政府購買服務(wù)的國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理探析

劉 虎，戢肅燕，邊保樂（北京中協(xié)成工程管理有限公司， 北京 100044）

0 引 言

在國家簡政放權(quán)、加快政府職能轉(zhuǎn)變的持續(xù)推進(jìn)中，在政府大力推行向社會力量購買服務(wù)的形勢下，在工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)形勢日趨嚴(yán)峻的重壓下，在財政資金安全、有效使用的要求下，針對財政投資額大、地域分散和內(nèi)容繁雜的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，北京市房山區(qū)作為首都農(nóng)業(yè)大區(qū)率先采用政府采購的方式，向?qū)I(yè)的項目管理公司購買管理服務(wù)，以便對其實施專業(yè)化、精細(xì)化管理。

北京中協(xié)成工程管理有限公司有幸承接了北京市房山區(qū) 2016年度、2017年度的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理工作，涵蓋生態(tài)綜合治理、經(jīng)濟(jì)林及設(shè)施農(nóng)業(yè)種植基地開發(fā)、養(yǎng)殖基地建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品加工等類別的 57 個項目。這些項目分布于房山區(qū) 21 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，生態(tài)綜合治理面積達(dá) 18666.7 ha（28 萬畝）之多，涉及財政資金超 10 億元。經(jīng)過近 2年的不斷實踐、改進(jìn)和提高，目前已形成了一套完善的項目管理體系和管理制度，開創(chuàng)了高效、規(guī)范的管理體制。

1 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的概念

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，是指中央政府為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，由中央及地方財政設(shè)立專項資金，對農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行綜合開發(fā)利用和保護(hù)的活動。此類項目的主要任務(wù)是加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)農(nóng)村第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，帶動農(nóng)業(yè)增收，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。項目主要包括：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，生態(tài)綜合治理，中型灌區(qū)節(jié)水配套改造，經(jīng)濟(jì)林及設(shè)施農(nóng)業(yè)種植基地、養(yǎng)殖基地建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品加工，農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)等。

2 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的特點和難點

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目具有點多面廣、建設(shè)內(nèi)容雜、社會影響因素多和協(xié)調(diào)工作量大的特點。項目的難點主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）項目區(qū)分散，高效管理難。房山區(qū)位于北京市西南部，平原、丘陵和山區(qū)各占三分之一，自然地理條件呈多樣化分布。項目分布于不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及自然村，尤其是生態(tài)綜合治理類的項目，一個項目可能涉及多個自然村的幾十個地塊，并且施工場所在山區(qū)，各項目區(qū)之間距離較遠(yuǎn)，不利于進(jìn)行集中高效的管理。

（2）設(shè)計時間緊，因地制宜難。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目在前期規(guī)劃、設(shè)計時，雖然也進(jìn)行了現(xiàn)場踏勘，但因時間有限，很多內(nèi)容的設(shè)計都是根據(jù)當(dāng)?shù)卣囊?guī)劃而展開的，無法因地制宜地結(jié)合項目村的實際情況，充分考慮受益農(nóng)戶的想法。因此，很多建設(shè)內(nèi)容違背了當(dāng)?shù)卮迕竦囊庠?，?dǎo)致在實施過程中受到村民阻撓的局面，給施工帶來極大的困難。

（3）施工時間短，工作任務(wù)重。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的建設(shè)周期較短，一般為 1年～2年。為了不影響農(nóng)民種植和收割莊稼，工程建設(shè)期基本安排在秋收后、春種前，在此期間，還要經(jīng)歷冬季停工，真正有效的施工時間極短。部分項目涉及大量的苗木種植，受季節(jié)影響極大。

（4）建設(shè)內(nèi)容雜，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。國家在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目上的投資額大，但由于針對此類項目未制定相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和驗收標(biāo)準(zhǔn)，所有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的實施和驗收只能參照工民建、水利、市政、園林綠化等相關(guān)專業(yè)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。盡管這些規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)對工程質(zhì)量控制起到了很大的作用，但由于其針對性、適用性和專業(yè)性不強而無法涵蓋所有的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目。此外，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目沒有資料管理規(guī)程，給工程檔案資料的統(tǒng)一管理帶來了困難。

（5）施工管理松，質(zhì)量控制難。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目與工民建工程、水利工程和市政工程相比，技術(shù)含量較低，但危害性、危險性較小。這就給施工單位提供了降低成本、放松管理的理由。項目不僅施工現(xiàn)場管理人員配置較少，而且雇傭的現(xiàn)場工人大多數(shù)是當(dāng)?shù)氐拈e散人員。這些人員未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)就上崗操作，僅僅根據(jù)自己的意愿去實施，不愿服從整體管理，導(dǎo)致工程質(zhì)量較難控制。

（6）參與單位多，關(guān)系協(xié)調(diào)難。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實施過程中參與的單位眾多，包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、設(shè)計單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門、產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、經(jīng)濟(jì)合作社、監(jiān)理單位、施工單位和項目所在地村委會等，協(xié)調(diào)各方之間的關(guān)系具有較大的難度。

3 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理是一種新型的項目管理模式，是指當(dāng)?shù)卣块T為了規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理，保證資金安全有效使用和項目順利實施，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的財政預(yù)算中拿出一部分經(jīng)費，通過合同、委托的方式，向工程監(jiān)理、項目管理類企業(yè)以公開、競爭和擇優(yōu)的形式購買的項目管理服務(wù)。

4 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理服務(wù)工作流程

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理從項目批復(fù)開始，貫穿項目實施全過程，直到項目竣工驗收、完成結(jié)算評審和后期的績效考評（見圖 1）。

5 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理工作

在項目管理全過程中，為了提高項目管理服務(wù)水平、確保項目管理各項工作順利開展、實現(xiàn)項目管理標(biāo)準(zhǔn)化，承接農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理工作的北京中協(xié)成工程管理有限公司制定了一系列的管理制度。

5.1 項目實施前期

5.1.1 項目動員會議

年度項目批復(fù)后，組織各項目實施單位召開年度項目啟動會議，傳達(dá)本年度國家、省、市財政和農(nóng)業(yè)等部門有關(guān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的最新政策及要求，明確年度工作任務(wù)及目標(biāo)，要求各實施單位制訂工作計劃，確保年度農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目各項工作順利開展。

5.1.2 實施方案（初步設(shè)計文件）審核

依據(jù)《項目可行性研究報告》《項目預(yù)算評審報告》、財政預(yù)算通知單和項目批復(fù)文件，對項目實施方案（初步設(shè)計文件）進(jìn)行審核，確保實施方案（初步設(shè)計文件）中的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和投資與批復(fù)一致。審核合格后，出具審核意見表，交區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室審批。經(jīng)批準(zhǔn)后，實施單位方可進(jìn)行招標(biāo)工作。

5.1.3 施工合同審核

本農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目在前期經(jīng)過了專家評審，不但工程范圍和任務(wù)非常明確，而且招標(biāo)時工程實施方案及設(shè)計圖紙完整、齊全，承包單位能準(zhǔn)確確定工程量和施工計劃；施工期較短，價格波動不大；財政批復(fù)資金已定。因此，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)施工承包單位要求簽訂固定總價合同，并且約定：若在實施過程中減少或取消建設(shè)內(nèi)容，則剩余資金由財政收回；若在實施過程中因增加或調(diào)整建設(shè)內(nèi)容而增加投資，則超出財政批復(fù)的資金部分須由項目管理單位自籌解決。

5.1.4 項目交底會議

施工合同簽訂后，項目正式開工前，由項目管理部組織實施單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位和施工單位，就年度項目管理工作的最新要求、資金申報制度、變更調(diào)整審批制度、竣工驗收制度和檔案資料整理要求等進(jìn)行詳細(xì)交底，以提前做好預(yù)控管理工作，確保項目管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和程序化。

5.2 項目實施階段

5.2.1 項目日常巡查

項目實施過程中，項目管理工程師會不定期地對項目進(jìn)行巡視檢查，掌握項目實時動態(tài)。針對有問題、有困難的項目，詳細(xì)了解具體情況，及時采取措施協(xié)助實施單位解決問題；針對進(jìn)度滯后的項目，及時分析原因，并且根據(jù)經(jīng)驗給予合理化建議，確保項目順利實施。

5.2.2 工程進(jìn)度匯報

及時讓區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦了解、掌握年度各項目的進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的問題，提高工作效率和工作質(zhì)量，順利完成各項工作，項目管理部每周向區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦匯報工作。具體內(nèi)容包括上周工作完成情況、本周工作計劃、目前工作上面臨的難題和相關(guān)問題的解決方案，以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦想了解的其他相關(guān)情況等。

5.2.3 工程量抽查復(fù)核

工程量是編制工程形象進(jìn)度報表和執(zhí)行報賬制的基礎(chǔ)，而對其抽檢復(fù)核能進(jìn)一步保證工程量的準(zhǔn)確性，對財政資金的安全支出具有重要意義。工程量的確認(rèn)主要以監(jiān)理工程師確認(rèn)為主；項目管理工程師在監(jiān)理工程師確認(rèn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行抽檢、復(fù)核和比較分析后，得出工程量抽檢成果表；經(jīng)實施單位、監(jiān)理單位、施工單位簽字確認(rèn)后，將其作為支付工程進(jìn)度款的重要依據(jù)。

5.2.4 項目變更調(diào)整

項目管理部要求各項目嚴(yán)格執(zhí)行年度實施計劃，不得擅自調(diào)整（指項目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)地點和建設(shè)期限發(fā)生變化）或終止。若確實需要進(jìn)行調(diào)整或終止的，則由實施單位組織各參建單位召開會議，討論變更調(diào)整方案，并進(jìn)行現(xiàn)場實地踏勘。符合變更調(diào)整要求的，依據(jù)《北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》（京財農(nóng)［2016］2955號）第二十九條相關(guān)規(guī)定，履行調(diào)整、備案手續(xù)；經(jīng)主管部門批復(fù)后，嚴(yán)格按照批復(fù)文件執(zhí)行。變更調(diào)整部分所涉及的資金不得超過批復(fù)資金的 30%，變更調(diào)整后的新選位置不得在個人、公司等組織承包土地和廠區(qū)范圍內(nèi)；變更新增的建設(shè)內(nèi)容造價以最終財政評審結(jié)果為準(zhǔn)。

2017年中國發(fā)行人在境外發(fā)行5只綠色債券，其中以歐元計價的綠色債券合計39.5億歐元，以美元計價的綠色債券合計18.5億美元，全部約合人民幣428.34億元，同比增長63.57%。

5.2.5 項目資金審批

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財務(wù)、會計制度，實行專人管理、專賬核算和?？顚Ｓ?。項目管理單位為了加強和規(guī)范工程款的審批流程，確保財政資金安全支出，制定了嚴(yán)格的資金審批制度。

（1）實施單位在申請財政資金之前，必須確保自籌資金已足額支出。

（2）進(jìn)度款申請應(yīng)如實填報工程量報審表和進(jìn)度款申請表，并附詳細(xì)的工程量計量清單；所有的申請資料簽字、蓋章必須齊全。

（3）為防止項目中途終止建設(shè)，項目管理部在批復(fù)工程進(jìn)度款時，只批準(zhǔn)監(jiān)理確認(rèn)的工程進(jìn)度款的 80%；項目竣工驗收合格后最多支付至合同價的 80%，剩余的 20% 待結(jié)算評審?fù)瓿珊笠罁?jù)評審結(jié)果進(jìn)行支付。

5.2.6 組織項目培訓(xùn)

為了實現(xiàn)項目管理標(biāo)準(zhǔn)化，項目管理部根據(jù)工作需要，不定期地組織實施單位、施工單位的相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，尤其在工程資料管理方面，對各項目提出統(tǒng)一要求。此外，在項目實施過程中若出現(xiàn)共性且難以解決的問題，項目管理部會及時向公司反映，由公司技術(shù)部門邀請業(yè)內(nèi)專家，針對存在的問題組織相關(guān)單位及人員進(jìn)行集體培訓(xùn)學(xué)習(xí)，以確保各項工作有序推進(jìn)。

5.2.7 項目管理日志

5.2.8 項目管理月報

項目管理經(jīng)理每月組織項目管理工程師編制項目管理月報。項目管理月報的統(tǒng)計周期按自然月進(jìn)行統(tǒng)計，內(nèi)容主要包括本月項目實施情況、本月資金支出情況、本月項目管理情況、本月遇到的問題及處理情況、次月項目管理工作重點。項目管理月報的內(nèi)容要全面、真實地反映項目現(xiàn)狀和項目管理工作情況，做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、重點突出、語言簡練，并附必要的表格和圖片。項目管理月報編制完成經(jīng)項目經(jīng)理簽字、蓋章后，于次月5日前報送區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室。

5.3 項目實施后期

5.3.1 項目竣工驗收

項目完工后，項目管理部協(xié)助區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室組織各參建單位對項目進(jìn)行竣工驗收。竣工驗收的主要內(nèi)容包括：執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)章制度情況，項目建設(shè)任務(wù)完成情況，主要工程建設(shè)的質(zhì)量情況、資金到位和使用情況，工程運行管理和文檔管理情況，等。對于驗收中發(fā)現(xiàn)的問題，項目管理部須向施工單位提出限期整改要求；對于驗收合格的項目，各參建方在竣工驗收記錄表上簽字、蓋章進(jìn)行確認(rèn)。

5.3.2 項目結(jié)算評審

項目竣工驗收合格后，依據(jù)《北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》第三十六條相關(guān)規(guī)定，按要求提供項目相關(guān)資料，積極配合審計部門、財政部門的審計、監(jiān)督和檢查。對于提出的疑問，應(yīng)及時給予解釋；需要整改的問題，應(yīng)按要求整改并及時回復(fù)。

5.3.3 竣工資料歸檔

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資料是反映工程實體最終成果的重要文件，貫穿于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的全過程，隨著農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)而同步形成。它既是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的重要組成部分，又是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的技術(shù)成果。由于國家在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資料管理方面尚未頒布相應(yīng)的規(guī)范、規(guī)程，此類項目沒有制式表格，因此在項目實施過程中，為了統(tǒng)一管理、確保各項目文檔資料的一致性，項目管理部參照監(jiān)理規(guī)程表式，結(jié)合房屋建筑工程資料規(guī)程、市政公用工程資料規(guī)程，制定了一套完整的資料管理用表和清單，并且要求各項目必須按照資料清單順序分階段、分類別地編制和上報相關(guān)資料；合格后按要求統(tǒng)一組卷、歸檔、移交和封存。

5.3.4 資產(chǎn)移交

項目結(jié)算完成后，項目管理部協(xié)助區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室與實施單位辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，并要求實施單位明確管護(hù)主體，建立健全各項運行管護(hù)制度，明確管護(hù)責(zé)任、管護(hù)內(nèi)容和管護(hù)要求，以確保項目工程在設(shè)計使用期限內(nèi)正常運行。

6 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)購買項目管理服務(wù)的優(yōu)勢

（1）轉(zhuǎn)變政府工作職能，有利于提高行政效率。政府購買項目管理服務(wù)后，便可從原來繁冗、復(fù)雜的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理工作中解脫出來，以緩解工作壓力。同時可以騰出行政資源，更好地履行其他行政職能，進(jìn)而有利于提高政府的行政效率。

（2）專業(yè)人做專業(yè)事，有利于提高工程質(zhì)量。政府部門人員因受專業(yè)限制，在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理過程中，往往存在專業(yè)性不強、效率低下等問題；而經(jīng)過招標(biāo)投標(biāo)選擇的項目管理單位擁有專業(yè)的技術(shù)人員，組成專業(yè)團(tuán)隊管理工程項目，更有利于提高工程質(zhì)量。

（3）進(jìn)行項目全過程管理，實施依法合規(guī)。項目從立項、實施、完成到驗收、結(jié)算、審計的全過程進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，充分體現(xiàn)了專業(yè)化管理的主觀能動性，有利于從源頭發(fā)現(xiàn)問題，及時提醒有關(guān)主管部門進(jìn)行糾偏，使項目在立項、實施、結(jié)算和資金撥付等各環(huán)節(jié)做到依法合規(guī)。

7 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理的效果

2018年，北京中協(xié)成工程管理有限公司配合北京市房山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室接受了北京市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目督查組對 2016年度、2017年度房山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目為期兩個月的審查、考評。不僅向房山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦交出了一份滿意的答卷，還得到了房山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦及區(qū)財政局領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可，取得了優(yōu)異的成績。實踐證明，在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實施中委托項目管理公司進(jìn)行項目管理，不但可以提高工作效率、加快工程進(jìn)度、有效控制投資，還能有效提高項目的綜合效益。

8 結(jié) 語

政府購買農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理服務(wù)，不僅提高了項目的管理水平，充分發(fā)揮了項目的綜合效益，確保了財政資金的安全有效支出，而且對推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高行政工作效率具有積極作用。此外，政府購買項目管理服務(wù)幫助部分監(jiān)理企業(yè)拓展了新的業(yè)務(wù)空間，對其加快服務(wù)轉(zhuǎn)型也起到了積極的推動作用。