基于國土空間體系下村莊發(fā)展布局規(guī)劃研究
——以莆田市湄洲灣北岸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例

張達(dá)雄

深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢股份有限公司廈門分公司，廣東 深圳 518000

0 前言

黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡慕ㄔO(shè)目標(biāo)。2019 年，福建省出臺(tái)《福建省鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)示范工作方案》，要求推進(jìn)縣（市、區(qū)）、特色鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、試點(diǎn)村發(fā)展建設(shè)，因地制宜探索鄉(xiāng)村振興的體制機(jī)制、支持政策、發(fā)展模式，帶動(dòng)全省1.4 萬多個(gè)建制村全面振興。莆田市湄洲灣北岸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的試點(diǎn)地區(qū)，在國土空間體系下制定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供基礎(chǔ)依據(jù)，有利于解決發(fā)展面臨的問題［1］。

1 莆田市北岸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)村莊發(fā)展布局規(guī)劃現(xiàn)狀

1.1 北岸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)村莊發(fā)展的特征

1.1.1 農(nóng)村空心化

莆田城市化的發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村大量年輕勞動(dòng)力向市區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村房屋大量閑置，農(nóng)村家庭空巢率持續(xù)上升，尤其是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員持續(xù)減少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開始衰退，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)停滯不前，一些傳統(tǒng)村落凋敝甚至走向消亡，鄉(xiāng)村記憶消失，具有地域特色的文化流失明顯。

1.1.2 農(nóng)民老齡化

農(nóng)村青年人口進(jìn)城務(wù)工，甚至買房定居，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人口逐步老齡化。許多農(nóng)村地區(qū)支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的主體為50 歲以上的老年人和婦女。

1.1.3 農(nóng)業(yè)副業(yè)化

城市化的發(fā)展造成農(nóng)民收入主要是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，大部分農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展以小規(guī)模、家庭式傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是家庭的主要收入來源，成為農(nóng)民一項(xiàng)業(yè)余生產(chǎn)活動(dòng)。

1.1.4 鄉(xiāng)村城市化

在前期新農(nóng)村建設(shè)引領(lǐng)下，各個(gè)村莊大搞鄉(xiāng)村特色建設(shè)，存在建大亭子、大牌坊、大公園、大廣場，照搬城市景觀模式，破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌和自然生態(tài)等現(xiàn)象。

1.2 現(xiàn)階段村莊發(fā)展存在的問題

1.2.1 發(fā)展用地碎片化，空間布局雜亂

北岸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)用地利用低效、破碎，并且受到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田、生態(tài)紅線和生態(tài)林地的控制影響，村莊建設(shè)用地往外拓展空間不足。現(xiàn)有村宅建設(shè)，由于缺乏有效的引導(dǎo)控制，形成了以較大規(guī)模、較高強(qiáng)度的住宅建設(shè)為主體的村莊地域景觀特征，日益呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)建成空間交錯(cuò)、連綿蔓延的空間態(tài)勢，部分山區(qū)的村莊呈現(xiàn)出“零散”布局的狀態(tài)，村莊建筑質(zhì)量差、建筑密度低。

1.2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，發(fā)展差異大

開發(fā)區(qū)原有的鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展無序，分工不明確，發(fā)展水平不平衡。沿海各村區(qū)位、交通及發(fā)展基礎(chǔ)均優(yōu)于山區(qū)，致使山海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距懸殊。各村工業(yè)、農(nóng)業(yè)門類中，食品、漁業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)均占有相當(dāng)大的比重，由此導(dǎo)致了村莊間產(chǎn)業(yè)雷同且產(chǎn)業(yè)層次相對較低的問題。

1.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施配套不均，人居環(huán)境較差

現(xiàn)有的城區(qū)、沿海村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施配套較好。而山區(qū)由于缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和投入，基礎(chǔ)設(shè)施較差。各村莊給水、供電、通信等設(shè)施基本滿足生活所需，但在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，部分村莊受工業(yè)和生活污染較重，內(nèi)部排污及環(huán)衛(wèi)設(shè)施缺乏整治。村莊公共空間環(huán)境衛(wèi)生雜亂，整體居住環(huán)境較差。

1.2.4 村莊規(guī)劃滯后，空間差異大

在規(guī)劃編制上嚴(yán)重滯后社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村規(guī)劃與現(xiàn)有的規(guī)劃體系存在縱向協(xié)調(diào)不順、橫向銜接不足等問題，主要體現(xiàn)在村莊規(guī)劃多以單個(gè)村莊為主體，缺乏系統(tǒng)性整合，未在鎮(zhèn)域甚至縣（區(qū)）域?qū)用孢M(jìn)行生態(tài)空間-生產(chǎn)空間-生活空間的系統(tǒng)統(tǒng)籌，同時(shí)設(shè)計(jì)規(guī)范指導(dǎo)性不足、編制類型多樣、設(shè)計(jì)成果與規(guī)劃管理等各環(huán)節(jié)之間銜接不暢等方面，鄉(xiāng)村空間開發(fā)利用無序、低效。

2 莆田市北岸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)村莊發(fā)展布局規(guī)劃設(shè)計(jì)

2.1 規(guī)劃目標(biāo)及理念

2.1.1 規(guī)劃目標(biāo)

通過規(guī)劃為落實(shí)村莊管控邊界、編制全域國土空間規(guī)劃提供前期支撐，充分依托港口、在地山海生態(tài)及媽祖人文資源，構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化、用地集約化、配套均等化、制度系統(tǒng)化的城鄉(xiāng)融合、特色發(fā)展的：福建省鄉(xiāng)村振興示范區(qū)、莆田市城鄉(xiāng)融合先行區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的發(fā)展目標(biāo)。

2.1.2 規(guī)劃理念

（1）整體統(tǒng)籌，多規(guī)協(xié)調(diào)。建立“系統(tǒng)性、全域性”的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，加強(qiáng)自上而下的戰(zhàn)略指引和空間系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，北岸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)整體層面統(tǒng)籌部署，加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)。完善村莊分類標(biāo)準(zhǔn)，合理安排規(guī)劃編制類型和層次，配套“一攬子”計(jì)劃，優(yōu)化空間協(xié)調(diào)機(jī)制等優(yōu)化村莊規(guī)劃。［2］

（2）分類指導(dǎo)，突出重點(diǎn)。按照村莊現(xiàn)狀資源及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，劃分村莊規(guī)劃類型。整治重點(diǎn)集聚提升中心村莊-保護(hù)開發(fā)特色村莊-轉(zhuǎn)型融合城郊村莊-搬遷撤并衰退村莊-待定類村莊，明確不同類型村莊規(guī)劃重點(diǎn)。

（3）因地制宜，分區(qū)管控。加強(qiáng)空間規(guī)劃，結(jié)合國土空間雙評價(jià)（資源環(huán)境承載力評價(jià)-國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)）確定城鎮(zhèn)開發(fā)空間-農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間-生態(tài)保護(hù)空間，在此基礎(chǔ)上提出村莊禁建、適建、限建分區(qū)及管控要求。

（4）以人為本，簡潔規(guī)范：充分了解村民意愿，尊重農(nóng)村習(xí)慣，規(guī)劃內(nèi)容和成果力求簡明扼要，通俗易通。

2.2 鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃

2.2.1 大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

通過挖掘北岸優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境資源，優(yōu)秀的媽祖、海防、海絲、民俗、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)等文化基因，規(guī)劃構(gòu)建北岸形成東部文旅融合發(fā)展區(qū)、中部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)及西部臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)的格局。以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)“全產(chǎn)業(yè)鏈”，打造精品鄉(xiāng)村旅游線路，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展的城鄉(xiāng)互利局面。依托政策契機(jī)，將文化旅游植入至各村，發(fā)揮各村特色，實(shí)現(xiàn)“一村一品”，塑造多種類型特色文化村。如港里媽祖文化村、蔣山特色漁村、莆禧歷史文化名村、山亭康養(yǎng)村、山柄傳統(tǒng)民俗村等，打造“文旅+”導(dǎo)向下的旅游生態(tài)圈。

2.2.2 打造生態(tài)宜居環(huán)境

在村莊規(guī)劃編制中，全面查清村莊存量建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布情況，掌握其開發(fā)利用復(fù)墾潛力，為村莊用地結(jié)構(gòu)與空間布局優(yōu)化，以及節(jié)約集約利用提供基礎(chǔ)。嚴(yán)格控制新增宅基地規(guī)模，鼓勵(lì)各地通過土地整治方式對村莊集中居民點(diǎn)內(nèi)宅基地進(jìn)行整合利用。

構(gòu)建以居民需求為依據(jù)的城鄉(xiāng)生活圈公共服務(wù)體系，通過對北岸的地形、交通等對居民生活圈的影響評價(jià)分析，依據(jù)生活圈劃定原則，確定將北岸劃分為四個(gè)層次生活圈。即：居民點(diǎn)生活圈（村級設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)）、一次生活圈（多村共享設(shè)施布局指引）、二次生活圈（鎮(zhèn)級設(shè)施統(tǒng)籌布局）、三次生活圈（區(qū)級設(shè)施統(tǒng)籌布局）。

通過對北岸鄉(xiāng)村地區(qū)的自然、歷史、經(jīng)濟(jì)等多方面綜合分析，結(jié)合山、海、田等核心要素，將北岸建設(shè)四類鄉(xiāng)村風(fēng)貌。建設(shè)以田園風(fēng)光突出、村莊與田園結(jié)合較好的中部田園鄉(xiāng)村風(fēng)貌區(qū)，以海濱風(fēng)貌及居民、道路相結(jié)合的東部山海連綿風(fēng)貌區(qū)，以媽祖文化為主、傳統(tǒng)文化突出的南部媽祖古今交融風(fēng)貌區(qū)，以臨港產(chǎn)業(yè)為主、城區(qū)發(fā)展的西部臨港產(chǎn)城村融合風(fēng)貌區(qū)。

2.2.3 開展土地整治

通過土地整治、用途管制和規(guī)劃管控，將零星、分散、閑置的集體建設(shè)用地集中復(fù)墾；優(yōu)先用211 畝集體建設(shè)用地建設(shè)新居和基礎(chǔ)設(shè)施配套；將節(jié)約的集體經(jīng)營性建設(shè)用地269 畝入市，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，提高村民生產(chǎn)生活水平，改善生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

2.2.4 挖掘鄉(xiāng)村文化

挖掘鄉(xiāng)村文化資源、培育鄉(xiāng)村家園文化和弘揚(yáng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化三方面展開“鄉(xiāng)風(fēng)文明”探索，力求提升農(nóng)民精神風(fēng)貌，留住文化之根和鄉(xiāng)村的獨(dú)特印記，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)和淳樸民風(fēng)互促共融的鄉(xiāng)村文明新風(fēng)尚。

3 落實(shí)發(fā)展布局規(guī)劃的對策及措施

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃組織建設(shè)，增強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)督執(zhí)行力度

建立“區(qū)指導(dǎo)、鎮(zhèn)組織、村配合”的工作組織機(jī)制，統(tǒng)籌各部門涉農(nóng)政策，加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)監(jiān)管力度。組織規(guī)劃編制，統(tǒng)籌安排、管理鎮(zhèn)域村莊各項(xiàng)建設(shè)工作，做好基層村民宣傳工作，協(xié)調(diào)村內(nèi)部各項(xiàng)問題。嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施制度和法定規(guī)劃管理程序，依法查處違法占地、違法建設(shè)行為。

3.2 加大農(nóng)村規(guī)劃管理投入，提高村莊建設(shè)覆蓋

從“戰(zhàn)略規(guī)劃—總體規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃—項(xiàng)目規(guī)劃”4 個(gè)方面，完善鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，依照規(guī)劃進(jìn)行各項(xiàng)設(shè)施的配置和建設(shè)。分類進(jìn)行村莊規(guī)劃編制和政策設(shè)計(jì)，確定村莊建設(shè)的類型及其規(guī)劃編制內(nèi)容和政策實(shí)際內(nèi)容。制定五年行動(dòng)計(jì)劃和拆遷、整治計(jì)劃，加快村莊公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造一批特色示范村。

3.3 建立土地集約化機(jī)制，落實(shí)發(fā)展用地保障

按照“規(guī)劃控制—計(jì)劃引導(dǎo)—市場化運(yùn)作”的思路，建立土地資源市場化配置模式，嚴(yán)格執(zhí)法，收回“圈而不建”的閑置土地；嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目用地定額的供地機(jī)制。根據(jù)不同類型項(xiàng)目，嚴(yán)格按照定額指標(biāo)供應(yīng)建設(shè)用地，以用地定額引導(dǎo)理性用地、集約用地。在用地難以保障的情況下，充分利用已有的經(jīng)驗(yàn)，采取置換、互換、租賃等多種方式，探索解決村莊建設(shè)用地的來源問題［3］。

3.4 建立多元化資金投入渠道，為規(guī)劃實(shí)施提供保障

改變長期以來政府作為城鎮(zhèn)單向管理者的作用，形成政府、企業(yè)、個(gè)人、公共機(jī)構(gòu)共同管理城鎮(zhèn)、經(jīng)營城鎮(zhèn)的局面。經(jīng)營已有基礎(chǔ)設(shè)施，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、拍賣經(jīng)營權(quán)等方式，盤活存量資產(chǎn)，利用回籠資金建設(shè)新項(xiàng)目，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)良性循環(huán)和滾動(dòng)發(fā)展。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興工作是一個(gè)綜合性工作，需要各級政府、部門、全社會(huì)共同努力，才能逐步實(shí)現(xiàn)。莆田市湄洲灣北岸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃需要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國土空間規(guī)劃理念下，通過分析人口、交通、產(chǎn)業(yè)、文化等現(xiàn)狀，制定切實(shí)可行的專項(xiàng)規(guī)劃，盡可能充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，打造宜居、宜業(yè)可持續(xù)發(fā)展的福建省鄉(xiāng)村振興示范區(qū)、莆田市城鄉(xiāng)融合先行區(qū)。