雙重改革視域下行政檢察監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)督的關(guān)系辨析

■趙 卿

檢察體制改革和監(jiān)察體制改革是當下我國依法治國進程的重要事件。比較行政檢察監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)督，二者在法律屬性、法律依據(jù)、監(jiān)督范圍、監(jiān)督權(quán)內(nèi)容、監(jiān)督方式等方面存在諸多差異，但這兩類監(jiān)督之間并非毫無關(guān)聯(lián)，在某種程度上也存在一定的契合關(guān)系。概言之，即法律屬性的獨立性、權(quán)力運行的類同性、監(jiān)督對象的交叉性、必要的協(xié)作性與相互的制約性。在雙重改革背景下，檢察機關(guān)應(yīng)聚焦于主責(zé)主業(yè)，切實加強對行政檢察監(jiān)督理論研究，強化監(jiān)督實務(wù)的剛性與效力，完善我國檢察監(jiān)督制度。

縱觀域外腐敗犯罪治理的現(xiàn)代化進程，其關(guān)鍵之處并非腐敗犯罪之發(fā)現(xiàn)能力或懲治能力的現(xiàn)代化，而是實現(xiàn)法律監(jiān)督能力的現(xiàn)代化。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央在深入推進法治與改革“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略布局中，將檢察體制、監(jiān)察體制與司法體制、國家機構(gòu)等政治體制改革、法治體系改革統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進，以共同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這場宏大的改革浪潮中，檢察體制改革實踐先行，理論創(chuàng)新，2016年7月召開的第十四次全國檢察工作會議上，第一次提出了“檢察監(jiān)督體系”這一概念，確立了促進刑事檢察、民事檢察、行政檢察、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防、控告申訴檢察等各項法律監(jiān)督工作全面發(fā)展的目標；2019年1月，最高人民檢察院張軍檢察長在全國檢察長會議中首次提出“四大檢察”（即刑事、民事、行政、公益訴訟檢察）概念，從根本上改變了檢察制度“一重一輕一弱一缺” （指“重職務(wù)犯罪偵查、輕刑事偵查、弱民事行政檢察、缺公益訴訟檢察”）的狀態(tài)［1］(P11)，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能進一步優(yōu)化，完善了中國特色檢察制度體系。與此同時，國家監(jiān)察體制改革也在如火如荼地進行，職務(wù)犯罪偵查（包括犯罪預(yù)防）部門的整體轉(zhuǎn)隸對檢察制度帶來系統(tǒng)性、根本性的影響，這不僅從宏觀上影響檢察機關(guān)在政治體制中的性質(zhì)與定位，也在微觀上對檢察監(jiān)督的實現(xiàn)方式帶來影響。準確把握立法精神，科學(xué)厘清行政檢察監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)督之間的關(guān)系，進一步完善監(jiān)督制度，是當下檢察體制改革與監(jiān)察體制改革背景下檢察理論研究與司法實踐亟需關(guān)注的問題。

一、概念展開

對一個問題開展研究，需要首先厘清所研究問題的基本概念和范疇。人類對客觀事物的認識，都是先形成對該事物的概念，然后再通過對該概念的運用來進行判斷和推理，以達到對客觀事物的認識。［2］(P132)同樣，欲辨析行政檢察監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)督之間的關(guān)系，明確二者的概念與內(nèi)涵是無法回避的關(guān)鍵問題。

（一）行政檢察監(jiān)督的規(guī)范內(nèi)涵

何為行政檢察監(jiān)督？ 我國理論界和實務(wù)界曾在很長一段時間內(nèi)對此存在較大的認知偏差。1979年《人民檢察院組織法》并未規(guī)定行政訴訟監(jiān)督，10年后出臺的《行政訴訟法》在第10條明確了檢察機關(guān)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。此外，在司法實踐中，檢察機關(guān)除了履行對行政訴訟活動的監(jiān)督職責(zé)，也在社會綜合治理中開展行政檢察監(jiān)督。從20世紀80年代起，檢察機關(guān)對于在履行訴訟監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)、企事業(yè)單位存在違法行為的，采取制發(fā)檢察建議、促進建章立制規(guī)范行政的做法，這實質(zhì)上是對行政機關(guān)違法行為的一種監(jiān)督。在黨的十八屆四中全會和第十四次全國檢察工作會議之后，行政檢察監(jiān)督的內(nèi)涵更為豐富?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 確立了司法體制改革的目標與任務(wù)，對行政檢察監(jiān)督提出了一系列具體要求：一是完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度；二是檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)督促其糾正；三是完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度。這一中央決定將檢察機關(guān)對行政主體的行政權(quán)力和行政行為納入監(jiān)督范疇，使檢察機關(guān)建立完善的行政檢察監(jiān)督體系有了明確的政策依據(jù)。相較于專稱意義上的法律監(jiān)督，我國行政檢察監(jiān)督的實施邊界得到擴展。因此，從應(yīng)然角度理解，行政檢察監(jiān)督是檢察機關(guān)監(jiān)督各主體實施行政訴訟與行政行為是否遵守憲法法律的檢察活動，是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分，與刑事檢察、民事檢察和公益訴訟檢察共同構(gòu)成當前“四大監(jiān)督”。

根據(jù)我國司法現(xiàn)狀和行政檢察的特點、范圍，行政檢察監(jiān)督的規(guī)范內(nèi)涵可分別從狹義和廣義來理解。狹義行政檢察監(jiān)督的法律語境最早出現(xiàn)在1989年《行政訴訟法》，該法第10條規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督；第64條規(guī)定檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)已生效的裁決違反法律法規(guī)的，有權(quán)依照審監(jiān)程序提出抗訴。圍繞這一“訴訟監(jiān)督”規(guī)定，學(xué)界形成了一種普遍認知，將行政檢察監(jiān)督定位于行政訴訟領(lǐng)域，專指行政訴訟檢察監(jiān)督，與刑事訴訟檢察監(jiān)督、民事訴訟檢察監(jiān)督并列為三大訴訟監(jiān)督。這是行政檢察監(jiān)督的主戰(zhàn)場，是指人民檢察院依法通過抗訴等方式對行政訴訟活動實施法律監(jiān)督，主要監(jiān)督行政審判行為的合法性。［3］(P59)1989年《行政訴訟法》明確規(guī)定了行政訴訟監(jiān)督的范圍和方式，奠定了我國行政訴訟法律監(jiān)督的基本框架，此后《行政訴訟法》先后經(jīng)歷二次修正，則進一步擴大了檢察監(jiān)督范圍——規(guī)定除對已生效的裁判文書提出抗訴外，還應(yīng)對損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書提出抗訴（2017年修正）；豐富了監(jiān)督形式——規(guī)定對行政訴訟案件除了可以提出抗訴外，還可以通過提出檢察建議的形式進行監(jiān)督（2014年修正）?？梢哉f，行政訴訟監(jiān)督貫穿于行政訴訟全過程，面向的是行政訴訟審判、執(zhí)行活動以及行政訴訟中作為被告的行政主體，既要監(jiān)督審判機關(guān)公正司法，又要督促行政機關(guān)依法行政，是行政檢察的核心。

近年來，部分檢察機關(guān)積極開展對行政執(zhí)法的監(jiān)督，顯示出檢察監(jiān)督權(quán)屬的擴張性。［4］(P121)廣義的行政檢察監(jiān)督除行政訴訟檢察監(jiān)督外，還包括檢察機關(guān)對行政機關(guān)具體行政行為的監(jiān)督活動，即行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，也稱非訴訟法律監(jiān)督，是依照訴訟法之外的其他法律、法規(guī)的規(guī)定，以非訴訟的方式實現(xiàn)檢察監(jiān)督職能。主要是指檢察機關(guān)對行政機關(guān)相關(guān)執(zhí)法過程中的違法行為，運用檢察建議等方式進行監(jiān)督，以確保行政法律的有效實施，維護公共利益。這一法律監(jiān)督的法理依據(jù)是相關(guān)行政行為（包括不作為，理由在于行政不作為也可能減損公共利益）存在違法性，包括實體違法和程序違法。2017年《行政訴訟法》第25條設(shè)置了行政公益訴訟的審查前置程序，規(guī)定檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟前，必須通過檢察建議督促行政機關(guān)作為或不作為，這意味著行政檢察監(jiān)督只能在公共利益受到一定范圍的損害結(jié)果時才能介入，行政檢察監(jiān)督的檢察建議是過程，提起的公益行政訴訟是結(jié)果，二者之間是承繼性、并列性的關(guān)系，而非包容性的關(guān)系，前者不能涵蓋后者。同時，根據(jù)法律規(guī)定，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督只能通過檢察建議等方式進行，這一先天的程序性限制，使得檢察機關(guān)進行行政執(zhí)法監(jiān)督時，不得涉及實體問題、實體權(quán)力的處分。對于行政機關(guān)在國家公權(quán)領(lǐng)域外所實施的外部活動、行政機關(guān)內(nèi)部組織管理活動，以及行政執(zhí)法人員的責(zé)任的最終認定，檢察機關(guān)均無權(quán)介入。

（二）監(jiān)察委監(jiān)督的規(guī)范內(nèi)涵

監(jiān)察委監(jiān)督作為我國現(xiàn)行憲法確立的一項監(jiān)督制度，權(quán)威性之高通常被稱為國家監(jiān)察監(jiān)督。在《憲法修正案》與《監(jiān)察法》生效之前，我國實行的是行政監(jiān)察制度，監(jiān)察機關(guān)隸屬于行政系統(tǒng)，在政府內(nèi)部設(shè)立機構(gòu)專司行政監(jiān)察權(quán)，負責(zé)對國家行政機關(guān)及人員的行政行為進行監(jiān)督。然而，在實踐中，行政監(jiān)察“重懲治輕預(yù)防”“重查辦輕監(jiān)督”，難以達到預(yù)期的腐敗犯罪治理效果，監(jiān)督權(quán)的“低、散、窄、軟、松、衰”等重大疏漏是其重要癥結(jié)。［5］(P13)為從根本上扭轉(zhuǎn)這一困境，國家力推監(jiān)察體制改革，2016年黨的十八屆六中全會公報首次將監(jiān)察委與政府、法院和檢察院相提并論，監(jiān)察委成為國家權(quán)力體系的重要組成部分。2016年12月，全國人大常委會發(fā)文在北京、山西、浙江開展國家監(jiān)察體制改革試點工作（下文簡稱《試點改革決定》），正式拉開了國家監(jiān)察體制改革的大幕。2018年3月第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《憲法修正案》，規(guī)定各級監(jiān)察委是國家的監(jiān)察機關(guān)，繼而通過的《監(jiān)察法》在憲制基礎(chǔ)上明確了監(jiān)察委是專責(zé)性的反腐敗機構(gòu)，確立了監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性、獨立性，監(jiān)察委依法對所有公權(quán)力進行監(jiān)督，懲防并舉開展反腐敗工作，維護國家法制權(quán)威。

《監(jiān)察法》第11條規(guī)定，監(jiān)察委負有三大職責(zé)，即監(jiān)督、調(diào)查與處置。從腐敗犯罪治理原理來看，監(jiān)督是監(jiān)察委的首要職能，也是最重要的職能。《監(jiān)察法》不僅承載著國家腐敗犯罪治理戰(zhàn)略的神圣使命，也賦予了監(jiān)督職能在監(jiān)察責(zé)任體系中“第一職能”的基本定位。《監(jiān)察法》第11條第1款的規(guī)定則是界定了狹義層面的監(jiān)察監(jiān)督，是對公職人員進行廉政教育，并對其從政從業(yè)及道德操守情況進行監(jiān)督的專稱，簡言之，即監(jiān)督其是否存在違紀行為。這種監(jiān)督主要是針對發(fā)生在事前階段違紀行為的預(yù)防性監(jiān)督，包括監(jiān)察委基于監(jiān)督職責(zé)所實施的預(yù)防措施、預(yù)防程序、保障措施等一系列措施與手段。監(jiān)察實踐中，這種監(jiān)督手段是多元的，監(jiān)察機關(guān)既可以對存在違紀行為的公職人員開展教育，以加強其自律；也可以針對發(fā)現(xiàn)的問題向公職人員所在單位制發(fā)監(jiān)察建議，以強化他律；還可以就發(fā)現(xiàn)的個案或類案問題向社會開展警示教育和廉潔文化宣傳，以營造良好的法治環(huán)境。但是，相比目前立法對調(diào)查、處置職責(zé)中已有法律資源的吸收情況看，現(xiàn)行法律對這一狹義監(jiān)督的規(guī)定過于簡單和概念化，尚未明確公職人員財產(chǎn)申報、利益沖突等制度。

監(jiān)察委監(jiān)督權(quán)，我們通常稱之為國家監(jiān)察監(jiān)督，其權(quán)威性高。國家監(jiān)察體制改革的一個重要目標便是改變腐敗治理的分散、低效狀態(tài)，以監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)為抓手建立起統(tǒng)一高效的監(jiān)督機制，實現(xiàn)國家監(jiān)察的全覆蓋?！叭采w”意味著政治權(quán)力的延伸范圍與權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍之間要保持一致性。［6］(P15)監(jiān)察委監(jiān)督要符合“橫向到邊、縱向到底”的“無盲區(qū)”規(guī)范性要求，不僅監(jiān)督公職人員是否存在違紀行為，還可以調(diào)查是否存在違法犯罪行為，并作出處置決定。因此，廣義上的監(jiān)察委監(jiān)督既包括對國家工作人員的批評教育和組織處理，也包括根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查、處分的情況及發(fā)現(xiàn)的問題，采取發(fā)送監(jiān)察建議、宣傳和教育手段，預(yù)防違法犯罪問題的發(fā)生。［7］(P4)顯然，這一監(jiān)督過程是動態(tài)的，涵蓋事前、事中、事后三個階段，體現(xiàn)了預(yù)防性、發(fā)現(xiàn)性與懲治性。鑒于監(jiān)察委系國家監(jiān)督機關(guān)的屬性，以及監(jiān)督作為“第一職能”的基本立場，本文采廣義的監(jiān)察監(jiān)督說，即對公職人員的違紀、違法及涉嫌犯罪行為進行全面監(jiān)督，其范圍涵蓋所有行使公權(quán)力的公職人員。檢察人員作為司法工作人員，自然也涵蓋在內(nèi)。

二、比較分析

在檢察體制與監(jiān)察體制雙重改革背景下，檢察機關(guān)與監(jiān)察委均面臨著制度變革和再生、新生發(fā)展的迫切需要，應(yīng)當根據(jù)憲法定位及其職權(quán)配置，明晰行政檢察監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)督的關(guān)系。

（一）法律屬性

作為憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，依法實施法律監(jiān)督，保障法律實施，維護社會公平正義。在法制傳統(tǒng)中，法律監(jiān)督已成為專門用來指稱檢察機關(guān)監(jiān)督的特定稱謂。行政檢察監(jiān)督作為檢察監(jiān)督體系的下位概念，不言而喻，其法律監(jiān)督的屬性更為明顯。在行政檢察權(quán)運行過程之中，嚴格依照法律規(guī)定對行政訴訟與行政權(quán)運行的合法性實施監(jiān)督，這種對公權(quán)力進行的監(jiān)督體現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督的本位。正如學(xué)者指出的：“行政檢察監(jiān)督體現(xiàn)為對行政訴訟和行政權(quán)的雙重監(jiān)督作用?！保?］(P40)這種行政檢察監(jiān)督的總體設(shè)計使得行政檢察監(jiān)督具有如下顯著特征：

其一，專門性，檢察機關(guān)作為專門法律監(jiān)督機關(guān)，彌補人大及其常委會宏觀監(jiān)督的不足，具有一定的排他性，由檢察機關(guān)獨立行使。［9］(P50)檢察機關(guān)履行行政檢察監(jiān)督權(quán)，不僅具有規(guī)范化的流程設(shè)計，還擁有一批熟悉行政訴訟與行政權(quán)運行的專業(yè)化檢察隊伍。需要說明的是，從監(jiān)督性質(zhì)上看，行政檢察監(jiān)督屬于橫向監(jiān)督，與行政權(quán)之間不存在隸屬與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。行政檢察監(jiān)督權(quán)在行使過程中，同樣要尊重行政機關(guān)的專業(yè)性和處置權(quán)，既不能替代行使行政權(quán)，也不能代行公民自力救濟的訴權(quán)。

其二，程序性、法定性，是指檢察機關(guān)行使行政檢察監(jiān)督職能，需要在法律授權(quán)范圍內(nèi)依據(jù)嚴格的法律程序進行。行政訴訟監(jiān)督是針對法院生效行政判決、裁定及其執(zhí)行中的錯誤提出異議；行政執(zhí)法檢察監(jiān)督則針對行政違法行為提出異議，對此，法院、行政機關(guān)均須在程序上接受，按照檢察機關(guān)提出抗訴、制發(fā)檢察建議的內(nèi)容和要求進行審查，并回復(fù)處理結(jié)果。只有經(jīng)過法定程序且被審判機關(guān)、行政機關(guān)采納，檢察機關(guān)的相關(guān)監(jiān)督主張（如抗訴、糾正違法、檢察建議）才能產(chǎn)生監(jiān)督實效?？梢姡姓z察監(jiān)督并無實體處分權(quán)，其決定也并非終局性、實體性，而是一種程序性權(quán)力。

其三，事后性，指在審判機關(guān)行政訴訟行為作出前，或在行政機關(guān)行使權(quán)力的行為作出前，檢察機關(guān)不得干預(yù)。“即使是對行政機關(guān)不作為的監(jiān)督，也是基于行政機關(guān)負有作為的法定義務(wù)而不履行，且這種不作為已構(gòu)成違法?！保?0］(P63)屬于既成違法或犯罪事實之后的“發(fā)現(xiàn)性監(jiān)督”，而非“預(yù)防性監(jiān)督”，雖然具有一定的懲罰性，但無法觸及腐敗性權(quán)力生成、“運行”的過程，只是對被監(jiān)督事項發(fā)生之后的補救功能，系消極的監(jiān)督樣態(tài)。

其四，救濟性，是指在行政訴訟過程中，當事人在人民法院作出一審、二審、再審的判決、裁定或者決定后，認為已經(jīng)生效的判決、裁定或者調(diào)解書駁回再審申請或逾期未作裁定，原審裁判認定事實或者適用法律、法規(guī)錯誤，作出原審裁判、調(diào)解書的審判人員存在嚴重違反法定程序行為，行政機關(guān)執(zhí)法活動存在違法行為等情形的，有權(quán)申請檢察監(jiān)督。顯然，這種權(quán)利救濟具有公力救濟的屬性。

與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)相比較，監(jiān)察委監(jiān)督則體現(xiàn)著國家監(jiān)察監(jiān)督的屬性。在《憲法》建構(gòu)的國家監(jiān)督體系中，檢察監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督共同構(gòu)成專屬監(jiān)督體系。其中，監(jiān)察委監(jiān)督作為獨立于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種權(quán)力，其性質(zhì)屬于政治監(jiān)督，要與具有憲法地位、行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察監(jiān)督區(qū)分開來，亦不能與行使財政監(jiān)督權(quán)的審計監(jiān)督相混淆。［11］(P86)“監(jiān)察權(quán)是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分，根本目的在于反腐敗?！保?2］(P20)監(jiān)察監(jiān)督的范圍涵蓋黨紀處置、行政處分與刑事追責(zé)，以對所有行使公權(quán)力人員的違紀監(jiān)督、違法監(jiān)督為主線，對所有公職人員實行全覆蓋性、零容忍性監(jiān)督，在國家腐敗犯罪治理體系中居于主導(dǎo)地位。

監(jiān)察委監(jiān)督的特征也同樣明顯：其一，反腐性。監(jiān)察體制改革的立足點是強化法治反腐的國家治理模式，實現(xiàn)國家對腐敗犯罪治理的現(xiàn)代化，其現(xiàn)實路徑即依托法制，建立起高效統(tǒng)一、全面覆蓋的反腐敗體系?；诖?，通過監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)察權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)分別從各級政府和檢察機關(guān)中剝離出來，重新整合形成國家專門反腐機構(gòu)。其二，全面性。根據(jù)《監(jiān)察法》第11條建構(gòu)的監(jiān)督、調(diào)查及處置三大職責(zé)，使得監(jiān)察委監(jiān)督呈現(xiàn)出事前性（預(yù)防性）監(jiān)督、事中性（發(fā)現(xiàn)性）監(jiān)督、事后性（懲治性）監(jiān)督密切協(xié)同的特征。這種全方位的腐敗監(jiān)督機制，具有實時動態(tài)、全程監(jiān)督的全面覆蓋性，也體現(xiàn)了黨內(nèi)腐敗治理與國家腐敗治理預(yù)防優(yōu)先、懲防并重的理念。其三，處分性。監(jiān)察委對公職人員的履職、從政從業(yè)等情況進行監(jiān)督，對涉嫌職務(wù)違法與犯罪行為的，依法進行調(diào)查并作出追究相關(guān)人員紀律責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任等政務(wù)處分。除了對涉嫌犯罪的人員應(yīng)當移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任外，監(jiān)察委都可以對相關(guān)人員作出實體性、終局性的處分決定。

概言之，檢察機關(guān)是國家唯一的法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位不會改變，與此同時，監(jiān)察委作為政治機關(guān)的性質(zhì)定位亦已通過修憲方式得以確立（2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過，在憲法第三章“國家機構(gòu)”中增加第七節(jié)“監(jiān)察委員會”）。比較檢察機關(guān)的法律監(jiān)督與監(jiān)察委的政治監(jiān)督，這二類監(jiān)督的側(cè)重點不同，檢察監(jiān)督旨在維護國家法制統(tǒng)一、司法公正和權(quán)利保障，行政檢察監(jiān)督作為檢察監(jiān)督的一項重要組成部分，其任務(wù)是維護司法公正，促進依法行政，體現(xiàn)為合法性監(jiān)督。監(jiān)察委則依據(jù)法律、法規(guī)以及職業(yè)道德規(guī)范，側(cè)重點在于對國家公職人員行使職務(wù)的廉潔性進行事前監(jiān)督，既包括合紀性監(jiān)督，也包括合法性監(jiān)督和合理性監(jiān)督。

（二）監(jiān)督權(quán)內(nèi)容

行政檢察監(jiān)督脫胎于檢察監(jiān)督。在探討行政檢察監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容之前，需要首先明確檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)容。檢察理論領(lǐng)域?qū)@一問題一直爭論不休，“在監(jiān)督權(quán)歸屬與邊界問題上，監(jiān)察委必然會與檢察院的法律監(jiān)督權(quán)發(fā)生沖突”［13］(P100)，多數(shù)觀點認為，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)具有同一性，即一元化的觀點，這種觀點認為：“檢察權(quán)的每一項具體權(quán)能中都體現(xiàn)著法律監(jiān)督的實質(zhì)，因而檢察權(quán)的全部權(quán)能在性質(zhì)上都應(yīng)當統(tǒng)一于法律監(jiān)督權(quán)?！保?4］(P84)筆者較為贊同此種觀點，在現(xiàn)行體制下，檢察監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)、檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督的法律依據(jù)源自我國憲法：人民檢察院是國家的法律機關(guān)，依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)。檢察權(quán)的本質(zhì)和核心就是法律監(jiān)督權(quán)，檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)是“一元兩體”的關(guān)系?；诖?，行政檢察監(jiān)督作為檢察監(jiān)督的重要組成部分，檢察機關(guān)負責(zé)監(jiān)督審判機關(guān)與行政機關(guān)對法律的適用和執(zhí)行，在監(jiān)督權(quán)內(nèi)容上，行政檢察監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容與行政檢察權(quán)具有同一性，面向的是行政訴訟審判活動以及行政訴訟中作為被告的行政主體，即以行政訴訟為載體，監(jiān)督行政審判機關(guān)公正司法，督促行政機關(guān)執(zhí)行判決、參加訴訟、履行義務(wù)。

我國對于監(jiān)察委監(jiān)督權(quán)內(nèi)容的法律規(guī)定十分清晰。《改革試點決定》規(guī)定，試點地區(qū)的監(jiān)察委對本地區(qū)所有公職人員行使公權(quán)力的情況進行監(jiān)督，《監(jiān)察法》 則進一步明確了監(jiān)察委的三項職權(quán)：監(jiān)督、調(diào)查與處置。與《改革試點決定》相比，《監(jiān)察法》補充規(guī)定了預(yù)防性監(jiān)督手段——開展廉政教育，并在“從政”之后增加“從業(yè)”規(guī)定，體現(xiàn)了反腐的“全覆蓋”。根據(jù)該規(guī)定，監(jiān)察委監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)為兩種權(quán)力，第一種是教育權(quán)，是指監(jiān)察委開展常規(guī)性的廉政教育，以改變公權(quán)力行使者的認知態(tài)度，促進其形成正確的職業(yè)道德觀，從而減少腐敗動機，達到“不想腐”的積極效果。第二種是檢查權(quán)，指的是監(jiān)察委對公職人員行使權(quán)力的合法性（依法履職）、合理性（秉公用權(quán)）、合紀性（道德操守）進行日常監(jiān)督的權(quán)力。［15］(P43)

在監(jiān)督權(quán)內(nèi)容方面，行政檢察監(jiān)督權(quán)以監(jiān)督訴訟領(lǐng)域司法權(quán)力的行使為主，如提出或提請抗訴，近年來隨著檢察職能的擴展，行政檢察監(jiān)督權(quán)逐漸擴展到行政執(zhí)法行為領(lǐng)域。而在當前監(jiān)察體制改革背景下，所有行使公權(quán)力的公務(wù)人員的道德操守、依法履職等都屬于監(jiān)察委監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容。盡管嚴格來講，這兩類監(jiān)督權(quán)因法律屬性的差異性，其內(nèi)容可比性的意義不大，但亦有助于進一步理解其權(quán)力內(nèi)涵及運行機制。

（三）監(jiān)督對象

行政檢察監(jiān)督的對象并非泛指一切行政法律法規(guī)實施的情形，其監(jiān)督范圍限定于法律明確規(guī)定，除此之外檢察機關(guān)不得隨意干預(yù)。2016年3月，最高檢通過《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，首次對行政檢察對象進行界定，將有損國家或社會公共利益的、審判與執(zhí)行人員的特定違法行為以及其他確有必要進行監(jiān)督的行政訴訟案件納入監(jiān)督范圍?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》（2018年10月修訂）對包括行政檢察監(jiān)督在內(nèi)的法律監(jiān)督事項進行了概括規(guī)定。不難看出，行政檢察監(jiān)督對象集中于司法領(lǐng)域工作人員和負有特定職責(zé)的行政人員，人民檢察院在行使上述職權(quán)時，如果發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)存在違法履職或不當履職情形的，有權(quán)通過發(fā)出糾正違法通知書、檢察建議等方式督促其糾正。

而對于監(jiān)察委的監(jiān)督對象，2016年《試點改革決定》界定為“行使公權(quán)力的公職人員”，但對具體包括哪些人員未作明確規(guī)定?；趯珯?quán)力進行“全覆蓋”“零死角”監(jiān)督的目的，《監(jiān)察法》第15條進行了列舉式規(guī)定，“將行使公共職權(quán)、履行公共職責(zé)的公職人員作為監(jiān)察機關(guān)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的對象”［16］(P4)，具體包括：公務(wù)員及參照《公務(wù)員法》管理的人員、被授權(quán)或受托從事公務(wù)的人員、國有企業(yè)管理人員、公辦單位管理人員、基層群眾性自治組織管理人員和其他依法履行公職的人員等六類主體統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍。需強調(diào)的是，監(jiān)察委的監(jiān)督對象是公職人員和有關(guān)人員，而非其所在機關(guān)，即只是行使公權(quán)力的公職人員個人而不包括單位。

顯然，檢察機關(guān)的行政檢察監(jiān)督主要是對司法領(lǐng)域的行政訴訟（審判與執(zhí)行）活動，以及部分行政領(lǐng)域的行政行為進行監(jiān)督，其中司法領(lǐng)域的行政訴訟活動是監(jiān)督集中點。這種監(jiān)督的突出特征是以對事監(jiān)督為主、對人監(jiān)督為輔，這也符合行政檢察監(jiān)督之法律監(jiān)督屬性。與此相比，監(jiān)察委監(jiān)督的對象十分廣泛，囊括了一切行使公權(quán)力的公職人員，涉及違紀違法及職務(wù)犯罪等多層次。從這一角度講，監(jiān)察委監(jiān)督的范圍遠超行政檢察監(jiān)督范圍，因此也可以說，監(jiān)察委監(jiān)督甚至覆蓋檢察監(jiān)督。

（四）監(jiān)督方式

在行政檢察監(jiān)督方面，檢察機關(guān)主要采取抗訴（包括提請抗訴）、再審檢察建議、檢察建議、糾正違法等方式。其中檢察機關(guān)對行政訴訟程序中的審判人員違法活動和執(zhí)行活動的監(jiān)督是新增的監(jiān)督職能，檢察建議、同級監(jiān)督是新增的監(jiān)督方式。在行政訴訟領(lǐng)域的檢察監(jiān)督，多是主動性、參與性地（提出或提請抗訴、發(fā)出糾正違法通知書）監(jiān)督審判機關(guān)履行其職責(zé)，輔以事后性、建議性（檢察建議）的監(jiān)督方式；而在行政行為檢察監(jiān)督領(lǐng)域，重點監(jiān)督的是行政不作為、亂作為，主要采用的是建議性監(jiān)督方式，通過檢察建議、糾正違法等方式維護國家利益、社會公共利益。

根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》規(guī)定，檢察機關(guān)享有調(diào)查核實權(quán)，可以通過抗訴、檢察建議等方式對行政訴訟實行法律監(jiān)督。對于如何開展調(diào)查核實，《人民檢察院民事訴訟規(guī)則（試行）》進行了詳細規(guī)定，列舉了查詢、調(diào)取、復(fù)制、詢問、咨詢、委托鑒定、評估審計、勘驗等措施。在此基礎(chǔ)上，還進一步規(guī)定，檢察機關(guān)為證明行政行為合法性而調(diào)取行政機關(guān)作出行政行為時未收集的證據(jù)；若通過閱卷及調(diào)查核實難以認定事實時，可以向相關(guān)審判、執(zhí)行人員了解情況，聽取意見?？梢?，行政檢察監(jiān)督的方式是非強制性的，對于經(jīng)調(diào)查核實后的行政違法行為，檢察機關(guān)應(yīng)向行政機關(guān)提出檢察建議或發(fā)出糾正違法通知書以督促其履職、糾正違法行為；只有對行政機關(guān)拒不履職或不予回復(fù)的，檢察機關(guān)才有權(quán)提起行政公益訴訟。與行政檢察、行政救濟的“開門性”監(jiān)督不同，行政違法檢察監(jiān)督的線索主要來自本系統(tǒng)內(nèi)部的依法移交，屬于“閉門性”監(jiān)督。

與行政檢察監(jiān)督方式的非強制性、相對有限性相比，監(jiān)察委監(jiān)督的方式可謂多樣化：包括紀律處分（警告、記過、降級、撤職、開除等）和移訴處理（經(jīng)調(diào)查認為相關(guān)人員涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)審查起訴）。從《監(jiān)察法》規(guī)定看，監(jiān)察委進行監(jiān)察監(jiān)督時，可行使一般調(diào)查（針對違紀違法情形：談話、詢問）、特殊調(diào)查（針對涉嫌職務(wù)犯罪情形：訊問、勘驗檢查、鑒定）以及強制措施（指依法限制人身自由、財產(chǎn)權(quán)等情形：留置、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押），即學(xué)界所統(tǒng)稱的“12項調(diào)查措施”，與弱性的行政檢察監(jiān)督相比，監(jiān)察委監(jiān)督呈現(xiàn)出更強的執(zhí)行力和終局性，可以說，這種實體性的處分是對行政檢察監(jiān)督程序性監(jiān)督的一種彌補。

三、關(guān)系之再梳理

通過上述比較與分析我們不難看出，在法律屬性、監(jiān)督對象、監(jiān)督權(quán)內(nèi)容、監(jiān)督方式等方面，行政檢察監(jiān)督和監(jiān)察委監(jiān)督之間存在諸多差異，保持著各自的獨立性，但這兩類監(jiān)督并非毫無關(guān)聯(lián)，在一定程度上存在著契合關(guān)系。

第一，法律屬性的獨立性。在國家監(jiān)察體制改革前，我國的監(jiān)察權(quán)從屬于行政權(quán)，具有依附性，這就難免導(dǎo)致監(jiān)督力度的疲軟和監(jiān)督效果的弱化。新的監(jiān)察委成立之后，“監(jiān)察機關(guān)作為獨立行使國家腐敗治理權(quán)的主體，在國家腐敗治理的總系統(tǒng)中居于執(zhí)法主體的地位”［17］(P33)。這也標志著監(jiān)察權(quán)正式從行政權(quán)中剝離，在人大權(quán)力運行體制中成為與行政權(quán)、司法權(quán)并列的獨立權(quán)力，能夠支配性地依法履行職能，監(jiān)督權(quán)成為三大職權(quán)之一。這兩類監(jiān)督權(quán)行使過程中，在各自的法律依據(jù)授權(quán)范圍內(nèi)進行，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，兩大機關(guān)之間監(jiān)督權(quán)的行使非因糾正司法、行政違法或查辦職務(wù)犯罪等工作需要也互不干擾，保持著相互的獨立性。

第二，權(quán)力運行的類同性。檢察機關(guān)、監(jiān)察委同為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分，均對本級人民代表大會及其常委會負責(zé)，受其監(jiān)督，即“負責(zé)+監(jiān)督制”。二者在“最高機關(guān)（最高檢與國家監(jiān)察委）領(lǐng)導(dǎo)地方各級機關(guān)（地方各級檢察機關(guān)與監(jiān)察委），上級機關(guān)（上級檢察機關(guān)與監(jiān)察委）領(lǐng)導(dǎo)下級機關(guān)（下級檢察機關(guān)與監(jiān)察委）的工作”的權(quán)力運行機制具有相同性，這一縱向體制強調(diào)上下級之間的服從性、層級性。略有不同的是，在權(quán)力機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制上，2018年修正后的《人民檢察院組織法》進一步規(guī)定為“負責(zé)+報告+監(jiān)督制”；對于權(quán)力機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，2018年憲法修正案與《監(jiān)察法》均規(guī)定為“負責(zé)+監(jiān)督制”。顯然，這一規(guī)定的微差與監(jiān)察委的政治機關(guān)屬性相關(guān)：監(jiān)察委遵循“對人監(jiān)督”原則，對公職人員履職行為的合法性、合理性與合紀性進行監(jiān)督，檢察機關(guān)則重在“對事監(jiān)督”，是對國家工作人員行為的合法性進行監(jiān)督，二者在各自法律規(guī)定范圍內(nèi)分別履行監(jiān)督職責(zé)。

第三，監(jiān)督對象的交叉性。如前所述，從監(jiān)督范圍來講，監(jiān)察委監(jiān)督對所有行使公權(quán)力的公職人員行使監(jiān)督權(quán)，具有覆蓋面廣、監(jiān)督權(quán)威高、監(jiān)督手段多樣且更為有力等特點，具體到對司法機關(guān)、行政機關(guān)的監(jiān)督時，就難免會與行政檢察監(jiān)督發(fā)生重疊。例如，對于行政機關(guān)工作人員違法行為，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)可能存在違紀、違法或者犯罪情形的,應(yīng)當進行調(diào)查并根據(jù)具體情形進行處理，對于涉嫌犯罪的線索及時將相關(guān)材料移送監(jiān)察委處理。顯然，行政檢察監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)督在對行政人員監(jiān)督方面存在一定的交叉。

第四，必要的協(xié)作性。行政法律監(jiān)督的對象是司法領(lǐng)域和特定行政領(lǐng)域，這對監(jiān)督主體的監(jiān)督能力與水平要求較高，而檢察機關(guān)在監(jiān)督傳統(tǒng)、人才培養(yǎng)、規(guī)范化建設(shè)等方面優(yōu)勢明顯。監(jiān)察委也對司法、行政領(lǐng)域行使公權(quán)力的機構(gòu)與人員進行監(jiān)督。檢察機關(guān)與監(jiān)察委同屬國家權(quán)力體系，在監(jiān)督方面存在必然的協(xié)作需求，對此，《監(jiān)察法》予以了明確：監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法犯罪案件，應(yīng)與檢察機關(guān)互相配合；監(jiān)察機關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機關(guān)和單位應(yīng)當根據(jù)監(jiān)察機關(guān)的要求依法予以協(xié)助，這里的“有關(guān)機關(guān)和單位”顯然包括檢察機關(guān)。在目前的司法實踐中，兩機構(gòu)的各級單位也在積極探索建立線索移交、案件移送、溝通協(xié)作等銜接機制，發(fā)揮行政檢察人員優(yōu)勢，共同解決法律適用疑難問題，形成監(jiān)督合力。

第五，相互的制約性。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然帶來腐敗，而沒有制約的監(jiān)督，也將走向濫權(quán)與腐敗。檢察機關(guān)在行使行政檢察的法律監(jiān)督與監(jiān)察委在行使監(jiān)察監(jiān)督的過程中，二者本身也受到權(quán)力機關(guān)與上級機關(guān)的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了對監(jiān)察機關(guān)的三種外部監(jiān)督情形，即民主監(jiān)督、社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督，可惜并未將檢察機關(guān)的“法律監(jiān)督”納入其中，然而在事實上，監(jiān)察委在行使職權(quán)過程中，如提請逮捕、移送起訴、退回補充偵查等也要受到檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。而檢察機關(guān)在履行職務(wù)犯罪審查起訴過程中，發(fā)現(xiàn)刑訊逼供、貪贓枉法、徇私舞弊、失職瀆職等行為的，應(yīng)當有權(quán)提起檢察建議督促其糾正，以保障國家監(jiān)察權(quán)的正當行使?！皺z察機關(guān)與監(jiān)察委的互相監(jiān)督關(guān)系，既是為了避免一個機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力過于膨脹而不受制約，也是確保監(jiān)督機關(guān)實現(xiàn)依法監(jiān)督、公正監(jiān)督的需要。”［18］(P98)顯然，行政檢察的監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)督既有同向性，亦有相互制約的必要性。在司法體制與監(jiān)察體制改革中，應(yīng)當正確把握監(jiān)察委黨政合一的機構(gòu)特殊性及職務(wù)犯罪案件偵辦的特殊性，進一步明確與完善兩大監(jiān)督體系，積極探索相互之間的監(jiān)督制衡機制。

四、結(jié)語

“國家監(jiān)察權(quán)本與行政權(quán)、紀檢權(quán)、司法權(quán)緊密相關(guān)，甚至從某種程度上說，國家監(jiān)察權(quán)主要脫胎于行政權(quán)、紀檢權(quán)、司法權(quán)，其監(jiān)督機制的構(gòu)建也可以納入同級異體監(jiān)督體系中，由監(jiān)察權(quán)統(tǒng)籌整體監(jiān)督機制的運作?！保?9］(P96)這與本文觀點不謀而合，相關(guān)機制銜接得當，則相互補充、相互協(xié)作、相互制約、相得益彰。我們應(yīng)將近年來檢察改革的實踐與檢察監(jiān)督理論有機結(jié)合起來，在不違背憲法根本性原則下，大力開展行政檢察監(jiān)督理論研究，尤其對行政檢察監(jiān)督的概念、基本原則、職權(quán)配置、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力等方面進行研究，指導(dǎo)在雙重體制改革背景下定位清晰地開展檢察監(jiān)督這一主責(zé)主業(yè)。

同時，在行政檢察實務(wù)中，一個當務(wù)之急的問題是強化檢察監(jiān)督的剛性和力度，明確檢察機關(guān)對行政主體的具體監(jiān)督權(quán)能、監(jiān)督程序與監(jiān)督效力，建立具有一定強制性的糾錯回應(yīng)機制，避免“疲軟型監(jiān)督”“檢察監(jiān)督虛化”的境地。其次，明晰與監(jiān)察委監(jiān)督的關(guān)系，依法開展行政檢察監(jiān)督改革。積極與監(jiān)察委建立案件移送（包括受案后的相互告知、調(diào)查核實后的移交處理、案件處理過程中相關(guān)信息的及時反饋等）、違法線索移交（監(jiān)察委）、公益訴訟線索移交（檢察機關(guān)）、工作開展中的互動協(xié)作等銜接機制，可以有效彌補目前行政檢察監(jiān)督剛性不足、手段有限等局限性，也有助于提升監(jiān)察監(jiān)督的專業(yè)水平與公益救濟，確保檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的雙重效果。再次，積極破解行政檢察案件渠道狹窄、成案率不高的困境，依托“兩法銜接”、紀檢監(jiān)察網(wǎng)等進行信息共享，建立民行、刑檢、刑執(zhí)、控申、案管、法律政策研究等部門協(xié)作機制，切實提升發(fā)現(xiàn)行政違法線索與調(diào)查核實違法行為的能力。