貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點經(jīng)驗及啟示

高庚申，王登建，毛金群，黃婉玉

(1.貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計院，貴陽 550081；2.貴州省監(jiān)控中心，貴陽 550081)

前 言

我國自改革開放以來在經(jīng)濟持續(xù)高速增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加速的同時，也引發(fā)了日益突出的生態(tài)環(huán)境問題，排污者造成的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞損失得不到賠償，公眾的環(huán)境權(quán)益和生態(tài)系統(tǒng)得不到保護[1]。黨的“十八大”把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，明確提出大力推進生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革作為生態(tài)文明體制改革的內(nèi)容之一，是黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中所涉及的深化改革的具體實踐。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出，要“建設(shè)生態(tài)文明,必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度,完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度,用制度保護生態(tài)環(huán)境”[2]?！稕Q定》開啟了新一輪改革進程，對生態(tài)環(huán)境保護具有深遠的意義。2015年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，并授權(quán)貴州等7個省市部署開展改革試點，《試點方案》的目標為，“通過試點逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應(yīng)的鑒定評估管理與技術(shù)體系、資金保障及運行機制，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進生態(tài)文明建設(shè)”[3]。

歐美等國家或地區(qū)針對環(huán)境污染事件的解決相繼制定了一系列法律與技術(shù)導(dǎo)則[4-5]，有效解決了污染事件的環(huán)境修復(fù)和損害賠償問題。作為世界上第一個對環(huán)境損害問題施行徹底嚴厲制度的國家之一，美國創(chuàng)造性地構(gòu)建了一套完整的自然資源環(huán)境損害評估制度。在法律方面，形成了以超級基金法、石油污染法、清潔水法為基本框架的環(huán)境損害賠償與責(zé)任追究立法體系；在工作層面，形成了以內(nèi)政部及其下屬機構(gòu)與/或國家海洋與大氣管理局與/或責(zé)任方為主，農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等聯(lián)邦部門、州相關(guān)部門共同組成自然資源損害評估委托方，由具備損害評估能力的咨詢公司與/或高校、科研機構(gòu)具體承擔(dān)，公眾參與的工作模式；在技術(shù)方面，DOI與NOAA評估規(guī)則構(gòu)成了美國自然資源損害評估的基本框架；在資金保障方面，環(huán)境損害賠償專項基金為賠償與修復(fù)的主要資金來源。美國的環(huán)境損害賠償經(jīng)驗已經(jīng)比較成熟并廣為世界其他地區(qū)所借鑒。歐盟，在法律方面，環(huán)境責(zé)任指令是歐盟指導(dǎo)成員國進行環(huán)境責(zé)任界定與開展環(huán)境損害賠償?shù)暮诵姆?；在工作方面，各成員國根據(jù)各國法律體系組織實施；在技術(shù)方面，正在開發(fā)REMEDE項目，嘗試建立自然資源損害評估模型庫、方法庫與案例庫；在資金保障方面，歐盟國家更青睞于環(huán)境責(zé)任保險制度，新環(huán)境保護法(2007)要求環(huán)境責(zé)任保險同時承擔(dān)傳統(tǒng)損害賠償和環(huán)境污染治理費用。總體上看，與歐美發(fā)達國家相比，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償評估制度體系在法律法規(guī)、工作機制和技術(shù)方法等方面都處于起步階段，存在明顯不足，主要表現(xiàn)在：法律體系方面，沒有專門針對生態(tài)環(huán)境損害立法，損害賠償與公益訴訟等機制不健全，缺乏具體可操作的實體法和程序規(guī)定。工作機制方面，中國生態(tài)環(huán)境資源的管理權(quán)責(zé)散落在環(huán)保、農(nóng)業(yè)、海洋、林業(yè)等不同部門，生態(tài)環(huán)境資源管轄權(quán)不明確，無法形成統(tǒng)一高效的聯(lián)動機制。技術(shù)體系方面，處于起步階段，各部門沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的評估程序與技術(shù)導(dǎo)則，導(dǎo)致不同部門和機構(gòu)的評估結(jié)果差異大，難以被法院采信。資金保障方面，尚未建立有效的環(huán)境賠償資金保障制度，導(dǎo)致我國環(huán)境損害賠償遠不到位。

貴州省地處長江珠江上游，65.7%的國土屬于長江流域，是長江上游重要的生態(tài)屏障。習(xí)近平總書記強調(diào)，貴州要守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，正確處理發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，在生態(tài)文明建設(shè)體制機制改革方面先行先試，實現(xiàn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同推進。作為中國首批國家級生態(tài)文明試驗區(qū)，貴州省積極推進生態(tài)文明建設(shè)，在2016年貴州率先啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，出臺《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作實施方案》，緊緊圍繞“實施方案”確定的八個方面主要任務(wù)，以健全補齊生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拿袷路芍贫葹槟繕?，以破解“公地悲劇、企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”問題為導(dǎo)向，按照“誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復(fù)”的原則，以案例作為抓手，全面推動試點工作的開展。2017年12月已完成全部試點工作任務(wù)，貴州生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點走在全國前列，工作取得明顯成效，發(fā)揮了示范作用。近年來，貴州省在生態(tài)文明建設(shè)方面取得了豐碩成果，總結(jié)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點經(jīng)驗，對于守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山有機統(tǒng)一具有重大意義。為此，作者在參與我省環(huán)境損害賠償制度改革試點工作的基礎(chǔ)上，嘗試對貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點經(jīng)驗做總結(jié)，以期為其他省市在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革全面試行工作中提供借鑒。

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點經(jīng)驗

1.1 損害鑒定評估能力鑒定得到大力提升

開展生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點工作的前提是需要具備環(huán)境損害鑒定評估的能力?！对圏c方案》要求，“試點地方要加快推進生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估專業(yè)機構(gòu)建設(shè)，推動組建符合條件的專業(yè)評估隊伍，盡快形成評估能力。研究制定鑒定評估管理制度和工作程序，保障獨立開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，并做好與司法程序的銜接。為磋商提供鑒定意見的鑒定評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)要求；為訴訟提供鑒定意見的鑒定評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守司法行政機關(guān)等的相關(guān)規(guī)定規(guī)范?！辟F州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計院作為貴州省開展環(huán)境損害鑒定評估的唯一技術(shù)支撐單位，充分利用自身優(yōu)勢，開展了大量創(chuàng)新性的工作，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估在貴州的引領(lǐng)示范，2016年順利入圍原環(huán)保部第二批《環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)名錄》，2018年獲得貴州省首家環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)，實現(xiàn)了與司法程序的有效銜接，業(yè)務(wù)范圍包含：污染物性質(zhì)鑒定、地表水和沉積物環(huán)境損害鑒定、空氣污染環(huán)境損害鑒定、土壤與地下水環(huán)境損害鑒定、其他環(huán)境損害鑒定(噪聲)等五個類別，共有16人具備司法鑒定人執(zhí)業(yè)證。目前已完成10余起環(huán)境損害鑒定評估案例，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估案例實現(xiàn)從無到有的突破。在開展典型案例評估的同時，貴州省環(huán)科院注重加強基礎(chǔ)理論研究，圍繞生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估開展各類科研課題、項目申報及地表標準制定。貴州省試點以來，環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)能力得到大力提升，為生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點工作走在全國前列提供了強有力的技術(shù)保障。

1.2 定量化方法制定—開展案例評估，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償試點工作任務(wù)取得突破

貴州省以案例為抓手，依托案例進行先行先試，推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作落地生根。2016年以來，貴州省環(huán)保廳通過排查各類環(huán)境違法事件60余起，最終確定4起開展環(huán)境損害鑒定評估，案例類型包含固體廢物非法傾倒、廢水非法排放、土壤重金屬污染、突發(fā)水環(huán)境事件。代表性案例—《貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境損害案例》，本案為中國首例省級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。2012年6月，息烽誠誠勞務(wù)與貴陽開磷化肥兩家公司簽訂《委托勞務(wù)協(xié)議》，由息烽誠誠勞務(wù)承擔(dān)貴陽開磷化肥污泥渣清運工作，將污泥渣運往貴陽開磷化肥建設(shè)的交椅山渣場。2012年底開始，息烽誠誠勞務(wù)在未辦理任何堆存或傾倒手續(xù)的情況下，開始將污泥渣運往大鷹田地塊內(nèi)非法傾倒，2015年底停止運渣。堆場長360m，寬100m，堆填厚度最大50m，占地約100畝，目前堆存量約8萬m3。

貴州省環(huán)境科學(xué)研究設(shè)計院對該案件進行環(huán)境損害鑒定評估，并出具《貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境污染損害評估報告》，為本案環(huán)境損害賠償提供了基礎(chǔ)依據(jù)。貴州省生態(tài)環(huán)境廳作為政府的代表(權(quán)利人)與貴陽開磷化肥有限公司、息烽縣誠誠勞務(wù)公司(義務(wù)人)開展了磋商，兩家賠償義務(wù)人承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任經(jīng)費達900余萬元，正式簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，兩家公司提出生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案，經(jīng)省環(huán)境保護廳同意后組織實施，并于2017年8月30日前完成修復(fù)并評估，當(dāng)前生態(tài)修復(fù)工作已全部完成，生態(tài)環(huán)境已恢復(fù)到了基線水平。通過息烽大鷹田違法傾倒廢渣案例，貴州結(jié)合省情探索出有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制的一整套法律文書，推動貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償試點工作取得多項突破。2018年世界環(huán)境日中央電視臺《焦點訪談》欄目以《誰污染、誰賠償》為題，以本案為素材對貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點工作創(chuàng)新舉措進行了專題報道，引起強烈社會反響，起到了良好的示范效果。

1.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償法制建設(shè)取得突破

1.3.1 突破賠償權(quán)利人主體資格限制：根據(jù)《試點方案》，國務(wù)院授權(quán)貴州省人民政府是唯一的生態(tài)環(huán)境損害賠償國家權(quán)力人。在試點期間，無論是開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、簽署生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，還是申請司法登記確認、提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟、人民法院下達判決書、裁定等均涉及大量法律文書，都需以省政府名義去實施，難度較大。為此，貴州省生態(tài)環(huán)境廳會同貴州省高級人民法院、貴州省法制辦等有關(guān)單位研究，報請貴州省人民政府印發(fā)了《貴州省人民政府關(guān)于指定省環(huán)境保護廳等相關(guān)部門代表省人民政府行使生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人有關(guān)事項的通知》，通過概括性委托指定省環(huán)保廳、國土資源廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、水利廳、農(nóng)委、林業(yè)廳、交通運輸廳等七個涉及生態(tài)環(huán)境保護職能的省有關(guān)部門，代表省人民政府行使生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人權(quán)利。突破了賠償權(quán)利人主體資格限制，是貴州在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點中的首創(chuàng)之舉，破解了改革試點中受權(quán)利人主體資格限制這一突出問題，加快推進了貴州改革試點工作進程。

1.3.2 建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制：生態(tài)環(huán)境賠償案件發(fā)生用什么方式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題，對于探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度至關(guān)重要?！对圏c方案》明確，解決生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕緩绞谴枭?，可以說，磋商制度在整個改革中處于極其重要的地位。通過一年多的試點，貴州在實踐的基礎(chǔ)上，研究制定了《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方案(試行)》[6]，方案明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商應(yīng)當(dāng)遵循的原則、磋商主體、磋商程序的啟動條件、磋商程序及內(nèi)容、生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法登記確認、保障措施等重大問題，填補了生態(tài)環(huán)境損害賠償機制的空白，找到了生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人與義務(wù)人有共識則磋商、無共識則訴訟的賠償途徑。同時，明確了賠償權(quán)利人或其代表與賠償義務(wù)人進行磋商處分和讓渡相關(guān)權(quán)利事項，在磋商過程中，人民檢察院以及符合法律規(guī)定的社會組織因相同理由提起公益訴訟的，人民法院的處理原則。過去在司法確認案件中，一般是人民調(diào)解委員會組織磋商，在貴州開展的首個磋商案例中，原貴州省環(huán)境保護廳創(chuàng)造性的邀請貴州省律師協(xié)會作為第三方，組織雙方進行磋商，在生態(tài)環(huán)境損害賠償專業(yè)性強的案件中，律協(xié)派有環(huán)境資源法律實踐經(jīng)驗的律師組織磋商，處理案件更具專業(yè)優(yōu)勢。試點期間原貴州省環(huán)境保護廳還設(shè)計建立了《參加生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的邀請函》《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商委托函》《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商告知書》《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》(文本)《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議進行司法確認的申請》等一整套法律文書。磋商機制的建立為開展生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的磋商奠定了堅實基礎(chǔ)。

1.3.3 制定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)程：為推進貴州省試點工作的深入開展，貴州省高級人民法院率先研究制定了《貴州省高級人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的訴訟規(guī)程(試行)》，該訴訟規(guī)則對公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體順位，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的司法銜接，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償改革實踐中涉及的相關(guān)訴訟及司法保障等問題進行了明確。訴訟規(guī)則的出臺對于保障我省全面推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作具有很強針對性和指導(dǎo)性，對于貴州省相關(guān)人民法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件具有很強的的實操性。

1.4 生態(tài)環(huán)境損害賠償案件執(zhí)行保障方面手段多樣

1.4.1 建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的司法登記確認制度：為解決生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議無法律效應(yīng)，保障協(xié)議的執(zhí)行，貴州創(chuàng)造性地借鑒了民事調(diào)解里面的司法登記確認制度，磋商協(xié)議到管轄的法庭進行登記，賦予了強制執(zhí)行的權(quán)利。司法登記確認是一種保障，在磋商的基礎(chǔ)上，如果責(zé)任主體拒不執(zhí)行或不愿意接受調(diào)解，或是簽了協(xié)議又反悔，就可以據(jù)此申請強制執(zhí)行。貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境損害案，原貴州省環(huán)境保護廳作為賠償權(quán)利人代表與息烽縣誠誠勞務(wù)公司、貴陽開磷化肥有限公司兩家義務(wù)人正式簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議后，共同向貴州省清鎮(zhèn)法院依法申請了司法登記確認，為保障程序公正，也方便接受公眾監(jiān)督，清鎮(zhèn)市人民法院把雙方達成的磋商協(xié)議、修復(fù)方案等內(nèi)容，在貴州省高級人民法院門戶網(wǎng)站進行為期15天的公示，之后再出具司法確認書，確認賠償權(quán)利義務(wù)雙方簽訂的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》具有法律強制執(zhí)行力，如果賠償義務(wù)人逾期不履行賠償義務(wù)，法院可強制執(zhí)行。

1.4.2 率先成立了生態(tài)環(huán)境保護人民調(diào)解委員會：貴州不僅擁有全國第一個環(huán)境保護法庭，而且成立了全國首個“生態(tài)文明律師服務(wù)團”。2017年6月，在貴州省高級人民法院、貴州省司法廳、貴州省律師協(xié)會等有關(guān)單位的推動下，經(jīng)貴陽市觀山湖區(qū)司法局批準，成立了貴陽國浩生態(tài)環(huán)境保護人民調(diào)解委員會，成為全國首家生態(tài)環(huán)境保護人民調(diào)解委員會。作為公益性社會組織，主要職能為接受當(dāng)事人、司法機關(guān)、行政部門等委托，調(diào)解生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的法律糾紛。調(diào)解委員會的成立是我省生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點的又一亮點舉措，他將實現(xiàn)磋商與司法登記確認的無縫銜接。調(diào)委會將在司法行政部門和人民法院的指導(dǎo)下，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，促進貴州省生態(tài)環(huán)境保護。

1.4.3 初步構(gòu)建了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)治理機制：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革目的是及時修復(fù)受污染和損害的生態(tài)環(huán)境，貴州省在試點期間積極探索生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)治理機制，初步建立以賠償義務(wù)人自行修復(fù)與替代修復(fù)相結(jié)合的修復(fù)機制。試點期間全省各級法院在審理環(huán)境資源案件過程中，根據(jù)損害發(fā)生程度，能夠修復(fù)的，盡量判令責(zé)任人修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境；當(dāng)?shù)夭荒苄迯?fù)的，可異地替代修復(fù)；被告拒絕修復(fù)的，則委托第三方替代修復(fù)，修復(fù)費用由被告按治理方案確定的金額承擔(dān)等。貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環(huán)境損害案例成為試點以來義務(wù)人自行修復(fù)、第三方監(jiān)督評估成功的全國首個案例，該案例修復(fù)采用廢渣開挖轉(zhuǎn)運方案，將廢渣全部運至合法渣場填埋處置，在渣場尾部的壩體采取加高、加固、防滲處理措施，對廢渣清運完后的庫區(qū)進行覆土回填，植被綠化，恢復(fù)其生態(tài)功能，該案例也取得了顯著的社會和環(huán)境效益，形成了良好的環(huán)境修復(fù)治理示范效應(yīng)。

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點啟示和建議

貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點以來，先行先試，已經(jīng)取得一定成效，為我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革在全國全面試行提供了貴州經(jīng)驗，但在試點過程中遇到一些問題，主要表現(xiàn)為以下方面：

2.1 環(huán)境損害鑒定評估法律法規(guī)體系不健全

2.1.1 我國現(xiàn)有的法律法規(guī)雖然都不同程度地體現(xiàn)了保護自然和生態(tài)環(huán)境的原則和理念，但無論從環(huán)境損害的鑒定評估還是尋求對環(huán)境造成的損害進行賠償?shù)木S權(quán)實踐來看，相關(guān)的法律法規(guī)還很不完善。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》《侵權(quán)責(zé)任法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等相關(guān)法律盡管對環(huán)境損害都做出了原則性的規(guī)定，但是缺乏對環(huán)境損害鑒定評估的依據(jù)、標準、程序和管理以及賠償資金來源等方面的可操作性的規(guī)定。

2.1.2 試點方案案例啟動條件高：《試點方案》中適用范圍的規(guī)定比較籠統(tǒng)，是相對原則，特別是作為兜底的“嚴重影響生態(tài)環(huán)境事件”缺乏一定的標準。生態(tài)環(huán)境損害賠償作為一種新型損害賠償，本身就需要考驗有關(guān)執(zhí)行人員的能力，籠統(tǒng)原則的規(guī)定更容易帶來困惑，現(xiàn)實發(fā)生的案例各種各樣，界定不清晰，導(dǎo)致在實踐中存在操作性不強等問題，貴州省在試點期間已暴露出排查案件困難的問題。試點方案規(guī)定地方省級政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后，作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，未明確省級以下政府的職責(zé)，試點過程中市縣發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害案例只能依靠省級政府來完成，案件的大量集中也增大了省級政府及相關(guān)部門的工作壓力，同時也導(dǎo)致省政府面臨大量生態(tài)環(huán)境損害案例的復(fù)議和訴訟事務(wù)，嚴重影響本項工作的深入推進。建議生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革在全國試行過程中，各地依據(jù)實際情況明晰本項制度的適用范圍條款的的具體內(nèi)容，可以采取概括加列舉的方式制定啟動條件。有關(guān)部門可以根據(jù)試點省份的經(jīng)驗，出臺典型案例進行指導(dǎo)。

2.1.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理和使用存在制度困境：環(huán)境損害賠償案件較為特殊，案子完成磋商或判決，工作只算完成一部分。無論是環(huán)保社會組織、檢察院，還是省級政府提起索賠的有關(guān)部門，提起訴訟或啟動賠償磋商都是為了維護公共環(huán)境利益，修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。但是，動輒上百萬、上千萬元的巨額賠償金該放在哪里？如何才能保證把賠償金用在修復(fù)環(huán)境的刀刃上？如何進行有效監(jiān)管？這些都是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建中應(yīng)考慮的重要內(nèi)容。試點方案中明確指出：加強生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方預(yù)算管理。試點地方根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復(fù)。貴州在試點期間尚未建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金，但從開展試點工作需要來看，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償資金已成為一項緊迫而現(xiàn)實的任務(wù)。從其他省市試點經(jīng)驗來看，已初步形成訴訟基金、基金會基金、第三方管理基金等模式[7]，但仍面臨監(jiān)管體制混亂、資金來源單一、使用效率低下等問題。目前國家層面上涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償金的性質(zhì)、使用、管理和監(jiān)督方面沒有專門的法律法規(guī)和配套制度，對賠償資金的使用和環(huán)境修復(fù)費用的支付產(chǎn)生一定的阻礙，這必然不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國的推廣。希望國家盡快出臺全國統(tǒng)一規(guī)范的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理系列配套制度政策，明確資金來源、使用、管理與監(jiān)督機制，明確專款專用性質(zhì)，用于生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防、治理和修復(fù)活動。

2.2 環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系需要不斷完善

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是本項制度順利實施的核心環(huán)節(jié)，對于損害發(fā)生范圍和程度、因果關(guān)系、責(zé)任承擔(dān)主體的認定，生態(tài)環(huán)境損害賠償金額的計算、修復(fù)方案及修復(fù)效果的確定具有重要意義，直接影響著本項制度實施效果。目前，我國環(huán)境損害鑒定評估理論體系建設(shè)方面仍處于起步階段，尚未形成完備的環(huán)境損害鑒定評估管理模式，從鑒定評估技術(shù)規(guī)范方面看，沒有統(tǒng)一性的程序與技術(shù)體系。貴州省試點期間環(huán)境損害鑒定評估暴露出諸多問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，環(huán)境損害司法鑒定工作基礎(chǔ)能力薄弱，具備資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)少且專業(yè)鑒定隊伍嚴重缺乏，試點期間我省僅有1家單位具備開展損害鑒定評估的能力，遠遠不能滿足我省大量案例評估需要。同時在環(huán)境損害司法鑒定資質(zhì)管理方面存在鑒定評估分類體系不健全、資質(zhì)管理法規(guī)技術(shù)依據(jù)不足等問題。第二，缺少可操作性的環(huán)境損害鑒定評估方法和標準，雖原環(huán)境保護部先后出臺了《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 損害調(diào)查》等技術(shù)方法，但這些標準僅為指導(dǎo)性的文件，關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)存在實用性、科學(xué)性和可操作性不足的問題。由于環(huán)境污染、破壞生態(tài)導(dǎo)致環(huán)境要素、生物要素的不利改變以及生態(tài)系統(tǒng)功能退化的機理和過程尚不完全清楚，對于不同尺度空間的生態(tài)環(huán)境基線情況也并不能完全掌握，所以在實際案例評估過程中對生態(tài)環(huán)境損害因果關(guān)系的判定和損害量化計算較為困難。第三、鑒定評估費用難以保障，在賠償義務(wù)人不先支付鑒定費用時，鑒定評估工作難以開展，影響鑒定評估工作效率，另外環(huán)境損害鑒定評估案例鑒定周期一般都較長，案例無法滿足辦案的時效性。第四、大多數(shù)案例應(yīng)急階段鑒定評估機構(gòu)沒有介入，無法獲得第一手資料，導(dǎo)致后期的鑒定評估較為困難。建議國家在充分汲取試點省份的有益探索經(jīng)驗，由國家制定統(tǒng)一的鑒定評估技術(shù)規(guī)范體系、收費標準、資金保障、操作規(guī)程等管理制度和工作程序，形成一套權(quán)威的鑒定評估管理體系。

2.3 環(huán)境損害案例評估經(jīng)驗還需不斷豐富

2016年生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點以來，受案例啟動條件高、地方環(huán)保部門地方保護主義等因素的影響，各地開展的環(huán)境損害鑒定評估案例較少，導(dǎo)致在選擇生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)路徑及技術(shù)上較為困難。生態(tài)損害賠償制度建立的最終目的是生態(tài)修復(fù)，將受到污染或者破壞的環(huán)境恢復(fù)到未受污染前的狀態(tài)?！对圏c方案》提出賠償權(quán)利人對磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進行評估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復(fù)。修復(fù)應(yīng)該根據(jù)法院或者主管部門認可的修復(fù)方案進行，修復(fù)方案的制定需要除了考慮修復(fù)的目標要求外，還需要考慮義務(wù)方的經(jīng)濟能力，現(xiàn)實的技術(shù)條件，權(quán)利人及公共利益的要求等情況。貴州省在試點期間遇到生態(tài)環(huán)境損害案件后期修復(fù)方式選擇難的問題，如土壤多種重金屬污染案例，土壤重金屬的修復(fù)治理是一個綜合的復(fù)雜過程，涉及眾多因素，單一的修復(fù)技術(shù)必然受到制約，影響修復(fù)效果[8]。由于不同污染物本身的特性、污染土壤的環(huán)境條件、各種修復(fù)技術(shù)都有一定的適用范圍、各個修復(fù)技術(shù)之間缺乏交融性等，導(dǎo)致不管是物理的、化學(xué)的，還是生物的修復(fù)技術(shù)都不能完全修復(fù)某種污染，一種修復(fù)技術(shù)也不能修復(fù)所有種類的污染物，到目前為止還沒有一種通用可行的污染土壤修復(fù)技術(shù)。當(dāng)前我國尚未形成成熟可靠的土壤重金屬污染修復(fù)技術(shù)，大多技術(shù)還處在研發(fā)和示范階段，能夠真正運用于實際的場地修復(fù)實例不多。試點期間有關(guān)固體廢物傾倒的案例，有些案例是歷史遺留問題，固體廢物屬于危險廢物，且體量較大，如果按照現(xiàn)行危險廢物處置要求，生態(tài)修復(fù)費用就會非常高，義務(wù)人難以承擔(dān)，不切合實際，針對這類案例修復(fù)方案也沒有可依據(jù)的標準，包括方法標準、目標標準和驗收標準等。生態(tài)環(huán)境修復(fù)的目的是救濟環(huán)境損害。建議今后在生態(tài)環(huán)境損害賠償案例中針對不同區(qū)域環(huán)境保護和環(huán)境恢復(fù)的要求，不同的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和不同人群環(huán)境治理能力的差異，生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)選擇也必須從現(xiàn)實出發(fā)，因人、因時、因地制宜，選擇補種復(fù)綠、增值放流、異地修復(fù)等方式開展生態(tài)修復(fù)。