渠道較為單一,幾乎完全依靠政府投入。因此需要打通駐區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)福利募捐和個(gè)人資助等渠道，為基層自治組織服務(wù)。

隨著網(wǎng)絡(luò)信息化的發(fā)展、網(wǎng)民人數(shù)的直線上升，為了給居民參與創(chuàng)造條件，必須要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息化平臺(tái)建設(shè)。比如有的社區(qū)建立的社區(qū)“微信公眾平臺(tái)”，極大地方便了公眾的參與，公眾可以第一時(shí)間了解到信息情況，一些事務(wù)也可以通過網(wǎng)絡(luò)信息化渠道解決，同時(shí)管理者也可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)收集一些意見和建議[8]。治理中的工作也可以通過這個(gè)平臺(tái)接受居民的監(jiān)督，一方面能夠便于為居民服務(wù)，拉近居民之間的關(guān)系，增強(qiáng)其歸屬感；另一方面，也有利于居民對(duì)社區(qū)工作的參與。

（五）文化建設(shè)推動(dòng)公眾參與的進(jìn)程

廣泛開展宣傳教育，提升居民的整體素質(zhì)。通過媒體（政府網(wǎng)站、報(bào)紙、電視、廣播等）宣傳公眾參與的重要作用，通過專欄墻報(bào)介紹國內(nèi)外公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，舉辦各種公眾參與的論壇，開展形式多樣、豐富多彩、群眾喜聞樂見的社區(qū)活動(dòng)，使廣大居民增強(qiáng)建設(shè)“文明社區(qū)、和諧家園”的使命感和責(zé)任感。

盡量多開展社區(qū)文化活動(dòng)。古今中外社區(qū)治理成功的經(jīng)驗(yàn)，都是基于“情”。在中國古代，仁義禮智信，尤其是忠孝仁義在人與人之間發(fā)揮著巨大的作用，起到了凝聚人心的作用。在西方也是以教堂為核心凝聚人心，形成社區(qū)。因此，公眾參與的背后，精神的作用至關(guān)重要，而在這方面，文化無形中就發(fā)揮著潛移默化的作用。

（六）氛圍營造改變公眾參與的目的

積極培育和管理社會(huì)組織。基層政府部門必需降低社會(huì)組織審批條件及程序，給它們提供相應(yīng)的活動(dòng)場(chǎng)所；與此同時(shí)，基層政府可以向社會(huì)組織購買社會(huì)服務(wù)，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參加社會(huì)治理[9]。政府所要購買的公共服務(wù)內(nèi)容包括居家養(yǎng)老、文化體育活動(dòng)、社區(qū)院落公益服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、法律服務(wù)等。同時(shí)通過由服務(wù)對(duì)象等組成的評(píng)估小組對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行考評(píng)，結(jié)果評(píng)為“差”的將追究違約責(zé)任。

加強(qiáng)公眾參與的隊(duì)伍建設(shè)。一是志愿者隊(duì)伍。通過建立社區(qū)志愿者注冊(cè)登記管理信息系統(tǒng)，整合轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)資源，充分發(fā)揮其在社區(qū)救助、矛盾調(diào)解、普法宣傳，疫情防控等各方面的作用。二是協(xié)管員隊(duì)伍。組建由轄區(qū)“五老”（老黨員、老干部、老職工、老戰(zhàn)士、老模范）為主體的社會(huì)協(xié)管員隊(duì)伍，建立考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，讓他們擔(dān)當(dāng)起治安防范巡邏員、矛盾糾紛調(diào)解員、治安動(dòng)向信息員、服務(wù)群眾聯(lián)絡(luò)員、綜治工作宣傳員的“五大員”責(zé)任。

充分開展在職黨員進(jìn)社區(qū)活動(dòng)。為公眾參與進(jìn)一步營造氛圍。即凡是居住在社區(qū)的各級(jí)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的所有在職黨員，都要到居住地社區(qū)報(bào)到，根據(jù)本人的興趣特長(zhǎng)，力所能及地為社區(qū)居民群眾解決實(shí)際困難和問題，主動(dòng)在八小時(shí)之外志愿服務(wù)。比如此次新冠狀病毒疫情期間，黨員主動(dòng)參與到社區(qū)的疫情防控之中，將在職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)社區(qū)做到了實(shí)處。

結(jié) 語

公眾作為基層社會(huì)治理的重要參與主體，是適應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化所強(qiáng)調(diào)的多元主體參與下的共治要求的。但在目前參與的過程中存在一些問題，在分析完產(chǎn)生這些問題的具體原因之后，我們提出相關(guān)的一些對(duì)策和建議，以期為其它地區(qū)提高公眾參與的能力和水平提供一些有益的借鑒。