四川省生態(tài)環(huán)境準入清單編制思路及細化完善建議

賈瑜玲,廖嘉玲，何 鈺,毛翔洲，劉 洋，楊 葉

(四川省環(huán)境工程評估中心，成都 610041)

建立以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神、全面落實《中共中央 國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》的重要舉措，是推動生態(tài)環(huán)境質量改善、促進高水平保護和高質量發(fā)展的重要抓手[1-2]。根據生態(tài)環(huán)境部《關于加快實施長江經濟帶11省(市)及青海省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導意見》，到2025年，全國要建立起以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，形成區(qū)域生態(tài)環(huán)境評價制度。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建立的重要內容，是以生態(tài)環(huán)境質量改善為核心，通過開展區(qū)域生態(tài)環(huán)境評價，將生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線的約束落實到環(huán)境管控單元，并根據環(huán)境管控單元的特征提出針對性的生態(tài)環(huán)境準入清單。其中，生態(tài)環(huán)境準入清單是“三線一單”成果體系的應用出口，是指導區(qū)域內資源開發(fā)、產業(yè)布局和結構調整、城鎮(zhèn)建設、重大項目選址的重要依據，是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設的關鍵內容[3]。

四川省是我國西部大開發(fā)的重點區(qū)域，也是依托黃金水道推動長江經濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略腹地和重要增長極，而另一方面，四川地處青藏高原東南緣，是我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中“青藏高原生態(tài)屏障”“黃土高原-川滇生態(tài)屏障”的重要組成部分，也是長江上游重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，肩負著維護我國生態(tài)安全格局的重要使命，加之四川地域遼闊，區(qū)域間資源環(huán)境、經濟發(fā)展等差異較大，發(fā)展與保護的矛盾較為突出。本文結合四川省“三線一單”工作實際，分析生態(tài)環(huán)境準入清單編制難點，提出清單編制的設計框架及下一步細化完善的建議，為建立和完善四川省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提供參考，也為“三線一單”后續(xù)編制省份提供借鑒。

1 四川省生態(tài)環(huán)境準入清單編制難點

“三線一單”中，“三線”是基礎，“一單”(即生態(tài)環(huán)境準入清單)是關鍵，是“三線”的應用出口。“三線一單”成果的有效性，很大程度取決于生態(tài)環(huán)境準入清單所提管控要求是否適用、實用、管用，但另一方面，生態(tài)環(huán)境準入清單的制定極具綜合性和復雜性，要確保符合實際并能落地生效，存在諸多難點。

難點一，清單的編制需要銜接生態(tài)環(huán)境部門及其他部門現有相關管理要求[2]。包括梳理國家、省、市各級經濟產業(yè)發(fā)展調控、生態(tài)環(huán)境保護及自然資源管理要求等各類規(guī)劃、計劃、政策等文件，銜接各類產業(yè)準入負面清單、重點行業(yè)管控要求等既有環(huán)境管理要求。

難點二，清單的編制需要清晰梳理與“三線”的對應關系?！叭€”劃定的過程，就是梳理和明確區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境約束性條件的過程，也是明確空間上的污染物排放與環(huán)境質量的一個輸入和響應關系的過程?！耙粏巍毙枰凇叭€”劃定成果，針對管控單元面臨的生態(tài)環(huán)境問題，從有用、能用的角度出發(fā)，總結提煉各類空間開發(fā)建設的污染物排放要求，因地制宜制定清單，解決突出生態(tài)環(huán)境問題，引導區(qū)域主導產業(yè)的結構、布局、規(guī)模和效率不斷優(yōu)化。

難點三，清單的編制需要把握好管控深度?！叭€一單”編制范圍是覆蓋整個區(qū)域國土空間，要在短時間內編制既滿足區(qū)域總體準入要求又允許地方特殊實際情況調整的生態(tài)環(huán)境準入清單，并同時平衡發(fā)展與保護的要求，管控要求深度的把握至關重要。特別是四川省幅員遼闊，五大經濟區(qū)自然條件、人口、經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程差異較大，決定了管控要求的制定需要差別化準入[2]。

2 四川省生態(tài)環(huán)境準入清單編制基礎、依據及原則

四川省生態(tài)環(huán)境準入清單的編制以“三線”管控要求為基礎，根據各環(huán)境管控單元涉及的生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線的管控要求，從空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風險防控、資源利用效率等方面，針對環(huán)境管控單元提出優(yōu)化布局、調整結構、控制規(guī)模等調控策略及導向性的環(huán)境治理要求，分類明確禁止和限制的環(huán)境準入要求。

清單的編制以國家和地方相關法律法規(guī)、規(guī)劃、相關政策等為依據，并遵循以下幾點原則：一是以環(huán)境質量現狀為基礎，以環(huán)境質量改善為目的；二是體現區(qū)位特征，兼顧區(qū)域經濟發(fā)展需求；三是具有針對性及可操作性，滿足最新環(huán)境管理的要求；四是吸納地方政府意見，嚴守生態(tài)環(huán)境底線。

3 四川省生態(tài)環(huán)境準入清單編制框架

四川省生態(tài)環(huán)境準入清單的編制，遵循 “粗細相宜、寬嚴相濟”的原則，分省級、五大經濟區(qū)、市(州)、具體管控單元四個層級。其中，省級層面明確全省總體編制思路及要求，以主體功能區(qū)規(guī)劃及管控為主要依據，確定優(yōu)先保護、重點管控、一般管控單元的總體管控要求。在此基礎上，根據全省五大經濟區(qū)的區(qū)域特征、發(fā)展定位及突出生態(tài)環(huán)境問題，明確各區(qū)域差異化的總體準入要求。市(州)層面，在所在區(qū)域總體準入要求的指導下，結合市(州)特點、“三線”成果、重點發(fā)展產業(yè)及存在問題、管控目標等，提出分類普適性準入清單，包括空間布局約束、污染物排放標準及削減要求、環(huán)境風險防控、水和能源利用效率等市(州)適用共性要求。各市(州)具體管控單元在市(州)普適性準入清單基礎上，根據單元特性、生態(tài)環(huán)境質量現狀、要素管控分區(qū)等，提出單元特有管控要求，制定特性準入清單。

此外，四川省生態(tài)環(huán)境準入清單的編制過程中還創(chuàng)新性地開展了“三線一單”相關專題研究，針對我省重點發(fā)展的“5+1”產業(yè)中的電子信息、食品飲料(以白酒產業(yè)為例)，以及傳統行業(yè)的竹漿造紙，開展了環(huán)境準入指標體系探索性研究，在現狀調查和橫向對比分析基礎上，提出重點行業(yè)環(huán)境準入體系的約束性和參考性指標，為制定差別化的生態(tài)環(huán)境準入清單提供依據[4-5]。

4 四川省生態(tài)環(huán)境準入清單細化完善建議

目前，四川省“三線一單”省級編制成果已通過生態(tài)環(huán)境部審查驗收，省級、五大經濟區(qū)、市(州)層面的生態(tài)環(huán)境準入清單總體要求已明確，具體管控單元的生態(tài)環(huán)境準入清單也形成了初稿。為進一步落實精細化環(huán)境管理的要求，推進“三線一單”成果的落地應用，市(州)人民政府應在省級編制成果基礎上，以市(州)生態(tài)環(huán)境準入清單總體管控要求為指導，結合自身生態(tài)環(huán)境特征和發(fā)展需要，以改善環(huán)境質量、助推區(qū)域經濟高質量發(fā)展為核心，進一步完善深化各市(州)具體環(huán)境管控單元的生態(tài)環(huán)境準入清單，確保管控要求可操作、可落地。建議可從以下幾個方面細化完善生態(tài)環(huán)境準入清單內容。

4.1 對污染物削減量/削減比例進行分配。省級編制成果中，環(huán)境質量底線已針對大氣和水環(huán)境超標區(qū)域分別測算出主要污染物的削減量或削減比例，大氣污染物削減比例僅預測到各市(州)，水污染物削減量僅預測到各水環(huán)境控制單元。為使污染物削減任務落地，并與重點污染源掛鉤，建議地方人民政府進行統籌考慮和合理分配，將大氣和水污染削減量或削減比例落實到相關環(huán)境管控單元對應的生態(tài)環(huán)境準入清單中。

4.2 明確園區(qū)外工業(yè)企業(yè)退出要求。由于歷史沿革和產業(yè)布局先天不足，我省工業(yè)圍城現象較為常見，按照工業(yè)企業(yè)“退城入園”等新環(huán)保要求，省級編制成果對位于工業(yè)園區(qū)外的部分工業(yè)企業(yè)提出了退出要求，建議市(州)對退出要求進行進一步落實，明確應退出的企業(yè)名稱及其退出的方式、時限及進度。

4.3 明確岸線風險防控涉及化工企業(yè)退出要求。沿江臨城產業(yè)聚集、環(huán)境安全風險隱患較大是我省面臨的突出環(huán)境問題之一。按照《四川省長江經濟帶發(fā)展負面清單實施細則(試行)》，省級編制成果提出了禁止在長江干流和主要主流(包括：岷江干流、沱江干流、赤水河干流、嘉陵江干流、雅礱江干流)1km范圍內新建、擴建化工園區(qū)和化工項目的要求。為進一步強化對長江岸線的環(huán)境風險防控，按照《四川省打好長江保護修復攻堅戰(zhàn)實施方案》《中共四川省委四川省人民政府關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》等相關文件中提出的“對存在違法違規(guī)排污問題的化工企業(yè)(特別是位于長江干流和重要支流岸線延伸陸域1km范圍內的化工企業(yè))和廢水超標排放的化工園區(qū)限期整改，整改后仍不能達到要求的依法責令關閉”、“開展長江沿岸化工園區(qū)、企業(yè)污染排查與整治，依法查處長江干流和重要支流岸線延伸陸域1km范圍內存在違法違規(guī)行為的化工企業(yè)，整改后仍不能達到要求的依法關閉，鼓勵企業(yè)搬入合規(guī)園區(qū)”等要求，建議針對長江干流和主要支流的重點管控單元，在其對應的生態(tài)環(huán)境準入清單中，明確岸線風險防控涉及化工企業(yè)及其退出的方式、時限及進度。

4.4 開展工業(yè)園區(qū)資源環(huán)境績效評價。工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展是工業(yè)綠色發(fā)展的重要內容，為推動四川省工業(yè)園區(qū)綠色轉型，建議開展全省工業(yè)園區(qū)資源環(huán)境績效評價，調查收集轄區(qū)內工業(yè)園區(qū)的資源環(huán)境績效指標，如單位工業(yè)用地面積工業(yè)增加值、單位工業(yè)增加值綜合能耗/水耗、工業(yè)用水重復利用率、再生水(中水)回用率、單位工業(yè)增加值廢水排放量等指標，并對各指標進行排序，同時橫向對比全國、全省工業(yè)園區(qū)情況，明確各工業(yè)園區(qū)資源環(huán)境績效在全國或全省的水平。評價結果排名靠前或屬于先進水平的工業(yè)園區(qū)，污染物排放總量分配可適當傾斜；評價結果排名靠后或屬于落后水平的工業(yè)園區(qū)，應在其對應生態(tài)環(huán)境準入清單中提出監(jiān)管調控強化措施，促進轉型升級。

4.5 制定重點行業(yè)資源環(huán)境績效準入門檻。高質量發(fā)展離不開產業(yè)的轉型升級和嚴格的環(huán)境準入要求。省級編制成果在專題研究中，已對電子信息、白酒、竹漿造紙等我省重點發(fā)展產業(yè)提出了差異化的環(huán)境準入指標，并納入了相關管控單元的生態(tài)環(huán)境準入清單。各市(州)應根據地方產業(yè)發(fā)展需求，對重點發(fā)展的產業(yè)進一步研究提出適宜的環(huán)境準入要求，建議在省級編制成果中五大經濟區(qū)總體準入要求指導下，針對各市(州)重點發(fā)展行業(yè)，提出新建企業(yè)資源環(huán)境績效準入門檻(單位GDP能耗、水耗、主要水和大氣污染物排放量等)，用于進一步指導區(qū)域規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評。

4.6 開展工業(yè)園區(qū)企業(yè)綠色綜合評價。在上述工業(yè)園區(qū)資源環(huán)境績效評價工作基礎上， 有條件的市(州)，可進一步開展工業(yè)園區(qū)企業(yè)綠色綜合評價，定量評估園區(qū)內企業(yè)綠色發(fā)展水平，評價指標包含但不限于經濟效益(畝均產值、畝均稅收、稅收規(guī)模、產能利用率等)和環(huán)境效益(單位產值綜合能耗、單位產值新鮮水耗、單位產值COD排放量、廢氣排放達標率等)，根據評價指標制定評分標準，計算企業(yè)綜合得分并排序，根據評價結果制定并實行差別化公用工程價格政策，倒逼企業(yè)提質增效，分步淘汰落后產能和企業(yè)，促進經濟轉型升級。

此外，鑒于生態(tài)環(huán)境準入清單的綜合性和約束性，建議根據國家或地方發(fā)展戰(zhàn)略、相關政策要求、區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量目標等重大變化情況，適時動態(tài)更新生態(tài)環(huán)境準入清單，以滿足服務經濟高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的需求。