基于多源流理論的政策終結(jié)分析

白佩宇

摘 要：廣西速生桉種植政策由“扶”到“禁”，走向了政策終結(jié)的議程?；诙嘣戳骼碚撨M(jìn)行政策終結(jié)分析，得出以下結(jié)論：廣西速生桉種植雖然帶來了短期可觀的經(jīng)濟(jì)效益，但大規(guī)模種植帶來的環(huán)境壓力阻礙了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，暴露出了很多問題。在問題流方面，速生桉大面積種植引發(fā)的環(huán)境危機(jī)激發(fā)了民眾輿論，打開了問題窗口;在政策流方面，基于自身共同利益，不同利益集團(tuán)各為一體，分別提出了倡議或反對政策終結(jié)的方案;在政治流方面，國民情緒變化和執(zhí)政黨意識(shí)覺醒促使政治窗口打開;最終，在廣西連續(xù)多年大旱機(jī)會(huì)窗口的契機(jī)下，問題流、政策流、政治流三者耦合，在把握速生桉種植“扶”與“禁”的合適程度中實(shí)現(xiàn)了部分保留型的政策終結(jié)。

關(guān)鍵詞：政策終結(jié);多源流;廣西;速生桉清理

中圖分類號：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.076

1 問題提出

基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，政策并不是永恒的，而是會(huì)走向終結(jié)或者以更好的政策替代。廣西速生桉種植源于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。2018年以來，廣西桉樹林面積達(dá)六千多萬畝，年均新增兩百萬畝左右。其中，桉樹林面積約占全區(qū)林地面積的百分之十四，卻以生產(chǎn)出占全區(qū)百分之七十的木材每年為政府帶來數(shù)十億元的收入，桉樹種植效益巨大。起初，速生桉種植在廣西區(qū)內(nèi)的推廣目的在于充分利用閑置的土地資源，緩解林業(yè)加工原料緊張的同時(shí)促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)增長，是一條可持續(xù)發(fā)展的“明路”。但由于缺乏理性的認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)速生桉大規(guī)模種植帶來了相反的作用，導(dǎo)致土壤肥力下降甚至枯竭，并引發(fā)了土地退化、水土保持情況惡化等一系列問題，走上了一條“暗路”，對廣西生態(tài)環(huán)境提出了巨大挑戰(zhàn)，速生桉種植的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)其帶來的生態(tài)破壞。由此，民眾、政策制定者、政策實(shí)施者、利益集團(tuán)、政府等各方力量重新開始審視速生桉種植問題，推動(dòng)了廣西速生桉種植走上了政策終結(jié)的議程。

本文以多源流理論為分析框架，對廣西速生桉清理政策進(jìn)行研究，為緩解廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾提供一定的借鑒。具體說來，本文主要討論以下兩個(gè)核心問題：（1）以多源流理論為分析框架，闡述廣西速生桉種植走向政策終結(jié)議程的必然性;（2）在多源流理論下，總結(jié)探討如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者權(quán)衡中制定廣西速生桉種植的最佳策略。

2 廣西速生桉種植走向政策終結(jié)的必然性

2.1 問題流

21世紀(jì)以來，廣西區(qū)內(nèi)開始大規(guī)模鼓勵(lì)種植速生桉。政策出臺(tái)最早可以追溯到2001年，國家林業(yè)局印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展造紙工業(yè)原料林基地建設(shè)若干意見的通知》中明確指出經(jīng)營公司可以根據(jù)自身發(fā)展的需要，經(jīng)國家林業(yè)主管部門審查同意后，確定造紙林基地建設(shè)的面積和區(qū)域。這大大放寬了速豐林基地建設(shè)經(jīng)營的條件。隨后，2002年7月，國家計(jì)委批復(fù)了《重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程規(guī)劃》推動(dòng)了速豐林基地建設(shè)工程正式提上日程，全國速豐林基地建設(shè)如火如荼進(jìn)行。2003年7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》頒布將速豐林基地建設(shè)推向了高潮，與速豐林建設(shè)有關(guān)的政策調(diào)整與完善獲得極大發(fā)展。同期，2002年4月，廣西政府批復(fù)了《關(guān)于加快我區(qū)速生豐產(chǎn)林發(fā)展的意見》中指出凡在速生豐產(chǎn)林造林規(guī)劃區(qū)域范圍、符合自治區(qū)制定的速生豐產(chǎn)林認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級以上林業(yè)行政主管部門確認(rèn)并建立檔案的速生豐產(chǎn)林項(xiàng)目可享受稅費(fèi)優(yōu)惠政策、采伐優(yōu)惠政策、投資優(yōu)惠政策，推動(dòng)了廣西區(qū)內(nèi)以桉樹為主的速生林面積不斷擴(kuò)大。2010年《廣西桉樹速生豐產(chǎn)用材林“十二五”發(fā)展規(guī)劃》頒布，全區(qū)規(guī)劃新增桉樹速豐林520萬畝。至此，對于速生桉種植從國家及自治區(qū)政府層面都給予了政策支持，速生桉種植在全區(qū)井噴式增長。

可以說，推動(dòng)速生桉發(fā)展的近十年來，對于促進(jìn)廣西區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展確實(shí)起到了一定的積極作用。然而，速生桉大規(guī)模種植相繼暴露出許多問題。從問題流分析，在廣西大面積種植桉樹林的區(qū)域內(nèi)，土地資源盲目利用，土壤面臨著耗水多、耗肥快、樹種單一，由此引發(fā)水位下降、土地沙化、土壤退化、破壞生物多樣性等問題，生態(tài)壓力日益凸顯，可持續(xù)發(fā)展的需求與單純追求經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)象發(fā)生了矛盾，大規(guī)模鼓勵(lì)速生桉種植帶來的環(huán)境壓力阻礙了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，使得世代依賴土地生存的民眾產(chǎn)生了抵觸情緒。同時(shí)，速生桉大規(guī)模種植帶來的破壞受到了社會(huì)輿論的關(guān)注，在媒體的推動(dòng)下速生桉種植所引發(fā)的一系列問題成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，使得廣西速生桉種植弊端在問題源流中充分暴露。

2.2 政策流

基于自身共同利益，政策制定者和實(shí)施者為一體的政策共同體立足于自身利益必然圍繞廣西速生桉種植政策走向提出不同方案。對于廣西速生桉種植政策的討論主要分為鼓勵(lì)和禁止兩種聲音。

一方面，速生桉種植不僅解決了山地拋荒等問題，更是成了促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收、解決農(nóng)民收入問題的新途徑。速生桉種植的終止必然會(huì)打破廣西林業(yè)發(fā)展的良好勢頭，讓萬千農(nóng)戶利益受損，甚至直接沖擊著林業(yè)的發(fā)展，阻礙廣西經(jīng)濟(jì)的上升。因此，當(dāng)?shù)啬静募庸て髽I(yè)與外資企業(yè)等為一體的政策共同體主張鼓勵(lì)速生桉種植的政策不變。他們認(rèn)為，速生桉作為一種省工省力的樹種，禁止種植將會(huì)加劇林加工業(yè)用材緊張的局面，使廣西林業(yè)發(fā)展陷入被動(dòng)的劣勢地位，保留甚至拓展現(xiàn)有政策是最好的抉擇。另一方面，禁止速生桉種植的呼聲越來越高。在相對較高的經(jīng)濟(jì)收益面前，種植戶片面追求速生桉產(chǎn)量，實(shí)行高密度種植且超短期輪伐，侵略式攫取地力，致使速生桉種植區(qū)域內(nèi)短期無法種植農(nóng)作物，其所帶來的生態(tài)破壞日趨嚴(yán)峻。同時(shí)，現(xiàn)行的速生桉種植政策違背了可持續(xù)發(fā)展的原則，阻礙了其他企業(yè)如制糖企業(yè)的發(fā)展。廣西作為全國制糖大省，2010年以來甘蔗價(jià)格持續(xù)走低，種植甘蔗所得較之種植桉樹基本無利可圖，利益驅(qū)使下種植戶紛紛選擇種植桉樹。如此一來，作為當(dāng)?shù)丶{稅大戶的制糖企業(yè)出現(xiàn)了原料斷供的危機(jī)，加之對速生桉種植的爭議持續(xù)熱化，禁止速生桉種植的呼吁不斷增加。

廣西速生桉種植的政策共同體在利益較量中主張各異的政策方案，相互博弈，相互發(fā)展，共同匯成了一股政策流。不同的主張雖然加劇了爭議的矛盾，但同時(shí)也提供了政策發(fā)展的思路。

2.3 政治流

在政治流中，廣西速生桉種植政策的走向主要受國民情緒變化及執(zhí)政黨意識(shí)覺醒兩方面的影響。

國民情緒是指一種比較普遍接受的價(jià)值觀念和利益訴求，常常以輿論焦點(diǎn)的形式表現(xiàn)出來，并根據(jù)具體環(huán)境的變化而相應(yīng)發(fā)生改變。在觀察到國民情緒變化后，政府通常會(huì)根據(jù)其支持或反對的較量做出拓展或終止的政策決策。隨著速生桉種植面積不斷擴(kuò)大，其透支了更多的生態(tài)環(huán)境。廣西農(nóng)業(yè)發(fā)展有著天然的優(yōu)勢，提前透支環(huán)境作為攫取財(cái)富的手段必然招致反對。加之生態(tài)環(huán)境惡化對人們的日常生產(chǎn)生活產(chǎn)生了影響，關(guān)于速生桉是“毒樹種”的言論甚囂塵上，反對速生桉種植的呼聲越來越大。

另外，執(zhí)政黨理念持續(xù)影響政策走向?？茖W(xué)種植貫徹廣西桉樹發(fā)展全程。2002年鼓勵(lì)速生桉種植的文件出臺(tái)以來，自治區(qū)政府對桉樹等速豐林發(fā)展問題確定了科學(xué)規(guī)劃布局的發(fā)展理念?！笆濉卑l(fā)展規(guī)劃明確了速生桉重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域及種植規(guī)模，避免盲目發(fā)展。顯而易見，執(zhí)政黨科學(xué)發(fā)展速生桉的指導(dǎo)理念為速生桉種植政策走向指明了道路。

2.4 機(jī)會(huì)窗口

問題流、政策流、政治流在相互獨(dú)立的矛盾斗爭中向前發(fā)展，當(dāng)機(jī)會(huì)窗口來臨時(shí)三股溪流便匯成一股力量推動(dòng)政策向前發(fā)展。2010年廣西遭遇六十年難得一遇的大旱成為速生桉清理政策的觸發(fā)機(jī)制。大旱波及范圍廣、持續(xù)時(shí)間久。此后數(shù)年，廣西大旱連年發(fā)生。每當(dāng)干旱恣虐、人畜缺水時(shí)，人們都將其歸結(jié)為速生桉種植帶來的生態(tài)災(zāi)難。同時(shí)，環(huán)保人士和民間機(jī)構(gòu)冠以桉樹“抽水機(jī)”、“毒樹種”的名號。禁止種植速生桉的聲音總能引發(fā)人們更多的關(guān)注。不斷升級的爭議使得政策制定者不斷審視，為速生桉種植走上政策終結(jié)的議程打開了機(jī)會(huì)窗口。

2011年速生桉種植發(fā)展規(guī)劃出臺(tái)以來，為了桉樹發(fā)展實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，針對以往桉樹種植中出現(xiàn)的問題，自治區(qū)林業(yè)廳發(fā)布《關(guān)于科學(xué)發(fā)展桉樹速生豐產(chǎn)用材林的意見》，特別強(qiáng)調(diào)“桉樹種植的地塊嚴(yán)格控制在商品林區(qū)內(nèi)，嚴(yán)禁在公益林區(qū)特別是水源涵養(yǎng)林區(qū)等重要生態(tài)區(qū)域種植短輪伐期的桉樹工業(yè)原料林”，使全區(qū)桉樹發(fā)展目標(biāo)與布局更加細(xì)致化。2014年，圍繞調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)問題，林業(yè)廳下發(fā)《關(guān)于加快樹種結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)森林“四個(gè)多樣性”實(shí)施方案》中進(jìn)一步細(xì)化了速生桉種植原則。2014年5月，廣西壯族自治區(qū)第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《南寧市飲用水水源保護(hù)條例》，意味著廣西首次以立法的形式禁止在水源地種植速生桉，廣西速生桉清理政策走上軌道。

與此同時(shí)，恭城瑤族自治縣、上林縣、賓陽縣、橫縣、扶綏縣、合浦縣等先后明確桉樹科學(xué)發(fā)展的理念，控制桉樹種植，開展清理水源地桉樹等行動(dòng)。至此，以廣西2010年大干旱為契機(jī)，相互獨(dú)立的問題流、政策流、政治流三股溪流實(shí)現(xiàn)耦合，促成了廣西速生桉種植政策實(shí)現(xiàn)了部分保留型的政策終結(jié)。

3 結(jié)論

廣西速生桉清理政策的出臺(tái)體現(xiàn)了由單純追求經(jīng)濟(jì)效益到人與自然和諧共生發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)了廣西農(nóng)村環(huán)境治理的進(jìn)步與治理機(jī)制的完善。在以多源流理論為分析框架對廣西速生桉清理政策進(jìn)行分析中我們得出以下結(jié)論。

第一，瞄準(zhǔn)問題源流，明確核心矛盾。針對繁多的社會(huì)問題，要明確當(dāng)前急需解決的問題，善于抓住問題本質(zhì)，并明確核心矛盾。首先，要建立科學(xué)的問題覺察機(jī)制。問題的存在是政策走向終結(jié)的基礎(chǔ)，問題的存在也需要發(fā)現(xiàn)問題的機(jī)制，政策存續(xù)與否通常會(huì)根據(jù)問題所反映的矛盾進(jìn)而采取下一步的措施，引導(dǎo)政策持續(xù)向好。其次，要完善問題表達(dá)的渠道。政策議程中的問題通常是與公眾息息相關(guān)的問題，作為問題主體，公眾有權(quán)利進(jìn)行反映。此時(shí)，不僅需要有問題反映的渠道，還要保證公眾訴求表達(dá)得暢通。

第二，把握政策走向，正確引導(dǎo)決策。問題在得到充分發(fā)掘后，我們應(yīng)該思考的是如何解決問題，即政策終結(jié)的方式。首先，要正確引導(dǎo)公眾輿論，爭取支持力量。我們需要了解各方力量所獲得的支持程度，引導(dǎo)社會(huì)輿論的走向，以便爭取更多的支持力量。其次，我們要把握政策的走向，從源頭開始對政策進(jìn)行梳理。明確政策出臺(tái)的目的，協(xié)調(diào)各方力量，在平衡中尋求一個(gè)穩(wěn)妥解決問題的合適方法，采取激進(jìn)或者漸進(jìn)的方式，實(shí)現(xiàn)完全終結(jié)、部分終結(jié)或是替代型終結(jié)。

第三，建造有利的政治情境，實(shí)現(xiàn)政策有效終結(jié)。問題能否得到表達(dá)、政策是否順利終結(jié)都與有利的政治情境分不開。有利的政治情境鼓勵(lì)人們發(fā)現(xiàn)問題，從而推動(dòng)政策有效終結(jié)。因此，要實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良好互動(dòng)。在問題進(jìn)入政策議程時(shí)政府應(yīng)該積極協(xié)調(diào)各方利益，開拓溝通的渠道，保證訴求有門，就問題采取積極行動(dòng)，防止事件演化和擴(kuò)大，并出臺(tái)相關(guān)政策積極解決。同時(shí)，訴求方應(yīng)該選擇合理的方式進(jìn)行表達(dá)，理性溝通，共同創(chuàng)造一個(gè)健康有利的政治情境。

第四，抓住機(jī)會(huì)窗口，助推三大源流耦合。機(jī)會(huì)之窗的開啟是政策得以順利終結(jié)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，只有抓住機(jī)會(huì)窗口，才能推動(dòng)問題流、政策流、政治流三大源流的耦合，實(shí)現(xiàn)政策終結(jié)的目標(biāo)。機(jī)會(huì)之窗的開啟是短暫性的，要求參與政策終結(jié)的各方力量要具有敏銳的意識(shí)。當(dāng)三大源流耦合時(shí)，便是進(jìn)行政策終結(jié)策略的最佳時(shí)機(jī)。

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