對(duì)因素法分配財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)思考

陳娜 肖友華 張洪淼

摘 要：隨著我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目越來(lái)越多，其中因素法分配的財(cái)政資金逐漸增多，由于因素分配方法的復(fù)雜性，在對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，出現(xiàn)了一些問(wèn)題。因素法在財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題進(jìn)行探討并提出改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：因素法;財(cái)政資金;績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類(lèi)號(hào)：F23 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.053

近年來(lái)，項(xiàng)目法在財(cái)政資金分配和管理上產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，中央到地方財(cái)政開(kāi)始嘗試將財(cái)政資金整合歸并按地區(qū)資源稟賦等因素計(jì)算下達(dá)，擴(kuò)大了基層自主分配財(cái)政預(yù)算資金的權(quán)利，提高了財(cái)政資金的使用績(jī)效。資金分配方法的變化，對(duì)該類(lèi)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)也必然發(fā)生變化。

1 財(cái)政資金的因素分配法

因素法分配財(cái)政資金是事先設(shè)定財(cái)政資金分配時(shí)考慮的主要因素以及不同因素各占的比重，將資金分配到部門(mén)或地方，由部門(mén)或地方政府按照特定的資金用途，確定具體支持的項(xiàng)目并組織實(shí)施。因素法在分配財(cái)政資金時(shí)，不定具體項(xiàng)目，但明確使用范圍和方向，由市縣財(cái)政和相關(guān)部門(mén)在規(guī)定的使用范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況，落實(shí)到具體項(xiàng)目，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。

2 對(duì)因素法分配財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)存在的問(wèn)題

（1）市級(jí)績(jī)效目標(biāo)與省級(jí)績(jī)效目標(biāo)脫節(jié)?？?jī)效目標(biāo)是一項(xiàng)政策的靈魂和歸宿。在績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)存在市級(jí)績(jī)效目標(biāo)與省級(jí)績(jī)效目標(biāo)相互脫節(jié)的情況。以某因素法分配的省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金為例：一是資金補(bǔ)助對(duì)象脫節(jié)，省級(jí)績(jī)效目標(biāo)為農(nóng)村，而市級(jí)績(jī)效目標(biāo)未體現(xiàn)農(nóng)村;二是資金補(bǔ)助內(nèi)容脫節(jié)，省級(jí)績(jī)效目標(biāo)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軟件環(huán)境改善、配套設(shè)施建設(shè)等，市級(jí)績(jī)效目標(biāo)主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他目標(biāo)未體現(xiàn);三是績(jī)效目標(biāo)數(shù)量脫節(jié)，省級(jí)目標(biāo)數(shù)量和市級(jí)目標(biāo)數(shù)量之間沒(méi)有對(duì)應(yīng)關(guān)系。

（2）對(duì)省級(jí)資金和市級(jí)資金評(píng)價(jià)的脫節(jié)。因素法分配財(cái)政資金往往是地方財(cái)政統(tǒng)籌使用，需要地方財(cái)政配套資金，多用于公共項(xiàng)目。在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，往往是省級(jí)部門(mén)評(píng)價(jià)省級(jí)資金，市級(jí)部門(mén)評(píng)價(jià)市級(jí)資金、縣級(jí)部門(mén)評(píng)價(jià)縣級(jí)資金。但是項(xiàng)目的產(chǎn)出和效果是中央、省、市、縣級(jí)政府財(cái)政資金共同作用的結(jié)果，這就造成不同層級(jí)政府對(duì)本級(jí)財(cái)政資金評(píng)價(jià)時(shí)對(duì)產(chǎn)出、效果的無(wú)形放大。

（3）對(duì)項(xiàng)目和資金的評(píng)價(jià)脫節(jié)。因素法分配的財(cái)政資金，只限定資金的使用范圍，但不限定具體的項(xiàng)目，而且多是公共事業(yè)類(lèi)或是自然環(huán)境等民生項(xiàng)目，見(jiàn)效的周期長(zhǎng)，很多項(xiàng)目難以當(dāng)年度產(chǎn)生效益。部門(mén)或地方政府在實(shí)際分配資金時(shí)，有的分配到當(dāng)年項(xiàng)目，有的分配到下年度項(xiàng)目。因此在績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐中，就會(huì)存在對(duì)當(dāng)年度的資金評(píng)價(jià)時(shí)，項(xiàng)目尚未完工，實(shí)際效益尚未顯現(xiàn)，無(wú)法進(jìn)行評(píng)價(jià)的情況;或者對(duì)當(dāng)年度完工項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)，所用資金并非因素法分配的財(cái)政資金的情況。

（4）忽視對(duì)因素分配方法的評(píng)價(jià)。根據(jù)財(cái)政部項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架，主要從投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果四個(gè)方面來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，沒(méi)有考慮到對(duì)分配方法公平方面的評(píng)價(jià)。而因素分配方法由于其自身內(nèi)含的追求績(jī)效的因素，如果未對(duì)其分配因素及其權(quán)重進(jìn)行公平性評(píng)價(jià)，則對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)則是不完整的。

3 對(duì)因素法分配的財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

（1）績(jī)效目標(biāo)設(shè)定上，要加強(qiáng)上下銜接。因素分配法是為了追求公共服務(wù)均等化而產(chǎn)生的，它暗含了地區(qū)間資源、人口、財(cái)力、發(fā)展水平差異的存在，上級(jí)在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮下級(jí)的實(shí)際情況和困難。績(jī)效目標(biāo)是政府或部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)努力的目標(biāo)，下級(jí)在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)以戰(zhàn)略目標(biāo)為指導(dǎo)，結(jié)合自身實(shí)際情況，制定具體的績(jī)效目標(biāo)。因此，在績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定時(shí)必須加強(qiáng)雙方之間的溝通協(xié)調(diào)，充分聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，不斷進(jìn)行反饋，最終達(dá)成一致意見(jiàn)，既保證下級(jí)的階段目標(biāo)實(shí)施，又保證上級(jí)戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)施。

（2）績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象上，要建立整體性思維。項(xiàng)目和資金是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的兩條主線(xiàn)，項(xiàng)目是資金績(jī)效體現(xiàn)和依托。對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，要將項(xiàng)目從實(shí)施到結(jié)束進(jìn)行全過(guò)程的評(píng)價(jià)，尤其是跨年度連續(xù)項(xiàng)目，在年度評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行跨年度項(xiàng)目整體評(píng)價(jià)，考慮項(xiàng)目整體的效益。對(duì)資金的評(píng)價(jià)，要將中央、省、市等各級(jí)財(cái)政資金作為一個(gè)整體進(jìn)行評(píng)價(jià)，將因素法分配資金和市縣配套資金作為一個(gè)整體，評(píng)價(jià)其投入和產(chǎn)出情況，不能局限于省級(jí)評(píng)省級(jí)資金、市級(jí)評(píng)市級(jí)資金，各評(píng)各的。項(xiàng)目和資金要作為一個(gè)整體進(jìn)行評(píng)價(jià)，當(dāng)項(xiàng)目和資金在年度內(nèi)不匹配時(shí)，應(yīng)拉長(zhǎng)時(shí)間軸，對(duì)兩者進(jìn)行匹配作為一個(gè)整體進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（3）績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容上，要強(qiáng)化對(duì)分配方法的評(píng)價(jià)。由于因素分配方法在因素和權(quán)重的選擇上有一定的靈活性，因此單純從結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，不能區(qū)分該財(cái)政資金績(jī)效如何，是因?yàn)閳?zhí)行過(guò)程不到位還是因?yàn)槟硞€(gè)因素上分配的資金有偏差，或者是最初設(shè)立分配因素時(shí)就出現(xiàn)問(wèn)題，因此缺少資金分配方法的評(píng)價(jià)，必然導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用面窄。因此，在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上，應(yīng)在共性指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上，增加公平性指標(biāo)，考核補(bǔ)助對(duì)象的合理性、因素分配方法的合理性、地區(qū)間的公平性。避免地區(qū)間不平等、避免基層項(xiàng)目間不平等、避免權(quán)力尋租。

（4）績(jī)效評(píng)價(jià)主體上，鼓勵(lì)公眾積極參與。從目前的情況看，以部門(mén)自評(píng)為主，財(cái)政部門(mén)選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目委托第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)，社會(huì)公眾參與評(píng)價(jià)的程度有限。財(cái)政的目標(biāo)是追求社會(huì)福利最大化，公眾滿(mǎn)意是衡量財(cái)政支出績(jī)效的重要指標(biāo)。因素法分配財(cái)政資金，是否達(dá)到其公共服務(wù)均等化的意圖，只有讓社會(huì)公眾廣泛參與績(jī)效評(píng)價(jià)，才能對(duì)其績(jī)效做出合理的檢驗(yàn)。

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