社會資本參與棚戶區(qū)改造的思路探討

摘 要 棚戶區(qū)改造是國家為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項重大民生工程，也是發(fā)展工程。這項工作對改善住房困難群眾居住條件、補上發(fā)展短板、擴大有效需求等發(fā)揮了重要作用。截至2012年9月，全國有超過1200萬戶城鎮(zhèn)低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區(qū)中，還有不少“城中村”、城鎮(zhèn)危舊房。實施棚戶區(qū)改造是改善群眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環(huán)境的重要工作。

關(guān)鍵詞 企業(yè)參與 棚戶區(qū) 投資建設(shè) 思路探討

一、定義和范圍簡述

（一）棚戶區(qū)的定義

主要是新中國成立前遺留下來的勞工房或工人、貧民搭建的貧民屋，以及新中國成立后在一些廠區(qū)或礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)及其周邊搭建的簡易房，包括有些是政策允許、有些是未經(jīng)允許自行搭建的臨時住房。

（二）棚戶區(qū)的范圍

一類是城市建成區(qū)范圍內(nèi)，平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的。另一類是國有工礦棚戶區(qū)、農(nóng)村危房、國有林區(qū)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房。

二、投資企業(yè)在棚戶區(qū)改造經(jīng)營上出現(xiàn)的問題

在國家棚改政策的允許條件下，以及棚改新政的影響下，我們在參與地方政府棚戶區(qū)改造項目的投資建設(shè)中，針對一些地區(qū)的棚戶區(qū)改造項目，開展了大量的調(diào)研和與政府的商談，并以此進行可行性論證和經(jīng)濟分析，往往得出的結(jié)論是：“盡管隨著所投資地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，房價有所攀升，但是在允許放大一定容積率、壓縮施工成本的情況下，項目受制于土地收儲成本過高及安置、商業(yè)用房房價偏低，仍舊無法實現(xiàn)投資收益平衡”，導(dǎo)致項目難于推進。

問題出在投資企業(yè)只是單純地尋求項目實現(xiàn)自平衡，而忽視了棚戶區(qū)改造的政策支持，導(dǎo)致思維偏差。主要原因：一是對于棚戶區(qū)改造的政策沒有吃透，導(dǎo)致思維方式出現(xiàn)偏差。二是對于棚戶區(qū)改造的模式設(shè)計，沒有結(jié)合國家和地方政策實際系統(tǒng)研究，導(dǎo)致談判受阻，所選擇的方式難于推進。三是思路沒有打開，只想著實現(xiàn)項目自平衡的一種方式，在項目難于實現(xiàn)自平衡時無法推進。

三、棚戶區(qū)改造的政策依據(jù)及新政前模式

（一）政策依據(jù)方面

棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠政策有各級政府的資金支持、銀行的信貸支持、建設(shè)用地供應(yīng)的政府支持、稅費的政府減免支持、惠及棚戶區(qū)改造企業(yè)和安置房經(jīng)營管理單位的政策等。

1.各級政府的資金支持。按照“省級負總責(zé)、市縣抓落實、中央適當補助”的原則，在資金上，市縣通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等籌集改造資金，地方政府債券籌集資金向棚戶區(qū)改造傾斜。

2.銀行的信貸支持。國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行根據(jù)財政部和央行規(guī)定，向納入省（自治區(qū)、直轄市）棚改目錄的項目，發(fā)放棚改低息貸款。同時，鼓勵商業(yè)銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款。

3.建設(shè)用地供應(yīng)的政府支持。棚戶區(qū)改造安置住房用地納入當?shù)赝恋毓?yīng)計劃優(yōu)先安排，并簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經(jīng)濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設(shè)項目可以通過劃撥方式供地。

4.稅費的政府減免支持。對棚戶區(qū)改造項目，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金。對城市棚戶區(qū)改造中的安置住房建設(shè)用地實行劃撥方式供應(yīng)，除依法支付土地補償費及拆遷補償費外，一律免繳土地出讓收入。同時，電力、通訊、市政公用事業(yè)等企業(yè)要對棚戶區(qū)改造給予支持，適當減免入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營性收費。如：惠及投資方的免征城鎮(zhèn)土地使用稅，免征印花稅予以免征。

5.惠及安置房經(jīng)營管理單位和棚戶區(qū)改造企業(yè)的政策。涉及的與改造安置住房相關(guān)的印花稅予以免征。對經(jīng)營管理單位回購已分配的改造安置住房繼續(xù)作為改造安置房源的，免征契稅;轉(zhuǎn)讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。國有工礦企業(yè)、國有林區(qū)企業(yè)和國有墾區(qū)企業(yè)參與政府統(tǒng)一組織的棚戶區(qū)改造，并同時滿足一定條件的棚戶區(qū)改造資金補助支出，準予在企業(yè)所得稅前扣除。

（二）新政前常見的開發(fā)模式

主要有政府購買服務(wù)模式、市場化授權(quán)模式、一次性招標模式、棚改+二級聯(lián)動模式。

政府購買服務(wù)是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府應(yīng)當承擔(dān)的棚改征地拆遷服務(wù)、建設(shè)或籌集安置住房、貨幣化安置、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，通過合法合規(guī)的方式和程序（通常為公開招投標），選擇具備條件的社會資本承擔(dān)，并由政府相關(guān)主管部門根據(jù)合同約定向其支付費用的一種工作模式。

市場化授權(quán)模式是政府或政府職能部門對社會資本進行公開招標，政府或政府職能部門授權(quán)社會資本成立項目公司，實施的是項目需自平衡，并以此進行策劃規(guī)劃、征地拆遷安置補償、安置房投資建設(shè)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、宣傳推廣、產(chǎn)業(yè)招商、資源導(dǎo)入。

一次性招標模式是政府或政府職能部門對社會資本進行一次性招標，政府或政府職能部門授權(quán)社會資本成立項目公司并進行策劃規(guī)劃、征地拆遷安置補償、安置房投資建設(shè)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、用于平衡資金的商品房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商資源導(dǎo)入。實施的前提也是項目需實現(xiàn)自平衡。

“棚改+二級聯(lián)動”是政府授權(quán)原土地權(quán)利人，通過合作開發(fā)、股權(quán)收購、作價入股、資產(chǎn)收購來引入社會資本，并進行策劃規(guī)劃、征地拆遷安置補償、安置房投資建設(shè)、二級開發(fā)（用于資金平衡）、產(chǎn)業(yè)招商，實施的前提還是項目需實現(xiàn)自平衡。

四、新政出臺面臨的挑戰(zhàn)與機遇

2018年以來，針對棚戶區(qū)改造國家出臺多項政策。從政策層講，投資企業(yè)將面對新的機遇和挑戰(zhàn)。

（一）全國棚改市場有較大市場空間

2018年國務(wù)院“啟動新的三年棚改攻堅計劃”，到2020年將改造各類棚戶區(qū)1500萬套，2018年全國各類棚戶區(qū)改造開工600多萬套，后續(xù)兩年仍有近900萬套的棚改規(guī)模，全國棚改市場仍有近60%的空間。

（二）城市發(fā)展對于城鎮(zhèn)棚改有增量趨勢

政府對于城市綜合開發(fā)需求有增量需求，但政府缺乏城市綜合開發(fā)能力，難于對棚改區(qū)域進行整體策劃規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等城市綜合開發(fā)，加之棚戶區(qū)改造能有效增加城市住宅供給，緩解房價上漲壓力，改善群眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環(huán)境，因此，市場需求有增無減。

（三）政府棚改資金缺乏

國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行對于政府的PSL融資渠道收緊或暫停，導(dǎo)致政府除了發(fā)行棚改專項債以外，暫無其他融資渠道，給投資企業(yè)創(chuàng)造了較大的市場機遇。

五、面對新政的模式思路

對于投資企業(yè)來講，研判形勢是當務(wù)之急。深入分析和研究國家和地方相關(guān)政策，吃透文件精神，摸清底細，用活政策，才是拓展市場、增加市場占有率的關(guān)鍵。市場沒有一成不變的模式，也沒有完全可以招盤照抄的案例，只有因地制宜采取相應(yīng)的模式開展項目商談，才能夠?qū)崒嵲谠诘赝七M投資項目的落地。

（一）政府棚改專項債+EPC模式

主要思路是政府通過公開方式選擇具有設(shè)計和施工資質(zhì)的社會投資人。由社會投資人，利用投資人的有利資源協(xié)助政府發(fā)行棚改專項債，作為專項資金專門用于棚改項目的征地、拆遷、安置補償、安置住房投資及公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資等相關(guān)棚改費用。政府在取得棚改專項債資金后，可將相關(guān)投資建設(shè)事宜交由社會資本進行整體代管代建，并支付相應(yīng)的管理費用，政府可以有延期支付的空間，企業(yè)有競爭商談的空間。最大的好處是社會資本投資人沒有資金投入的壓力，政府也沒有建設(shè)的壓力。難點是與政府商談的難度較大，取決于投資企業(yè)協(xié)助政府獲得專項債的貢獻度。

（二）EPC總承包模式

這種模式相對簡單，也是常規(guī)的建設(shè)模式，不屬于投資范疇。主要適用一些政府具有財政能力的地方?？偘鼏挝皇巧鐣Y本利用自身設(shè)計、施工總承包優(yōu)勢對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工等實行全過程或若干階段的承包。區(qū)域整體打造社會資本發(fā)揮自身資源整合及建設(shè)施工等優(yōu)勢，對項目整體策劃規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)招商、資源導(dǎo)入、EPC總承包等方面進行整體打造，相當于交鑰匙工程。最大的好處是政府省心，企業(yè)省事，難點是與政府商談的難度較大，市場競爭較大。

（三）PPP+EPC模式

這種模式是由社會資本投資人與政府平臺公司共同組建SPV公司，按照標準的PPP模式運行，設(shè)計施工交由投資人實施，可采用“兩招”（即投資人和設(shè)計施工總承包人分開招標）變“一招”（即投資人和設(shè)計施工總承包人捆綁招標）的方式進行。這種模式，根據(jù)現(xiàn)行文件規(guī)定，只有財政承受能力極強的城市才能采用。最大的好處是充分發(fā)揮了政府和社會資本的優(yōu)勢，同時，企業(yè)風(fēng)險較小。難點這些城市大多拒絕PPP模式，實際商談中可能性變小。

（四）EPC+F模式

EPC是設(shè)計、采購、施工工程總承包，“EPC+F”模式是應(yīng)業(yè)主及市場需求而派生出的一種新型項目管理模式，F(xiàn)為融資投資，“EPC+F”即融資 EPC，即工程承包方為業(yè)主解決部分項目融資款，或者協(xié)助業(yè)主獲取融資以啟動項目。實際上這種模式是由政府或政府授權(quán)的項目業(yè)主負責(zé)選擇投資建設(shè)人，并由投資建設(shè)人負責(zé)項目設(shè)計、采購、施工建設(shè)以及籌資或協(xié)助項目融資，待項目竣工后，再由項目業(yè)主按照合同約定進行債務(wù)償還的一種合作模式。項目建設(shè)期內(nèi)，業(yè)主對項目貸款無須支付貸款本金，僅需支付部分利息，待項目完成后再開始進行還款本金利息。

在PPP項目下，社會資本再采取“EPC+F”模式，屬于社會資本在責(zé)任內(nèi)的分包，如果政府同意，這種做法就合規(guī)。同時要注意，“EPC+F”模式不能與PPP并列，同時，也要規(guī)避單純的墊資行為。

“EPC+F”近期之所以得到廣泛運用，主要原因：一是PPP領(lǐng)域自去年底進入清理整頓階段以來，地方政府對PPP模式產(chǎn)生了一些疑慮和困惑，“EPC+F”模式應(yīng)運而生。二是 “EPC+F”模式比PPP模式在操作上更簡單，較好地滿足了地方政府和施工方對實施效率及短期業(yè)績的要求。三是地方政府財力難于滿足的情況下，“EPC+F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實際問題。四是“EPC+ F”模式有盲目追捧的趨勢。要把控政府融資行為納入預(yù)算管理，否則有違規(guī)舉債之嫌。

總之，企業(yè)作為社會投資人參與地方棚戶區(qū)改造，沒有一成不變的模式，也沒有完全可以照搬照抄的案例，應(yīng)深入研究國家政策和地方政策，深入了解地區(qū)市場情況及差異，結(jié)合各地實際情況，因地制宜，與地方政府深入溝通與商談。本著依法合規(guī)，實事求是，互利雙贏的原則，達到既滿足政府的需求，又滿足社會資本投資的需求;既重視社會效益，又實現(xiàn)投資企業(yè)的經(jīng)濟效益目的，才能實現(xiàn)健康發(fā)展。

（作者單位為中鐵開發(fā)投資集團云南分公司）

[作者簡介：王少才（1964—），男，云南曲靖人，本科，高級經(jīng)濟師，中鐵開發(fā)投資集團云南分公司總經(jīng)理，研究方向：經(jīng)濟管理，投資經(jīng)營。]

參考文獻

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