村級民主治理的實踐機制與運行基礎(chǔ)*
——基于廣西新村的經(jīng)驗分析

王 黎

（武漢大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢，430072）

一、文獻綜述與問題提出

村級民主建設(shè)是村民自治的內(nèi)在要求和關(guān)鍵機制，搞好村級民主建設(shè)是提升村民自治水平的重要途徑，也是推動基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。自1987年《村民委員會組織法（試行）》提出以來，我國基層民主形成了獨特的實踐進路。20 世紀90年代村級民主的主要標志是轟轟烈烈的村民選舉，然而鄉(xiāng)村社會一系列的治理失序意味著村級民主治理只有選舉是不行的，村級民主治理于是經(jīng)歷了一個從選舉向治理的轉(zhuǎn)型①陳剩勇.村民自治何去何從——對中國農(nóng)村基層民主發(fā)展現(xiàn)狀的觀察和思考[J].學(xué)術(shù)界,2009（01）：42-50。，這種轉(zhuǎn)型至今仍然對鄉(xiāng)村治理有重要意義，但在實踐中面臨諸多困境。

既有關(guān)于基層民主的研究主要從兩個視角展開，第一個視角是制度視角，主要圍繞基層民主的價值理念、制度安排等反思基層民主內(nèi)涵②林尚立.公民協(xié)商與中國基層民主發(fā)展[J].學(xué)術(shù)月刊,2007（09）：13-20。，并以民主理念和民主制度的預(yù)設(shè)來反思當下基層民主制度建設(shè)的現(xiàn)狀③任中平.村級民主發(fā)展的路徑、障礙及對策思考——以四川省為例[J].探索,2010（01）：52-57。，最終回應(yīng)的是如何實現(xiàn)人民的民主權(quán)利的問題，重點關(guān)注的是民主的形式與民主權(quán)利。第二個視角是治理視角，主要是將基層民主放在我國基層治理實踐，特別是村民自治實踐中，挖掘村莊多重治理主體在治理過程中的權(quán)力運作邏輯，分析村級民主治理的實踐型態(tài)④賀雪峰,何包鋼.民主化村級治理的型態(tài)——嘗試一種理解鄉(xiāng)土中國的政治理論框架[J].江海學(xué)刊,2002（06）：100-104。、類型⑤賀雪峰,何包鋼.民主化村級治理的兩種類型——村集體經(jīng)濟狀況對村民自治的影響[J].中國農(nóng)村觀察,2002（06）：46-52+81。、影響因素⑥仇葉.富人治村的類型與基層民主實踐機制研究[J].中國農(nóng)村觀察,2017（01）：52-66。等。從治理視角出發(fā)的研究主要回應(yīng)的是基層民主在具體鄉(xiāng)村場域中的運行機制。這種視角關(guān)注的重點在于民主的效能，即村莊治理是否公平有序有效。

本文擬采用治理視角展開研究?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。這就以法律的形式確定了村民自治的性質(zhì)和目的，首先意味著村民自治本身就內(nèi)含著民主理念與制度安排，村民自治關(guān)鍵在于民主參與；其次意味著村級治理公共性，即村民自治最終要通過“四個民主”實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理和公共秩序的維持。但是，實踐中的基層民主向民主治理轉(zhuǎn)型面臨各種困難。學(xué)界對此的解釋也有很多：有學(xué)者從國家治理的視角來理解稅改前后村民自治實踐困境①趙曉峰.“行政消解自治”：理解稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機的一個視角[J].長白學(xué)刊,2011（01）：73-78。，認為稅改之前國家行政任務(wù)的壓力以及稅改之后國家對于基層加強監(jiān)管導(dǎo)致村級民主治理運轉(zhuǎn)失靈；也有學(xué)者從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，認為農(nóng)民進城帶來農(nóng)村人財物大量外流，導(dǎo)致村民自治缺乏資源和條件②湯玉權(quán)，任中平.城市化進程中的村民自治：治理困境及其出路[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005（04）：27-31。。這些研究都是從宏觀外部環(huán)境來分析村級民主治理難以實現(xiàn)的原因。

從鄉(xiāng)村治理的微觀角度來看，廣大中西部地區(qū)村級民主治理轉(zhuǎn)型的困境是村民政治參與不足，村莊公共性難以塑造。這在村莊治理中有以下表現(xiàn)：首先，在全國絕大部分村莊，村級治理目標和治理話語導(dǎo)向行政化，村莊治理偏離村民自治軌道，村級治理由政府包辦一切，無法回應(yīng)農(nóng)民實際需要，導(dǎo)致村民參與村莊治理的動力不足；其次，村莊治理對于對內(nèi)生資源的清理和整合不足。國家大量惠農(nóng)資源下來沒能激活村莊資源存量和村民的主動性，導(dǎo)致村級治理變成單純的服務(wù)，農(nóng)民的政治主體感缺乏，農(nóng)民對利益敏感，但是對政治冷漠；此外，在集體資源比較豐富的村莊，比如政府打造的亮點村，村級治理往往由少數(shù)村莊精英把持，村級權(quán)力的壟斷性運作使得大多數(shù)村民被排斥在村莊政治之外，無法參與村莊事務(wù)。因此，挖掘村莊政治參與的公共空間，提升農(nóng)民政治參與程度與參與水平是破解村級民主轉(zhuǎn)型困境的關(guān)鍵。

2019年5月，筆者在廣西新村進行了為期20 天的調(diào)研。廣西新村是一個比較典型的中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)型村莊，村莊人口2800 余人，下轄7 個村民小組（在當?shù)匾脖环Q作自然村）。新村戶均20 畝土地，以種植經(jīng)濟作物甘蔗、西瓜等為主。家庭勞動力分工以夫妻分工為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出中老年人和婦女在村莊內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，青年男性絕大多數(shù)外出務(wù)工的局面。在新村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國家治理對于基層治理的介入并未消解當?shù)卮迕褡灾慰臻g，在村委會一級行政化程度較高的前提下，以村組為基礎(chǔ)，當?shù)剞r(nóng)民普遍參與到村莊治理中來，村級民主治理取得良好效果。本文將主要結(jié)合當?shù)鼗鶎用裰鲗嵺`，探討村級民主治理的實踐機制及其發(fā)生的村莊基礎(chǔ)，并反思廣西新村的民主治理實踐給當前村級民主轉(zhuǎn)型的啟示。

二、村級民主治理的實踐樣態(tài)

廣西新村的村級民主治理實踐在憲法和《村組法》的制度框架之下展開，同時依據(jù)村莊具體時空條件進行靈活調(diào)整，最終呈現(xiàn)的村級民主治理樣態(tài)就是，以村民小組為基本組織單元，以行政村為輔助單元和兜底單元，村民通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，實現(xiàn)對于村莊事務(wù)的自主管理，表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）村組聯(lián)動的雙層治理結(jié)構(gòu)

依據(jù)1998年頒布的《村民委員會組織法》，村民自治是以村委會為單元展開的，村委會代表村民行使村級自治權(quán)力。在廣西新村，村民小組成為村莊民主治理的基本單元，村委會對各小組進行統(tǒng)籌。村組聯(lián)動的核心在于，民主治理的關(guān)鍵單元由村委會下沉到村民小組，通過“組為基礎(chǔ)、村組聯(lián)動”的雙層治理結(jié)構(gòu)，村莊實現(xiàn)分級治理。一方面，村民小組以承擔(dān)自治工作為主，農(nóng)民在村民小組內(nèi)部高度組織起來，積極參與到村莊治理中。另一方面，以村民小組為基礎(chǔ)也不是要取代村委會，村委會仍然是國家同社會連接的基本單元。只不過，隨著當前行政任務(wù)的大量下沉，村委會一級的主要精力放在應(yīng)付行政工作上面。在自治工作方面，村委會只扮演兜底性角色，解決村民小組解決不了的問題。村組兩級聯(lián)動的好處在于，村組能夠合理分配行政任務(wù)和自治任務(wù)的時間和精力、村組兩級可以共享治理資源。這樣一來緩解了村委會干部的壓力，二來也回應(yīng)村民自下而上的需要，從而通過靈活的治理促進村莊治理目標的達成，實現(xiàn)村莊善治。

（二）民主集中的村級治理原則

新村村級治理是以民主集中制為原則的治理。民主集中的本質(zhì)是少數(shù)服從多數(shù)，沒有集中的民主是低效率的民主，只有遵循民主集中原則，多元的群眾意見才能凝結(jié)成普遍的村莊共識，關(guān)于村莊治理事務(wù)的各項決策也才能落實①冷波.村級民主制度創(chuàng)新的實踐與機制[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（05）：42-48。。在新村治理實踐中，民主集中制原則在“協(xié)商—決策—執(zhí)行—監(jiān)督”這樣的民主治理過程中實現(xiàn)。依照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民選舉、村民會議、村民代表會議、村民小組會議、民主評議會等構(gòu)成村級民主實現(xiàn)的形式，這里既包括直接民主的實現(xiàn)形式，也包括間接民主的實現(xiàn)形式。村民小組或者自然村一級由于地域空間不大，人口規(guī)模有限，因而具備實現(xiàn)直接民主的便利條件，村莊治理的很多事情比如集體土地承包、土地調(diào)整等都是通過直接民主形式來做，即在村民小組內(nèi)部直接召開群眾大會協(xié)商、決策并公示。在村委會一級，由于管轄范圍較大，人口較多，民主參與多是通過間接形式實現(xiàn)，即賦權(quán)給村民小組長或者村民代表，召開代表大會進行決策。民主決策的過程往往就是民主集中的反映，平等的參與主體最終通過少數(shù)服從多數(shù)的原則形成關(guān)于村莊治理的共識。

（三）規(guī)則為主的村級治理特征

以公共規(guī)則為主進行村莊治理是村級民主治理的主要特征，這里的公共規(guī)則主要是指在國家法律制度框架之下形成的村規(guī)民約，是村民普遍認可的規(guī)則。實踐中，這種規(guī)則既包括形式上的規(guī)則，即村級治理的一系列程序和組織方式，比如村民代表大會制度、公示制度等，也包括在具體治理事務(wù)上的具體決議，比如集體土地承包許可協(xié)議等。作為村莊社會內(nèi)部普遍認可且與村民集體利益高度關(guān)聯(lián)，這類規(guī)則往往具有很強的公共性，一旦形成就對村民具有普遍較強的約束力。這種約束力是通過村莊輿論來保證的，如果有人敢無理抗拒，那就是損害集體利益，與村組內(nèi)部的所有人過不去，在村莊內(nèi)部的社會評價就很差。村莊輿論威懾力來源于村民對于村莊公共生產(chǎn)生活秩序的依賴，村民的生產(chǎn)生活等都是在村莊內(nèi)部發(fā)生的，如果某位村民破壞村莊公共規(guī)則，那么可能就會被排斥在公共秩序之外，而無法獲得公共秩序帶來的福利?？傊?，村級民主最終形塑的是村莊內(nèi)部的規(guī)則化治理，規(guī)則本身的有效性和約束力構(gòu)成提升村級治理能力的抓手。

三、村級民主治理的實踐機制

村級民主治理實踐的核心在于重塑村莊公共秩序。在廣西新村，村級民主治理至少從三個方面著力推進村莊公共秩序的構(gòu)建。首先是通過民主選舉以及民主治理重塑村莊公權(quán)力的合法性和正當性；其次是充分利用國家資源保證村莊公共品供給的有效性；最后是整合村莊集體資源，確保資源公平合理分配。

（一）村級公共權(quán)力的再造

在村民自治的制度框架下，村級權(quán)力的合法性來源于村民參與。通過民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督實現(xiàn)村級治理權(quán)力的規(guī)范運作是村級民主治理實踐的基礎(chǔ)。當前全國村莊權(quán)力運作的現(xiàn)狀不容樂觀：在資源密集以及社會分化明顯的東部地區(qū)村莊以及中西部亮點村，村莊公權(quán)力往往被富人、能人、混混等少數(shù)人把控，村莊治理私人化特征非常明顯，村級權(quán)力運作由少數(shù)人操控，個人色彩濃厚，治理并不規(guī)范②王海娟.論富人治村的“私人治理”性質(zhì)[J].地方治理研究，2016（01）：74-80。。而在資源比較稀薄的中西部農(nóng)業(yè)型村莊，村民當村干部的積極性不高，對村干部選舉也缺乏積極性，村級組織比較渙散，行政權(quán)力往往對村莊公權(quán)力造成替代。這兩種情況下，村莊權(quán)力都屬于非正常運作。而在廣西新村，村莊權(quán)力來源于村民共同參與表決所形成的公共意志，村干部和村民小組長是村莊公共意志的代表，村莊權(quán)力運作是在村民的監(jiān)督之下進行的，一旦有不規(guī)范的地方，村干部或者村民小組長就會遭到村民的質(zhì)疑和指責(zé)，在下次選舉中就沒有人選他。

村級權(quán)力公共性主要表現(xiàn)為村級組織的公共性，尤其是村組干部權(quán)威來源的公共性。在新村村級民主治理實踐中，村民通過自下而上的投票表決選舉出普遍認可的村干部和小組長，村干部和小組長的權(quán)威由村民賦予，因而具有公共性。就自然村來看，在20 世紀80年代，分田到戶改變了大集體時代的生產(chǎn)組織形式，村民開始以單家獨戶的方式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，自然村的農(nóng)田灌溉等公共事務(wù)沒有人管了。到了20 世紀90年代，自然村一級開始設(shè)置村長、會計、出納等來管理公共事務(wù)和集體經(jīng)濟，實踐中形成了一系列關(guān)于自然村干部選舉的程序：首先是由老干部老黨員推選；然后在自然村內(nèi)部開群眾大會投票選舉，票數(shù)從高到低排列，票數(shù)高的當選。這種程序一直延續(xù)至今，每三年一選，如果自然村村長失去民心，下一任村長很快就會被村民選上來。當前自然村村長主要是村里50-60 歲以上的中老年人，如果自然村有村集體經(jīng)濟（主要來自集體土地和魚塘承包），則可給村長發(fā)工資，如果自然村沒有集體經(jīng)濟，則不發(fā)，主要看自然村內(nèi)部的規(guī)定。從自然村長的更替與維系中可以看出，村長是公共意志的代表，而非私人意志的代表。

自然村村長承擔(dān)的工作也多為公共事務(wù)，主要是在村民共同利益的基礎(chǔ)上，將村民組織起來進行公共品供給，此外還有糾紛調(diào)解等村莊內(nèi)生性事務(wù)。這意味著村長要做大量的群眾工作來實現(xiàn)村莊內(nèi)部整合。村長在村莊中的角色具有半正式性，主要通過兩種方式給群眾做工作，一是依靠民主決策形成的公共規(guī)則約束村民個體的行動，這在村莊中屬于相對正式的治理資源；二是依據(jù)熟人社會的人情、面子等的非正式治理資源來做工作。所以，村長往往是由那些長期在村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人擔(dān)任，他們對村莊非常熟悉，了解農(nóng)民需要，做事公正，為人有公心，這樣他們在援引公共規(guī)則做工作的時候才有說服力。他還要做事積極，人脈資源比較廣，群眾基礎(chǔ)好，這樣他援引人情面子做工作的時候，別人才給他面子?？傊?，村長的權(quán)力是由農(nóng)民賦予的，這種權(quán)力是公共性的，在位者必須保證自己做事公正規(guī)范、為人可靠正直、解決問題有效，才能持續(xù)獲得治村權(quán)力。

（二）村組公共品的有效供給

村級治理的最重要目標之一就是公共品供給。通過提高農(nóng)民在公共品供給中的參與程度，不僅有助于實現(xiàn)公共品有效供給，還能為激活村級民主治理提供機會。在當前國家資源下放和人民生活水平提高的背景下，資源不足已經(jīng)不構(gòu)成公共品供給的問題，關(guān)鍵在于如何使國家資源供給同農(nóng)民的需要相對接。在絕大多數(shù)中西部比較典型的農(nóng)業(yè)村莊，青壯年勞動力外出打工，村莊中多是留守老人、婦女和兒童，這些留守人員的需求決定了村莊公共品供給的形態(tài)。他們的需求主要圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活展開，包括提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施和參與政治、進行文化娛樂、改善生活的需要。以這部分在村農(nóng)民的需要為核心，提升他們在村莊公共品供給中的參與程度，是將國家資源轉(zhuǎn)化為村級民主治理能力的關(guān)鍵。

廣西新村的具體做法是，通過村級統(tǒng)籌將普惠性資源分配變成競爭性資源分配，鼓勵各村民小組來競爭項目，項目最終落在哪個村民小組，要看哪個村民小組能組織起來，哪個小組的釘子戶少。新村這種做法核心在于，通過自主制定資源分配規(guī)則，提升村組治理的能動性，激發(fā)村民在公共品供給中的主體性。一方面，村民的需求獲得表達的機會，增加資源與農(nóng)民需求相對接的效率。即村民需要在小組內(nèi)部召開村民會議，形成關(guān)于項目申請的決策，將分散的村民意志整合成為村莊的公共意志，才能去爭取資源。另一方面，撬動了村莊的公共性，抑制了釘子戶的產(chǎn)生，即出于項目競爭成功的需要，村民小組內(nèi)部需要全體動員以積極配合項目的落地。如果有村民拒不配合，那么其便是村民小組爭取資源的阻礙，就會受到輿論的譴責(zé)。此外，這種做法還形塑國家與村民之間相對平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即項目資源下鄉(xiāng)不僅是國家的事情，更是村民自己的事，國家只是為村莊建設(shè)提供資源，村民感恩國家?guī)椭?，但還要自己努力爭取資源落地?？傊?，村莊公共品有效供給是撬動村級民主治理的關(guān)鍵變量，通過它將村民的需要整合為公共意志，并且監(jiān)督落地，使村民有動力參與到村莊治理中來，村莊民主治理各種機制由此被激活。

（三）集體資源的強化管理

村集體資源管理也是塑造村莊公共性和激活村級民主治理的關(guān)鍵變量。村集體資源屬于村集體的公共資源，集體成員對公共資源的管理與分配，形塑著村級民主治理。在新村的村民實踐中，集體資源主要集中在自然村一級，主要是集體土地、公共堰塘、溝渠等。村委會一級掌握的資源主要是國家下放的包括扶貧補助、低保名額、項目等。對于各種村集體公共資源，村民有公平分配的要求。公平感是村民在長期生產(chǎn)生活中形成的對于資源分配的規(guī)則感和正義感，資源性質(zhì)的不同，公平的意涵也有不同：對于一些集體普惠性資源，村民一般是要求平均主義分配，比如集體土地承包權(quán)利，在國家規(guī)定土地承包權(quán)三十年不變并在二輪承包中進一步延長土地承包期限的規(guī)定下，村民的調(diào)地呼聲非常高。但是，對于一些非普惠性的資源，村民就要求公平分配，實際上是要求分配正義，比如低保指標分配和貧困補助分配，一定要分配給村莊中那些真正困難的群眾，如此才能服眾，這就需要通過召開村民大會或者村民代表大會協(xié)商制定分配標準。

集體資源的管理能否夠激活村級民主治理，關(guān)鍵在于形塑村莊內(nèi)部的公平感、正義感和規(guī)則感的成敗。集體資源管理無序的村集體，其治理能力必然不行。這首先是因為，集體資源歸屬和分配的曖昧不清意味著集體資源的公私邊界不分，誰都能來侵占一些，最后不可避免地陷入“公地悲劇”狀態(tài)，導(dǎo)致集體的權(quán)威弱化，集體規(guī)則感的喪失。此外，集體資源管理的混亂也意味著，村莊內(nèi)部存在因資源分配不公而產(chǎn)生的“反對政治”①桂華.農(nóng)村土地制度與村民自治的關(guān)聯(lián)分析——兼論村級治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)[J].政治學(xué)研究，2017（01）：99-110。，村民因為感到不公而生發(fā)逆反心理，這種逆反心理能夠從集體資源管理蔓延到村莊治理的其他方面，導(dǎo)致村莊治理中的不配合。集體資源的分配與每一位村民的利益息息相關(guān)，是村民最為關(guān)心的村莊政治事務(wù)。強化集體資源管理，讓集體資源公有屬性激活村民普遍參與，一方面通過劃清公私邊界，強調(diào)集體的公共性；另一方面理順附著在集體資源上面的社會關(guān)系，重新樹立村莊內(nèi)部的公共規(guī)則，從而形塑村級民主治理。此外，集體資源的管理客觀上也為村集體民主治理提供可以靈活使用的資源，比如給村民小組長發(fā)補助進行獎勵等。

從公權(quán)力再造、公共品有效供給和村集體資源管理三個方面來推進村級民主治理，是由農(nóng)業(yè)型村莊內(nèi)生治理需求決定的。能夠解決村級權(quán)力的合法性和規(guī)范性問題，同時解決與農(nóng)民利益高度相關(guān)的事務(wù)，就能夠充分動員農(nóng)民參與到村莊治理中來，提升村級民主治理的效能，形塑村級民主治理的成功樣態(tài)。

四、村級民主治理的運行基礎(chǔ)

當下村民自治面臨著村級治理行政化的挑戰(zhàn)，但是從作為本文案例的廣西新村治理實踐來看，中西部普通的農(nóng)業(yè)型村莊仍然存在著民主自治的經(jīng)濟社會和政治社會基礎(chǔ)，這些基礎(chǔ)條件同時也是開展中國特色民主治理實踐的優(yōu)勢，對其進行梳理，有助于提升村級民主治理水平。

（一）以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟形態(tài)能提供村莊村級民主治理的組織基礎(chǔ)

村莊民主治理轉(zhuǎn)型必須明確兩個問題，即村莊治理是為誰服務(wù)，誰是村莊民主治理的主要參與者，這與村莊的經(jīng)濟基礎(chǔ)息息相關(guān)。在中國的絕大多數(shù)的中西部農(nóng)村，農(nóng)業(yè)仍將長期是村莊的主要產(chǎn)業(yè)。在全國勞動力市場高度開放的條件下，中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)所能留住的勞動力有限，在市場競爭中比較有優(yōu)勢的中青年勞動力必將外流，村莊能留守的多是老年人、婦女以及兒童，以及少部分中年人。留守在村的農(nóng)民往往通過種地和農(nóng)業(yè)剩余機會獲得收入。對于老年人來說，除種一畝到兩畝口糧田外，還可以通過種菜、打零工等來獲得額外的現(xiàn)金收入。這些收入加上養(yǎng)老金，基本上能確保他們擁有比較穩(wěn)定的生活。對于中青年留守勞動力來說，他們在村莊中的收入主要來源于土地的中等規(guī)模經(jīng)營。即勞動力外出務(wù)工帶來的閑置土地，就被這一部分留守在村的中青年農(nóng)民流轉(zhuǎn)來種，他們通過適度規(guī)模化來實現(xiàn)集約化經(jīng)營，從而以相對低的成本獲得相對較高的收益。除了種田之外，這部分群體還充分挖掘村莊中的其他經(jīng)濟空間，通過提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、做小生意、打零工等來獲得額外的經(jīng)濟收入。這兩種方式的結(jié)合，使得在村的中青年人能夠獲得不低于在外務(wù)工的收入。他們就構(gòu)成學(xué)者視野中的“主要收入在村莊、社會關(guān)系也在村莊、家庭生活完整、收入水平不低于外出務(wù)工家庭的新生中農(nóng)群體”②賀雪峰.論中堅農(nóng)民[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（04）：1-6。。

以農(nóng)業(yè)為主的村莊經(jīng)濟基礎(chǔ)首先決定了村級民主治理的目標是以回應(yīng)在村農(nóng)民需要為主。在中西部農(nóng)業(yè)型村莊，村級治理應(yīng)當以維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活秩序為主，圍繞的一般是“小事”，包括糾紛調(diào)解、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護、困難群眾幫扶等③李永萍.基層小微治理的運行基礎(chǔ)與實踐機制——以湖北省秭歸縣“幸福村落建設(shè)”為例[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（05）：46-54。?！靶∈隆彪m小，但卻與農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活的便利性以及村莊公平正義高度相關(guān)，因此能夠引發(fā)村民的普遍關(guān)注。如果村級治理充分回應(yīng)村莊中的這些“小事”，村民就有熱情參與進來，共同推動村級民主的發(fā)展。當前國家資源大量下鄉(xiāng)，村級治理的重點多放在發(fā)展和推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)上，試圖通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加農(nóng)民收益。但實際上，產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循的是市場邏輯，在消費市場有限而供給過多的情況下，單靠政府推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多是浪費資源而收效甚微。如果將國家資源重點放在滿足村民的切實需求上，不僅可以維持農(nóng)村穩(wěn)定的生產(chǎn)生活秩序，還可以產(chǎn)生良好的治理效益，激發(fā)村級民主治理活力。

村級經(jīng)濟基礎(chǔ)還決定了“新生中農(nóng)群體”可作為村級民主治理的主要組織者。就廣西新村的經(jīng)驗來看，村民小組長一般就是由村莊中農(nóng)群體來擔(dān)任。這部分人的家庭負擔(dān)往往不重，子女自理能力很強，所以有精力參與到村莊治理中來。其次，由于這部分群體的經(jīng)濟收入在村莊中獲得，他們往往非常關(guān)心村莊中生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，有動力參與到村莊治理中來。此外，他們長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此對村莊中的人和事非常熟悉，既可以為村莊治理提出比較好的建議，也能夠在村莊社會生活交往中建立起被廣泛認可的權(quán)威，所以可以利用人情、面子、社會關(guān)系等非正式治理資源來動員村民和擺平釘子戶，從而增強村級民主治理的能力。中農(nóng)是村莊內(nèi)生的治理資源，構(gòu)成村莊民主治理中的組織成本的承擔(dān)者。他們參與村莊治理的主要是出于聲望考慮，而非純粹出于經(jīng)濟利益考慮，所以他們在參與村莊治理中往往代表的村莊公共利益，而非私人利益。綜上可知，村級民主治理轉(zhuǎn)型的組織基礎(chǔ)是由農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的，應(yīng)當重視在村農(nóng)民的利益，而且不能忽視中堅農(nóng)民群體的作用。

（二）集體公有制經(jīng)濟構(gòu)成村級民主治理的內(nèi)在動力

村莊民主建設(shè)需要解決村民自發(fā)參與動力不足的問題。村民參與村莊治理的權(quán)利是由憲法和《村民委會組織法》賦予的，但在稅費改革之后，連接村莊和村民的制度性紐帶喪失①呂德文.制度性關(guān)聯(lián)的消解及其對鄉(xiāng)村社會的影響[J].西南石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009（04）：45-49。，造成村民的分散化和冷漠化，村民參與村莊治理的動力缺失。村民參與既無法依靠國家規(guī)章制度的強制力保證，也無法通過村莊自治的強制力保證。當前，激發(fā)村民參與村莊政治的根本動力在于，通過集體經(jīng)濟來重塑村民與集體之間的利益關(guān)聯(lián)，即通過對集體經(jīng)濟的管理來調(diào)動村民參與村莊治理。集體經(jīng)濟既包括集體土地、水利、魚塘等生產(chǎn)生活資料，同時也包括當下大量以項目的名義下鄉(xiāng)的資源。集體經(jīng)濟公有制下，由于集體利益與每一個人的利益相關(guān)，集體經(jīng)濟的管理便具有激發(fā)公共參與的可能。對于集體利益的公平分配要求帶來村民參與公共事務(wù)的動力，村民通過民主參與、民主決策形成關(guān)于村集體經(jīng)濟管理的村規(guī)民約，從而形塑村莊公平和正義。

在大多數(shù)中西部村莊集體經(jīng)濟空殼化的情況下，強化集體土地的管理成為激活村級民主治理的關(guān)鍵方式，最為直接的表現(xiàn)就是調(diào)地。調(diào)地首先表現(xiàn)出村民對土地集體所有制度的認可，因為土地是集體的，所以所有具有集體成員權(quán)的成員都有平等的經(jīng)營土地的權(quán)利，如此就產(chǎn)生了調(diào)地的要求。農(nóng)民對土地賦予重要的意義，土地經(jīng)營一方面與家庭生計與口糧相關(guān)，另一方面承包經(jīng)營集體土地也是對于村民個人的集體身份的認可。因此，農(nóng)民有動力要求調(diào)地，并且參與到調(diào)地中來。調(diào)地要對集體土地的權(quán)屬和分配標準等進行確定，實質(zhì)上需要村民普遍參與才能決定，通過完善國家《土地承包法》并在此基礎(chǔ)上由村民普遍參與制定相關(guān)規(guī)則，附著在土地上的公共利益得以公平分配，村莊公平秩序得以重塑，村級民主治理的能力得以強化。調(diào)地也使得村莊由資源分配不公所積壓的矛盾有機會釋放出來，并得以清理和緩解，村莊風(fēng)氣就會清爽，村莊治理也就避免負重前行，村集體的權(quán)威也得以加強。除了調(diào)地之外，集體土地管理的其它方面，比如土地征收補償分配、宅基地分配、四荒地管理等都構(gòu)成集體土地激活村級民主治理的手段。

當前國家資源下放帶來的大量項目也構(gòu)成集體經(jīng)濟的重要組成部分，成為激發(fā)村級民主治理的關(guān)鍵推動力。需要強調(diào)的是，糧食直補這類直接補給分散小農(nóng)的資源，因其不能建立起農(nóng)民與村集體之間的利益關(guān)聯(lián)而不能激發(fā)村級民主治理，只有作為公共資源下來的惠農(nóng)資源才能夠激發(fā)農(nóng)民參與村莊治理的積極性。這首先是因為，資源的公共所有屬性決定了農(nóng)民不能作為個體，而是作為組織起來的公共主體與公共資源相對接；再者，公共資源的分配與每一個村民的利益高度相關(guān)，農(nóng)民必須普遍參與到資源分配的過程中來，通過民主方式形成關(guān)于公共資源分配的決議，才能保證資源分配的公平合理有效；最后，只有農(nóng)民參與到國家資源分配中來，國家資源才能真正變成農(nóng)民自己的資源，農(nóng)民的主體意識才能被塑造，農(nóng)民才愿意在項目落地的時候積極配合。否則，國家投入再多，農(nóng)民也不懂得感激，也不能產(chǎn)生主人翁精神，反而以項目落地為要挾，爭當釘子戶，向國家要好處?？傊?，國家的惠農(nóng)資源構(gòu)成激活村級民主治理的關(guān)鍵力量，村級治理的指導(dǎo)者應(yīng)當把握當前資源下放的契機，在資源落地的過程中，激活村級民主治理，增強基層治理能力。

（三）鄉(xiāng)政村治格局提供村級民主治理的體制空間

在國家治理能力不斷增強背景下，國家權(quán)力觸角不斷向基層延伸，村委會一級治理的行政化程度越來越高，在很多東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，比如蘇南地區(qū)農(nóng)村，村級治理已經(jīng)完全行政化。村級治理的行政化是我國基層治理現(xiàn)代化的大方向。不過在廣大中西部農(nóng)村地區(qū)，這種基層治理行政化趨勢與基層治理實際情況并不相符，并且?guī)硪幌盗械膯栴}，如基層治理成本增加，基層治理形式化嚴重，基層治權(quán)弱化等。廣西新村的經(jīng)驗表明，在廣大中西部地區(qū)農(nóng)村，在鄉(xiāng)政村治的鄉(xiāng)村治理體制之下，保留村一級的自治空間，激活村組的自治潛力，提升村組治理能力，是發(fā)展村級民主治理和提升基層治理能力的重要途徑。村組二級治理結(jié)構(gòu)是保證村莊善治達成的重要基礎(chǔ)，村民小組和村委會一級的自治，既能夠解決自下而上的村民自治事務(wù)，同時村委會一級又在村民小組的幫助下共同承擔(dān)自上而下的治理任務(wù)，村組聯(lián)動提升村級治理的效率?？傊l(xiāng)政村治體制下的村組二級治理結(jié)構(gòu)使得村級治理有應(yīng)對行政壓力的制度彈性，構(gòu)成村級民主治理發(fā)展的優(yōu)勢，不能放棄這種優(yōu)勢。

從村組二級治理結(jié)構(gòu)的演化上來看，村組二級治理結(jié)構(gòu)為村級民主治理的實現(xiàn)提供了制度空間。稅改之后，國家基層治理面臨著行政消解自治的困境。國家將基層財權(quán)和事權(quán)上收至縣，大量的行政任務(wù)壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會一級，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級更多是在承擔(dān)行政性任務(wù)，鄉(xiāng)村兩級均“懸浮化”①周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究，2006（03）：1-38。，村干部沒有精力組織村民參與村莊事務(wù)，回應(yīng)村民的需要。此時，以村民小組很大程度上承擔(dān)了村委會一級自治的功能，著力于推動村級民主建設(shè)。村民小組由人民公社時期的生產(chǎn)隊演化而來，生產(chǎn)隊在人民公社時期是一個

基本的組織單位和核算單位，內(nèi)部自治程度很高。分田到戶之后，生產(chǎn)隊不再承擔(dān)組織生產(chǎn)和經(jīng)濟核算功能，但是很多戶外村內(nèi)的公共品供給仍然以村民小組為單元進行供給，這使得村民小組自治在很多中西部農(nóng)村地區(qū)得以保留，構(gòu)成村民小組作為村級民主治理單元的基礎(chǔ)。

村委會和村民小組不僅是一個建制上的共同體，同時還是具有多重屬性的共同體，這決定了兩者在村級民主治理中的無可替代的角色和作用。就村民小組來看，一般在幾十戶、上百人之間，人口規(guī)模不大，與其他村民小組之間的邊界清晰，村民小組內(nèi)部在長期的實踐中已經(jīng)產(chǎn)生了很強的集體認同。同時，在集體土地公有制和集體經(jīng)濟公有制的基礎(chǔ)上，村民小組成員之間也是關(guān)聯(lián)密切的利益共同體?？傊?，村民小組內(nèi)部是一個信息高度對稱、利益高度相關(guān)的熟人社會。這構(gòu)成在小組內(nèi)部開展村級民主治理的得天獨厚的優(yōu)勢。村委會的性質(zhì)同村民小組的性質(zhì)有相似之處，不過村委會的范圍更大，村莊內(nèi)部相互往來不頻繁，也沒有小組內(nèi)部那么強烈的情感認同，所以村委會內(nèi)部的整合難度比村民小組要高。村組不同性質(zhì)，決定了兩者在治理中承擔(dān)著不同功能，村民小組一級承擔(dān)自治事務(wù)更多，而村委會一級既扮演小組自治的輔助和兜底性角色，同時由于其是為國家對接基層的基本單位，其行政功能也是不可以被取代的。村組兩級這種結(jié)構(gòu)使得在基層組織行政化程度增強的背景下，村級治理仍然有民主自治發(fā)揮的空間，因此應(yīng)當對基層村組建制予以保留，在合村并組、撤銷小組等基層建制改革上一定要謹慎。

五、村級民主治理轉(zhuǎn)型的啟示

村級民主向民主治理轉(zhuǎn)型與國家基層治理現(xiàn)代化緊密相關(guān)。當前對于基層治理現(xiàn)代化發(fā)展方向的定位多是行政化，表現(xiàn)為基層組織的科層化、村干部的職業(yè)化、治理的精細化、考核的過程化和規(guī)范化，同時伴隨著各種治理技術(shù)的使用。在人口密集、治理事務(wù)較多、資源豐富的東部沿海農(nóng)村，這種治理方式是比較合適的。但是在治理資源不足，治理事務(wù)并不密集的中西部農(nóng)村，這種現(xiàn)代化的治理方式會帶來基層治理形式主義和國家基層政權(quán)的懸浮。村級民主治理的核心在于重塑村莊治理的公共性，讓農(nóng)民普遍參與到村莊治理中來，行使民主權(quán)利，自主表達需求和解決問題，實現(xiàn)自我服務(wù)和自我管理。村級民主治理將農(nóng)民納入基層治理現(xiàn)代化的進程中，分享基層治理現(xiàn)代化的理念，摸索基層治理現(xiàn)代化的實踐道路。村級民主治理并不強調(diào)基層治理的行政化，但是其本身內(nèi)在地蘊含了德治、法治、自治結(jié)合的治理理念和操作方式，因而具備基層治理現(xiàn)代化的實質(zhì)。

廣西新村的村級治理實踐樣態(tài)是在村民自治的制度框架之下探索出來的，也是在村莊基礎(chǔ)上內(nèi)生出來的。通過自下而上的公共權(quán)力建構(gòu)、村組公共品的有效供給以及村集體資源的公平分配，村民被高度動員到村莊治理中來，村級治理的公共性得以重塑，村級民主治理得以實現(xiàn)，村莊治理具備了價值生產(chǎn)和維持公平秩序的能力。廣西新村基層民主實踐的啟示在于，在當下村莊治理行政化程度越來越高的背景下，村級民主治理轉(zhuǎn)型成功的可能性蘊含于村莊經(jīng)濟社會基礎(chǔ)以及體制優(yōu)勢之中。但在長期的村民自治實踐中，這些基礎(chǔ)條件和體制資源的重要性和有效性既沒有被理解，也沒有被重視，當下不少政策和改革甚至是在消除這些優(yōu)勢，比如合村并組改革對于原有村組格局的打破、土地確權(quán)對于土地個人權(quán)利的強調(diào)和對集體產(chǎn)權(quán)的弱化、政府支持資本下鄉(xiāng)對村莊內(nèi)生的中等規(guī)模經(jīng)營主體的沖擊等等。村級治理的民主化轉(zhuǎn)型的可能實現(xiàn)路徑在于，要堅持群眾路線，充分發(fā)動群眾參與，就必須重視鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，靈活運用鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)勢體制資源。

首先，村莊民主治理的主要目標應(yīng)當是滿足留守農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際需求，如此才能調(diào)動留守農(nóng)民參與村莊治理的積極性。項目下鄉(xiāng)導(dǎo)致富人、能人等“新代理人”涌入村莊治理中來，其主要目的是謀利①李祖佩.“新代理人”：項目進村中的村治主體研究[J].社會，2016（03）：167-191。。在這種鄉(xiāng)村治理話語下必須明確的是，村級治理應(yīng)當回應(yīng)農(nóng)民的需要，而不是富人、能人等的需要。其次，村莊民主治理的中堅力量在于留守在村的中青年農(nóng)民，他們通過中等規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲得收入、長期在村、以農(nóng)業(yè)收入為主、家庭負擔(dān)不重，在村莊治理中發(fā)揮中流砥柱的作用。其次，村級民主治理轉(zhuǎn)型的主要動力在于對集體經(jīng)濟的公平公正管理。通過集體經(jīng)濟梳理和分配調(diào)整公共利益分配格局，撬動農(nóng)民參與到村莊治理中來，形塑村莊治理規(guī)則，提升村級民主治理能力。最后，村級民主治理的制度空間在于鄉(xiāng)政村治的體制下村組兩級治理結(jié)構(gòu)。村委會和村民小組既是地緣和血緣相融合的共同體，也是農(nóng)民在長期的生產(chǎn)生活實踐中形成具有文化認同、利益關(guān)聯(lián)的共同體，構(gòu)成村級民主治理的基本單元，為村級民主治理實踐提供空間。