美國大學(xué)的法治傳統(tǒng)、實(shí)踐與啟示

摘 要：董事會制度是美國大學(xué)法治化治理的集中體現(xiàn)。從美國大學(xué)董事會制度的發(fā)展、演變與實(shí)踐，可以看出美國大學(xué)法治傳統(tǒng)深厚，法治體系系統(tǒng)、靈活、多樣，法律規(guī)定和法治手段針對性、可操作性很強(qiáng)。我國和美國法律體系不同，很難直接移植美國的具體做法，但對美國大學(xué)法治傳統(tǒng)和實(shí)踐的考察仍可以給我們帶來重要啟示。

關(guān)鍵詞：美國大學(xué);法治;傳統(tǒng);實(shí)踐;啟示

“法治”是社會主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容之一。在某種程度上，大學(xué)的法律制度、法治實(shí)踐與法治環(huán)境構(gòu)成了教育的隱性課程，對于大學(xué)生“法治”核心價(jià)值觀的形成起著不可忽視的教育作用。重視大學(xué)生“法治”核心價(jià)值觀教育，首先要重視大學(xué)自身的法治，大力推動依法治校。

美國大學(xué)董事會制度是美國大學(xué)法治狀況的一個(gè)縮影?？疾烀绹髮W(xué)的董事會制度，可以讓我們對美國大學(xué)法治傳統(tǒng)和實(shí)踐產(chǎn)生很好的認(rèn)知，有助于我們更深入地思考我國大學(xué)的法治建設(shè)和法治教育。

從董事會制度看美國大學(xué)的法治傳統(tǒng)

1.始自原點(diǎn)的法治傳統(tǒng)：立法機(jī)構(gòu)授權(quán)下的法人董事會治理

美國大學(xué)的發(fā)展最早可以追溯到殖民地時(shí)期的哈佛學(xué)院（即今日的哈佛大學(xué)）。在殖民地時(shí)期，馬薩諸塞海灣公司大議會是殖民地的立法機(jī)構(gòu)。1637年，它以法案的形式對哈佛學(xué)院監(jiān)事會的規(guī)定標(biāo)志著哈佛學(xué)院的成立。該法案規(guī)定：監(jiān)事會由6名行政官員和6名牧師組成，其唯一的權(quán)力是“為在新城的學(xué)院制定規(guī)則”。1650年，哈佛學(xué)院獲得第一個(gè)特許狀，明確規(guī)定“哈佛學(xué)院的校長和成員”是一個(gè)“政治的和法人的團(tuán)體”（One Body Politic and Corporate in Law），[1]由此哈佛學(xué)院形成雙層董事會結(jié)構(gòu)：監(jiān)事會（Board of Overseers）成立在先，最初由建院發(fā)起人中的6位牧師和6名殖民地政府官員共同組成，負(fù)責(zé)管理學(xué)院一切事務(wù)，后改由校友選舉，負(fù)責(zé)對法人董事會的決策進(jìn)行監(jiān)督。法人董事會（President and Fellows of Harvard College/Corporation）成立在后，由校長和成員組成，是哈佛學(xué)院的法人機(jī)關(guān)。

作為第一所殖民地學(xué)院，哈佛學(xué)院的做法成為其他學(xué)院和大學(xué)效仿的榜樣，立法機(jī)構(gòu)通過制定法律授予大學(xué)董事會法人地位的做法也傳承下來，尤其是獨(dú)立之后，大學(xué)不再從英國國王那里獲得特許狀，立法機(jī)構(gòu)成為大學(xué)董事會權(quán)威的主要授權(quán)機(jī)構(gòu)。哈佛學(xué)院法人董事會治理是美國大學(xué)法治的起點(diǎn)，奠定了美國大學(xué)法治的傳統(tǒng)。

2.董事會受托管理傳統(tǒng)

董事會除了是美國大學(xué)的法人機(jī)關(guān)，還是舉辦者的“受托人”。作為受托人，董事會合法地?fù)碛写髮W(xué)財(cái)產(chǎn)，并履行受托責(zé)任，負(fù)責(zé)盡職盡責(zé)地將委托人收益最大化。處在信托法律關(guān)系中的受托人必須對委托人和受益人負(fù)有誠信、忠誠、正直并為其最佳利益工作的義務(wù)。在此過程中，受托人須憑借自己的良心，把大學(xué)的利益放到最高位置，而不能利用自己的身份從中獲益。這種“受托管理”的傳統(tǒng)來源于英國的信托制度，而誠信責(zé)任理論來源于英國衡平法，其產(chǎn)生距今已有約上千年歷史。這些原則作為一種學(xué)術(shù)共同體的共識，至今仍在美國大學(xué)董事會治理中發(fā)揮著重要的規(guī)制作用。

3.依法治校的傳統(tǒng)

依法治校是美國高等教育的重要傳統(tǒng)。從聯(lián)邦憲法到州憲法，從非營利組織法到公司法，從公開會議法到志愿保護(hù)法等，其中的相關(guān)內(nèi)容都對大學(xué)董事會有規(guī)制作用。此外，除了成文法，習(xí)慣法或不成文法也構(gòu)成了美國高校董事會制度的重要組成部分。

法國政治思想家托克維爾認(rèn)為，“美國人尊重法律，美國人愛法律如愛父母，每個(gè)人從法律力量的增強(qiáng)中看到個(gè)人利益……不管一項(xiàng)法律如何叫人惱火，美國的居民都容易服從，這不僅因?yàn)檫@項(xiàng)立法是多數(shù)人的作品，而且因?yàn)檫@項(xiàng)立法也是本人的作品。他們把這項(xiàng)立法看成是一份契約，認(rèn)為自己也是契約的參加者?！盵2]和震對亞歷山大·布羅迪1935年出版的《美國州與高等教育》一書中所列案例索引進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，從美國獨(dú)立至1935年這段時(shí)期，有47個(gè)州共發(fā)生了265起涉及大學(xué)或?qū)W院的案例，還有聯(lián)邦最高法院判決的3O起涉及大學(xué)或?qū)W院的案例，共有295件案件，平均差不多每年兩起案例。其中，1862年《莫雷爾法案》之前的時(shí)期才發(fā)生21起有關(guān)案例;1862年至1935年，這段時(shí)期發(fā)生了274起有關(guān)案例，就這段時(shí)期而言平均每年發(fā)生4起有關(guān)案例。他指出大學(xué)自治在某種程度上就是依法自治，美國現(xiàn)代大學(xué)制度的形成與高等教育法治化密切相關(guān)。[3]

4.董事會集體權(quán)力與董事個(gè)人權(quán)力界限分明的法治傳統(tǒng)

作為法人或大學(xué)最高治理權(quán)威的董事會的集體權(quán)力與董事個(gè)人權(quán)力界限分明，是美國大學(xué)重要的法治傳統(tǒng)。美國人認(rèn)為，董事會只有在作為一個(gè)整體的時(shí)候，才具有法定的或事實(shí)上的法人地位，董事作為董事會成員并不具有這樣的法律地位;董事會的權(quán)力不是董事個(gè)人權(quán)力的總和，也不可以被分解為每個(gè)董事的權(quán)力，董事只有通過董事會的集體決策，才能行使其最高權(quán)威;董事會成員既沒有權(quán)力單獨(dú)代表高校，也沒有權(quán)力單獨(dú)作出任何對高校具有約束力的決策。換句話說，“作為個(gè)人，董事沒有任何法律地位（Legal Standing）?！盵4]董事會主席也不例外。董事會主席可以根據(jù)董事會的授權(quán)主持董事會會議，或者任命次級委員會成員，充當(dāng)董事會對外發(fā)言人。但在法律上，他（她）并沒有高于其他董事的法人權(quán)力。

美國大學(xué)依法治校的傳統(tǒng)是一貫的，沒有被歷史事件割斷過。這些傳統(tǒng)成為美國大學(xué)的法治基因，對董事會治理有著強(qiáng)大的規(guī)制作用。遵循傳統(tǒng)，依法治校，不僅僅是法律意義上的暴力強(qiáng)制，而且也是一種自覺的共識。

從董事會制度看美國大學(xué)的法治實(shí)踐

從董事會制度的視角，異域的觀察者可以從以下幾個(gè)方面看美國大學(xué)的法治實(shí)踐：董事會的法人地位，即法人—董事會制度;董事會受到的法律規(guī)制和保護(hù);董事會如何依法治理大學(xué)。

1.董事會的法人地位

在法治實(shí)踐層面，美國大學(xué)最突出、最獨(dú)特的制度特征是法人—董事會制度。理解美國大學(xué)的法人—董事會制度是理解美國大學(xué)法治實(shí)踐特色的關(guān)鍵。

與很多國家不同，美國大學(xué)的法人不是學(xué)校這樣一個(gè)組織實(shí)體，而是董事會，由此構(gòu)成了美國大學(xué)獨(dú)特的“法人—董事會”制度。所謂法人—董事會，是指“在法律意義上，是董事、而不是教師代表著學(xué)院或大學(xué)，他們合法地享有雇傭和解雇教師以及就學(xué)校治理作出幾乎所有各方面決策的權(quán)力?！盵5]美國高等教育專家蓋德（M. L. Gade）將美國大學(xué)董事會稱為“校外人士董事會（Lay Board of Trustees，即美國高校董事會）”，指出其對大學(xué)的所有權(quán)，“是組成一個(gè)學(xué)院或大學(xué)法人的一群人，他們是私立高校的法律意義上的所有者，在一些情況下，也是公立高校的所有者。”[6]

在一般意義上，董事會，即大學(xué)法人。但需要注意的是，并不是所有大學(xué)的董事會都是一個(gè)獨(dú)立的法人，也不是所有的大學(xué)董事會都具有法人地位。尤其是公立高校，有的被賦予了法人地位，有的則不具備法人地位。也就是說，這些大學(xué)的董事會有的有法人權(quán)力，有的則沒有被賦予明確的法人權(quán)力。

2.董事會受到的法律規(guī)制和保護(hù)

美國大學(xué)的董事會要按照成立文件（如特許狀、憲法、公司法等）中的規(guī)定依法運(yùn)行。很多大學(xué)的成立文件對于董事會的組織和運(yùn)行方式進(jìn)行了非常詳細(xì)的規(guī)定。以加州大學(xué)為例，它是依據(jù)加州憲法成立的州立大學(xué)。該州憲法除了明確規(guī)定“加州大學(xué)應(yīng)該組成一個(gè)公共信托，由現(xiàn)名為加州大學(xué)董事的法人進(jìn)行全權(quán)組織、控制和管理”[7]之外，還對加州大學(xué)董事會的組織結(jié)構(gòu)、董事任期、董事會會議的組織等作出十分具體、操作性很強(qiáng)的規(guī)定。例如：加州憲法第九條第九款（c）節(jié)規(guī)定，“董事會成員根據(jù)他們的判斷，按照他們建立的程序，在咨詢過教師和學(xué)生代表、包括學(xué)術(shù)評議會和學(xué)生自治團(tuán)體官員之后，任命下列兩個(gè)成員或其中之一，使他們有完全的參與權(quán)：一名來自加州大學(xué)或其他高等教育機(jī)構(gòu)的教師，一名來自加州大學(xué)的全日制學(xué)生。被任命董事會成員7月1日就職，任期最短不可少于一年?！?[8]讓人感嘆以憲法之尊，可以對一所大學(xué)的董事會組織程序具體規(guī)定到如此詳細(xì)！

享有高度自治權(quán)的私立大學(xué)和公立大學(xué)董事會受到的法律規(guī)制較少。換句話說，法律對它們的規(guī)制大多情況下是被動的，法院比立法機(jī)構(gòu)對于這些大學(xué)來說重要得多。但沒有法人地位或只是“州的機(jī)構(gòu)”的大學(xué)董事會治理就要受到州立法機(jī)構(gòu)的干預(yù)和很多成文法的制約。尤其是那些屬于“州的機(jī)構(gòu)”的公立大學(xué)董事會必須服從州行政程序法以及州行政法中的其他規(guī)定，如關(guān)于公開記錄和公開會議等方面的規(guī)定。

美國大學(xué)董事會的成員絕大部分是校外人士，且不從大學(xué)領(lǐng)取薪酬，這也是美國大學(xué)董事會被稱為“外行董事會”“志愿董事會”的原因。但與此同時(shí)，董事會又是美國大學(xué)的最高決策權(quán)威，對大學(xué)人事、財(cái)政等等重大決策負(fù)有最終責(zé)任。而且按照美國的法律傳統(tǒng)，雖然董事個(gè)人不享有董事會的集體權(quán)威，但卻需要對所參與的決策負(fù)個(gè)人責(zé)任。這對董事來說既是榮譽(yù)和信任，也是極大的挑戰(zhàn)。為了保護(hù)這些“志愿者”，讓他們放心大膽地承擔(dān)責(zé)任，美國國會1997年6月通過《志愿保護(hù)法》（Volunteer Protection Act of 1997），規(guī)定包括董事在內(nèi)的志愿者無須為在履行職責(zé)的過程給他人造成的經(jīng)濟(jì)損失、損害承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)董事面臨侵權(quán)訴訟時(shí)，由所在大學(xué)對其應(yīng)訴、賠償或其他用于解決訴訟爭端的費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償（Indemnification），也是美國很多州的法律中作出的保護(hù)性規(guī)定，如公立大學(xué)需要在法律明確規(guī)定的情況下對董事提供責(zé)任保險(xiǎn)（Liability Insurance），包括商業(yè)保險(xiǎn)和自保險(xiǎn)，[9]以降低董事的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。這些法律對于大學(xué)董事同樣適用。

3.董事會依法治理大學(xué)

董事會對美國大學(xué)事務(wù)負(fù)有全面的和最終的責(zé)任。董事會可以將自己的部分權(quán)力授予校長、行政人員或教師，但當(dāng)它斷定被授權(quán)者的決策或建議與高校的使命、誠信和財(cái)務(wù)狀況不一致時(shí)，可以取消這些決策和建議。董事會不僅具有名義上的最終決策權(quán)，而且還要切實(shí)行使這些權(quán)力。

美國大學(xué)都有自己的章程，董事會依法治校主要是指依照大學(xué)章程治理大學(xué)。但依法治校只是董事會治理規(guī)則的一部分，專業(yè)組織的規(guī)制、大學(xué)治理的傳統(tǒng)、各利益相關(guān)群體的自覺等都對董事會治理有著重要的影響。在法律不能做到嚴(yán)絲合縫規(guī)制的時(shí)候，這些軟性的規(guī)制起到了重要的補(bǔ)充作用。

美國大學(xué)法治的特征及啟示

1. 法治傳統(tǒng)深厚

對美國大學(xué)董事會制度的歷史考察表明，自從美洲大陸產(chǎn)生第一所殖民地學(xué)院—哈佛學(xué)院，就開創(chuàng)了依法治校的制度和傳統(tǒng)。這些傳統(tǒng)源于殖民者的故鄉(xiāng)，與西方文明的歷史同樣源遠(yuǎn)流長，又深深植根于美洲殖民地的現(xiàn)實(shí)。雖然帶著對英國國教的反叛開辟了新大陸，但這些清教徒及其子孫卻以一種創(chuàng)新的勇氣延續(xù)了傳統(tǒng)，并且三百多年來，這一傳統(tǒng)從未被否定、被中斷，直至今日仍在強(qiáng)有力地影響著美國大學(xué)的治理。

2.法治體系系統(tǒng)、靈活、多樣

美國大學(xué)的法治體系雖然不能簡單地概括為“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”，但完全可以稱得上系統(tǒng)、靈活、多樣。在這個(gè)龐雜的法治體系中，既有專門的教育法，也可以在憲法、公司法、行政法等法律中找到適用于大學(xué)董事會治理的法律條文;既有成文法，也實(shí)行判例法;既有法院的被動“不訴不理”，也有立法機(jī)關(guān)的主動介入規(guī)制;既有代表國家暴力統(tǒng)治工具的強(qiáng)制性法律規(guī)制，也有高等教育中介組織專業(yè)層面的“軟法”規(guī)制。不同類型、甚至每所大學(xué)適用的法律都不太一樣。這樣的法治體系不一定對每所大學(xué)的治理來說都非常高效，但其針對性、可操作性非常典型，最起碼可以使得“依法治?！辈恢劣诼淇铡?/p>

3.法律規(guī)定和法治手段針對性、可操作性很強(qiáng)

在美國，不僅每一所大學(xué)董事會的法律地位都有明確的法律文件來規(guī)定，而且董事會治理的很多細(xì)節(jié)也都有明確的法律依據(jù)，如對于董事會履行義務(wù)的態(tài)度、董事會集體權(quán)力與個(gè)人權(quán)力的界限、對董事個(gè)人權(quán)益的保護(hù)等，都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。有些州的憲法甚至對公立大學(xué)董事會的組成人員結(jié)構(gòu)、董事會成員任職的確切日期、董事會會議記錄方式等細(xì)節(jié)問題都作出了明確規(guī)定，讓大學(xué)操作起來幾乎沒有變通的可能。

我國和美國法律體系不同，法治傳統(tǒng)也很不一樣。盡管如此，我們還是可以從對美國大學(xué)法治的考察中得到不少啟示：

第一，我國大學(xué)要將“依法治?！甭涞綄?shí)處。一方面，需要進(jìn)一步完善教育法律法規(guī)體系，加強(qiáng)法律的針對性、可操作性，使治校有法可依;另一方面，需要將“依法治?！睆恼咭笞?yōu)橹卫砝砟詈椭卫碓瓌t，成為大學(xué)學(xué)術(shù)共同體的自覺和共識，兩者缺一不可。沒有完善而成熟的法律無法很好地實(shí)現(xiàn)“依法治?！?，有了相應(yīng)的法律法規(guī)，沒有對法律的尊重和重視，也無法將“依法治?！庇煽谔栕?yōu)樾袆印ＲJ(rèn)識到“法律”并不僅僅是寫在紙上的空洞法律條文，更與大學(xué)的治理與決策實(shí)踐息息相關(guān)。在這方面，我國還有很長的路要走。

第二，重視傳統(tǒng)的治理價(jià)值，重視培育我國大學(xué)“依法治?！钡膫鹘y(tǒng)，同時(shí)恰當(dāng)?shù)靥幚韨鹘y(tǒng)與制度創(chuàng)新的關(guān)系。過去的歷史并沒有消失，也不會消失。如果說我國大學(xué)“依法治?！钡膫鹘y(tǒng)并不深厚是一個(gè)事實(shí)，那么我們的法治建設(shè)需要的并不是回避或者忽視這一事實(shí)，而是正視它，實(shí)事求是地將它作為我國大學(xué)法治建設(shè)實(shí)踐的起點(diǎn)。只有這樣出發(fā)，才能離我們的大學(xué)法治建設(shè)理想和目標(biāo)越來越近。

第三，大學(xué)法治建設(shè)、法治實(shí)踐和法治教育息息相關(guān)。大學(xué)生的法治教育觀念并不是全部從課堂教育得來的，社會環(huán)境、教職員工的言傳身教都是他們法治信念和價(jià)值觀的重要來源。只有整個(gè)社會的空氣里都彌漫著尊重法律、重視法治的氣息，才會使他們牢固地樹立起法治觀念。

本文系全國教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2018年度國家一般課題“中國特色大學(xué)治理準(zhǔn)則研究”（項(xiàng)目編號：BIA180201）階段研究成果

參考文獻(xiàn)：

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[3]和震.美國大學(xué)自治制度的特征與主題[J]. 學(xué)術(shù)研究， 2006（1）：114-118.

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[5]Richard Hofstadter. Academic Freedom： in the Age of the College[M]. New York and London： Columbia University Press，1969：120.

[7] CALIFORNIA CONSTITUTION - CONS.ARTICLE IX EDUCATION [SECTION 1 - SEC. 16]（ Article 9 adopted 1879） [EB/OL].[2019-10-19].http：//leginfo.legislature.ca.gov/faces/codes_displayText.xhtml？lawCode=CONS&division=&title=&part=&chapter=&article=IX.

[8][9]王綻蕊.美國高校董事會制度：結(jié)構(gòu)、功能與效率研究[M].北京：高等教育出版社，2010：132， 153.

（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)高等教育研究院）

[責(zé)任編輯：于 洋]