清單式治理在中國公共領域的興起與發(fā)展

■李珍剛 古桂琴

隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，以精準化為導向的清單式治理在中國公共領域逐步興起。清單式治理在中國公共領域興起有其必然的邏輯，呈現(xiàn)出鮮明的實踐特征。清單式治理的運用，對于豐富國家治理體系內容、提升國家治理能力、增強國家治理效能具有重要的意義。當下，清單式治理作為一種新的公共管理方式，還有較大的發(fā)展空間，需要從推進清單公開、完善法治體系、強化與簡政放權互動、跨部門協(xié)同機制化、評估監(jiān)管體制化等方面把握其發(fā)展趨勢并探索其規(guī)律，以使清單式治理能夠在公共領域更有效地發(fā)揮作用。

一、問題提出

黨的十八大以來，中國公共領域逐步形成了利用各種清單規(guī)范和引導治理過程的趨勢。黨的十九屆四中全會通過的決定中多處提出清單治理要求，強調繼續(xù)實行政府權責清單制度，全面實施市場準入負面清單制度，健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度。這意味著在我國公共領域清單式治理日益成為推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎性制度工具，發(fā)揮著越來越重要的作用。

清單式治理的概念起源于企業(yè)管理，其基本做法是采用清單形式把復雜的事務逐項列出來使之簡單化，以便有條理地、系統(tǒng)地解決問題。這是一種實用的解決問題的方式，不僅運用于企業(yè)領域，在公共領域也得到廣泛采用。因為現(xiàn)代社會越來越復雜，其復雜性已經超出人們的控制能力范圍，為避免錯誤發(fā)生，無論是在醫(yī)療、金融、商業(yè)、行政等哪個領域，都需要實現(xiàn)清單革命，按照清單革命的原則行事。［1］（P60）與企業(yè)中施行的清單管理不同，公共領域推進清單制的要義在于強調與社會治理、政府職能轉變相適應，提升公共部門運行的效率和公共服務的水平。清單式治理是實現(xiàn)權責“可視化”，規(guī)范和約束公共行政權的一種有效機制。

近年來，清單式治理在中國公共領域的實踐探索日益引起學界的關注，并形成了一些研究成果。學者們主要從清單式治理的性質、法理、類型、存在問題、改善途徑等角度進行研究，認為清單式治理是促進政府職能轉變、規(guī)范政府權責有效的治理技術工具［2］（P55-63），清單式治理體現(xiàn)著法治行政和簡政放權的理念。［3］（P82-86）因此，以法治精神來看待清單式治理是必然的選擇［4］（P179-186）。由于中國各省情況不同、權力分散及“因需施政”等現(xiàn)象的存在［5］（P75-81、P94），各地方公共部門在權力清單的公開時間、推行方式等方面存在差異［6］（P80-94）。從清單式治理功用角度看，權力清單和責任清單主要指向政府部門，負面清單主要指向市場主體［7］（P39-41），清單式治理是厘清政府與市場、社會邊界的有效途徑和實現(xiàn)公共權力運行“可視化”的基礎性工程［8］（P48-57）。責任清單體現(xiàn)著治理的法治邏輯［9］（P34-39），應以法治原則為導向完善責任清單制度［10］（P55-59）；負面清單首先是被應用于經濟領域的，其在公共領域的逐步推開將為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間。［11］（P156）在這一過程中，公眾參與也是推動這場政府“自我革命”的原動力。［12］（P100-106）值得注意的是，清單式治理在公共領域實施過程中也存在著一系列問題，如各地方政府部門制定的權責清單存在標準不一、規(guī)范不夠、缺項增項等問題［13］（P6-9），中國在體制機制、市場監(jiān)管、政府協(xié)調等方面存在阻礙清單式治理推行的因素。［7］（P39-41）因此，為保持清單治理的時效性與穩(wěn)定性，需要從具體問題情境和制度場域出發(fā)建立完善高效的清單動態(tài)調整機制。［14］（P70-72）清單式治理在越來越多的公共領域顯示出其強大的功用，未來清單式治理需在以政府為中心的實踐機制基礎上，逐步建立以市場和社會治理規(guī)律為機制調適的路徑導向，建立起一個統(tǒng)合和解釋各類清單的整體性框架。［15］（P73-80）

學界從不同角度對清單式治理問題進行了研究，形成了不少有益的成果。清單式治理是近年來中國公共領域出現(xiàn)的一個新現(xiàn)象，正在對中國公共管理產生重大的影響，被視為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。［16］（P38-51）隨著形勢的發(fā)展變化，清單式治理不斷向縱深推進，并展現(xiàn)出不同的形態(tài)，需要進行深入的研究。本文嘗試立足于清單式治理在中國公共領域興起的理論與實踐情境，厘清清單式治理在中國公共領域的興起和發(fā)展及其背后所蘊含的治理轉型邏輯和契機，并構建起一個理解中國清單式治理從興起、發(fā)展現(xiàn)狀到未來趨勢的分析框架，以助于進一步把握中國公共管理領域清單式治理的演進規(guī)律。

二、清單式治理在中國公共領域興起的必然邏輯

近年來，中國公共領域為什么興起了清單式治理？探究其中的緣由，可以從中國公共領域變革的基本趨勢去理解其發(fā)展的內在邏輯。

（一）公共領域清單式治理是中國全面深化改革的要求

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須更加注重改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。黨的十九屆四中全會更是將全面深化改革和國家治理現(xiàn)代化推向一個新的高度，為公共部門治理提出了新任務新要求。清單式治理，可以把公共部門治理內容清單化，明確公共部門的職責邊界，形成治理內容體系，優(yōu)化治理方式，特別是精簡和優(yōu)化行政審批，便于掌握和操作，明確國家治理現(xiàn)代化的影響因素，構建起相互關系的邏輯框架，擺脫往昔治理過程中的某種模糊性。這既是完善和優(yōu)化治理體系的要求，也是提升治理能力的基本路徑?；诖?，國家提出在公共部門逐步推行權力清單制度。清單制度包含多種清單形式，從公共管理主體權利義務角度分，有權力清單、責任清單；從公共管理領域性質分，有正面清單和負面清單。清單式治理成為一種重要的治理工具，有助于政府職能轉變與創(chuàng)新治理方式的有機結合，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建構。

（二）經濟下行壓力下公共服務供給側結構性改革驅動清單式治理在公共領域的運用

近年來，中國經濟進入新常態(tài)，國際金融危機影響持續(xù)，貿易保護主義和單邊主義盛行，世界經濟發(fā)展前景不確定性、不穩(wěn)定性增加，國內面臨供給側結構性改革的壓力和提高經濟質量的需求。多維度的條件約束既為公共領域改革提出了挑戰(zhàn)，也提供了改革的機遇。在諸多制度創(chuàng)新中，清單式治理脫穎而出。清單式治理可以成為公共部門深化放管服改革的有效切入點，也可以成為公共部門深化公共服務供給側結構性改革的一個有效推進器。清單式治理啟發(fā)人們關注分類管理，梳理管理的痛點、難點、堵點，去掉繁文縟節(jié)，降低公共服務成本，補上公共領域的短板，明確管理的方向、流程、方式方法，從而為市場經濟注入活力和動力。

（三）清單式治理是對中國新發(fā)展理念的現(xiàn)實回應

黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。這五大發(fā)展理念對中國社會經濟發(fā)展具有戰(zhàn)略性指導價值，自然在公共領域應充分體現(xiàn)其內在的價值。清單式治理是公共領域體現(xiàn)新發(fā)展理念的重要方式，也是公共管理的一種探索和創(chuàng)新，有助于公共管理環(huán)節(jié)的有效銜接和各項管理活動的協(xié)調互動，營造和諧的管理生態(tài)，為組織發(fā)展賦予動能，實現(xiàn)管理要素和管理價值的分享和共享，激發(fā)勞動、知識、技術、管理、資本這些市場要素的活力，創(chuàng)造更多的社會財富惠及人民。由此可見，清單式治理與新發(fā)展理念具有內在的契合性，是新發(fā)展理念在公共管理領域的必要延展，也是公共管理趨于系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的體現(xiàn)。

（四）清單式治理是公共領域管理精準化發(fā)展的需要

隨著經濟全球化、世界多極化、社會信息化、文化多元化的發(fā)展，公共領域呈現(xiàn)復雜性、動態(tài)性和不確定性的發(fā)展態(tài)勢。面對這種趨勢，公共管理需要對公共領域的問題和服務對象、服務需求進行精準識別和精準服務，好鋼用在刀刃上，以有限的資源解決特別需要解決的問題。長期以來，中國公共服務領域標準缺乏統(tǒng)一性，存在著粗放、缺失、分散、混亂、適應性差、規(guī)格低、差異性大等問題。［17］（P245-246）而清單式治理具有科學性、規(guī)范性、精密性的特征，可以有效克服公共服務領域中的這些問題，提升公共服務的質量和水平。同時，社會信息化的發(fā)展也為清單式治理提供了技術支撐。公共領域信息化需要建構數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息互聯(lián)網(wǎng)化，其前提是必須將公共領域的服務對象、服務事項、服務方式、服務責任等進行歸類整理，實現(xiàn)有序化、清單化和集成化。如今，大數(shù)據(jù)和人工智能技術為此提出了現(xiàn)實需求，也提供了現(xiàn)實可能［18］。

從宏觀上看，清單式治理在中國公共領域的興起與發(fā)展是一場治理方式上的深層次變革，是進一步深化改革的助推器，既可以為各級公共部門提供規(guī)范和指南，又可以提供激勵和活力，明晰政府、市場、社會、公民個人多個層面、多個維度的關系架構，為公共服務高效運行提供流程和通道，因而成為公共領域治理可供選擇的創(chuàng)新工具。

三、公共領域清單式治理的實踐特征

經過多年的實踐探索，清單式治理已成為中國公共領域實現(xiàn)有效治理的重要工具。在公共領域中引入清單式治理，可以框定公共部門的服務職責和標準，為公眾監(jiān)督公共服務行為提供有效的通道。在新形勢下，清單式治理為中國公共部門深化公共管理改革，提高公共服務效率提供了一條新的實踐路徑。

（一）清單式治理經歷從初步探索到國家推開的漸進過程

清單的概念在中國公共領域得到廣泛運用是近些年來的事情，但從歷史上看，中國公共領域治理并非完全沒有清單的理念。無論是計劃經濟時期的計劃安排還是市場經濟時期的市場政策，都蘊含著清單式治理的邏輯，如公共領域任務的分解、管理目標的細分等都隱含有清單式治理的意蘊。

從實踐上看，中國公共領域引入清單式治理受到兩個方面的重要影響。一是國家開放的影響。中國加入世界貿易組織議定書中，有多處規(guī)定了服務貿易、貨物貿易、技術貿易以及管理組織機構的清單內容，這應該說是中國公共領域廣泛接受清單概念的開始。二是地方治理的實踐。河北省2005年發(fā)布《關于開展推進行政權力公開透明運行試點工作的意見》，該文件旨在理清、明晰每個單位、每個職位的權力，已帶有清單式治理的性質。之后，多地政府相繼開始推進清單式治理，清單的概念逐漸進入政府的文件中。在國際貿易實踐和地方探索的基礎上，中央開始出臺措施對清單式治理予以明確和規(guī)范。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立公平開放透明的市場規(guī)則，實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域，探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式，推行地方各級政府部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。自此，清單式治理模式在全國范圍內推開，逐漸形成中央頂層設計和地方探索創(chuàng)新互動的新格局。

從國家層面看，在各個地方清單式治理推進過程中，國家頂層相應的制度建設也循序展開?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求推行政府權力清單制度，各級政府及其部門依據(jù)權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等。在此基礎上，國務院制定部門權力和責任清單編制試點方案，指導地方政府部門權力清單制度的推進，要求把推行政府部門權力和責任清單制度上升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設、深化行政體制改革，建設法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府的高度去認識，積極推進清單式治理。

從地方來看，各個地方結合國務院發(fā)布新一輪促進政府職能轉變方案，對現(xiàn)有的行政權力進行全面梳理，制定并公布部門權力清單。關于各地進行清單式治理的實踐探索，比較有代表性的是安徽省在全國率先將權力和責任兩大清單結合，使之協(xié)同發(fā)揮作用，并實現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)四級政府權責清單全覆蓋。有些地方雖然起步較晚，但對上級部門在清單式治理方面的政策規(guī)定能夠迅速跟進。如廣西南寧市人民政府雖在2015年才以“兩張清單”的形式分別公布權力清單和責任清單，但在中央和自治區(qū)推行“兩單融合”政策之后，2017年就對權力清單和責任清單進行“兩單融合”，修訂形成新的“權責清單”，實現(xiàn)權責一致①。

經過多年的實踐，從中央到地方，權責清單、負面清單全部被引入公共領域，尤其是一些負面清單被納入國家法律的層面，如2019年全國人大通過的《外商投資法》等。在法律框架下，清單式治理有了更強的約束力。

（二）清單式治理為厘清政府與市場、社會之間的關系開辟了新路徑

政府、市場和社會之間關系問題，是公共管理領域的基本問題。公共領域的治理，始終將主要面對政府、市場和社會三個方面復雜關系的處理。處理這三者間的關系，可以從多種角度展開。一種重要的方法是，對政府職能進行科學定位，以此為基礎去厘清政府與市場、政府與社會、市場與社會之間的關系。在這一過程中，清單式治理可以扮演手術刀式的職能解剖工具，從政府職能切入，層層入深，對公共部門職能、權力、責任進行全方位的梳理，然后再拓展到與政府相連接的市場和社會。這樣，從更廣的空間和更深的層次厘清政府、市場與社會三者之間的職能邊界及其相關關系，以政府為核心、以市場和社會為延伸的職能體系就可以建立起來。明確政府自身的權力與職責，理順政府與市場和社會之間的關系，可以構筑起職能邊界清晰、各部門之間分工明確、依法運轉的政府職能體系。有效推動政府簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，減少政府部門對各類市場和社會主體不必要的干預，防止政府公共部門“缺位”“錯位”和“越位”情況的發(fā)生，促進政府“做減法”，推動市場和社會“做加法”，降低制度性交易成本，激發(fā)市場和社會活力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮基層社會在公共治理中的基礎性作用，使政府部門的治理更加彰顯出科學性。這有助于形成公共管理的領域特色和地方特色，反過來充實豐富清單式治理的內容。

（三）清單式治理促進公共管理標準化、規(guī)范化和可操作性的發(fā)展

與公共部門以往的治理模式相比，清單式治理繼承了原有治理模式改善公共部門管理績效的目標追求，但清單式治理對標準化、規(guī)范化、操作性有著更高的要求。就價值取向而言，清單式治理不失為一個處理復雜社會事務的較為規(guī)范的工具和手段。它通過對所要處理事務的流程進行分析，針對流程中的具體內容進行逐條羅列，形成公共事務處理的細化、量化清單，體現(xiàn)出對科學性的價值追求。從治理過程來說，清單式治理使公共部門的治理目標更加清楚明確，流程更為簡明易懂，操作更為規(guī)范流暢。清單式治理既強調事務的全貌，又關注具體細節(jié)。清單式治理涵蓋以往治理模式中治理的內涵，同時它還凸顯著“清單”本身的內容與價值。在清單式治理模式下，需要對治理的依據(jù)、行使主體、客體、資源、事項和權責構成及其邊界等諸多要素進行詳細統(tǒng)計和全面厘清，以清單形式明確列示出來，從而形成權責明晰、事項確定的目錄清單并向社會公布，實現(xiàn)管理的公開透明，體現(xiàn)出管理的科學性、公開性和公正性價值。

與以往的治理模式相比，清單式治理還意味著治理手段與機制的改革。清單式治理不僅從內容、流程、活動范圍等方面對公共部門的治理提出新要求，而且還需要從職能體系的角度對公共領域進行改革。清單式治理進一步明確公共部門的權限職責，借鑒管理信息系統(tǒng)中的要點和關鍵節(jié)點的理論，詳細羅列出各項管理內容，并明確控制的要點。在此基礎上，制訂出執(zhí)行的“時間表”和遵循的“路線圖”，公共部門在履行任務時可以按清單逐項實施，評估考核時按清單逐條比對。這一動態(tài)的流程，使公共管理各方均能較容易地掌握事務處理的動態(tài)化進展情況，也便于在治理過程中進行部門間的分工與協(xié)作。如2019年，廣西壯族自治區(qū)針對各地各行業(yè)權責清單事項名稱、編碼等不夠規(guī)范統(tǒng)一這一問題，對各行業(yè)領域市、縣、鄉(xiāng)三級權責清單具體事項進行規(guī)范，編制行業(yè)權責清單規(guī)范化通用目錄，實現(xiàn)權責事項在全區(qū)范圍內的無差異實施。這為今后實現(xiàn)全區(qū)政務數(shù)據(jù)匯聚“一網(wǎng)通辦”，對接錄入國家政務信息服務平臺，從而實現(xiàn)信息互聯(lián)互通、共享發(fā)展奠定了良好基礎。［19］

（四）清單式治理在公共領域拓展出更多實踐的場域

清單式治理在中國公共領域的興起與發(fā)展對于公共部門尤其是政府來講是一場治理方式上深層次的變革，是進一步深化改革的助推器。從清單式治理的指向來講，權力清單和責任清單主要指向政府部門，體現(xiàn)了政府治理的法治邏輯，負面清單主要指向市場主體，其要義是“法無禁止即可為”［20］（P6-9），賦予市場主體更多的主動權，有助于鼓勵各類市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。［21］（P31-34）縱觀現(xiàn)階段清單式治理在中國公共領域創(chuàng)新與拓展的情況，這幾種清單類型均已突破了以上原有指向的限制，已在政府、市場和社會治理中聯(lián)合構建起了越來越多的實踐場域，并且通過地方的不斷實踐和創(chuàng)新，拓展出越來越多的治理工具。如：在政府治理方面，有公共服務清單、行政事業(yè)性收費清單、政府購買服務清單、廉政清單、政務公開清單；在社會治理方面，有社區(qū)自治清單、社區(qū)事務準入清單；在市場治理方面，有市場準入負面清單、外商準入負面清單、工業(yè)投資負面清單。此外，由于政府治理在中國社會有著巨大影響力，清單式治理在社會中產生了規(guī)范的示范效應，不僅市場組織還有社會組織也更為重視以清單式治理方式去處理所面臨的問題。因此，清單式治理基于政府的實踐，但已經不局限于政府，而是形成了以政府實踐機制為基礎，以市場和社會的治理為廣闊延伸空間的治理工具的創(chuàng)新實踐。

四、公共領域清單式治理的空間拓展

清單式治理是中國治理領域的一種制度創(chuàng)新，這種創(chuàng)新契合了當前社會治理中的種種制度需求，也回應了社會治理中治理主體邊界不清以及治理目標模糊等問題。從實踐來看，公共部門在清單式治理實踐方面已累積起一定的經驗。但是，我們也應該看到，清單式治理在中國公共領域的推行尚處于初步階段，加之公共領域涉及面更廣［22］（P49），因此在中國公共領域推進清單式治理還有向縱深拓展的空間。

（一）清單內容：公開度需增加

清單式治理是一種涉及多方主體的治理方式，要使多方參與協(xié)同治理，通常需要對清單內容在一定范圍內公開，以便公眾獲得知情權并參與其中。就目前來看，清單內容的公開度并不盡然。這首先表現(xiàn)在清單內容公開不夠詳細，一些公共部門在公開清單內容方面，存在僅公開大致的清單內容，而對清單的具體細節(jié)則較少進行解釋和說明，對一些權力清單存在歸類不清楚的情況也沒有進行具體解釋，而是一股腦地歸入“其他清單事項”。再就是關鍵內容公開度不足。部分公共部門僅從服從上級部門要求這一角度出發(fā)，對清單的內容進行有選擇的公開，這導致部分關鍵清單內容公開度不足。一些政府部門對外公開的清單內容以行政許可、行政處罰、公共服務購買、行政征收等內容居多，但對于財政資金劃撥、行政決策等較為敏感的信息則有選擇地進行公開或干脆不公開。此外，在清單式治理的具體實踐中，各地在清單公開的程度、載體和內容方面也參差不齊。因此，清單內容的公開性還需要進一步加強。

（二）運行規(guī)范：制度體系需完善

在新時代，依法治國是中國的基本方略，法治國家、法治政府、法治社會一體化建設是依法治國的原則性要求。從依法治國的角度審視，清單式治理還缺乏系統(tǒng)性宏觀政策和法律的支持。由于法律政策保障不足，公共領域清單式治理推行的重要性尚未得到足夠重視。從微觀層面來講，公共領域清單式治理的施行過程規(guī)范性有待提升，約束力不足。清單式治理只有具備充分的法律效力才能發(fā)揮其規(guī)范與約束作用。在中國公共領域，公共部門均強調對不遵守清單的行為要進行追責和問責，但相配套的法律依據(jù)卻比較欠缺。目前，中國清單式治理的相關法律法規(guī)尚跟不上其在公共領域推行的步伐，清單式治理在許多公共部門只是停滯在按照上級的要求進行羅列清單這個層面，尚缺乏相配套的法律依據(jù)。這種情況，會造成清單式治理對公共部門行為的約束力不強。實踐表明，由于法治的缺失，公共部門治理行為受到約束的效果并不樂觀，對公眾利益的實現(xiàn)也不能提供有效的法治保障［23］（P166-174），甚至使清單管理淪為公共部門內部的執(zhí)行規(guī)則，對不按清單程序執(zhí)行的行為無法進行追責，其效力會打折扣。因此，對于清單治理有效運行來說，從體系上去建構制度是必要的。

（三）治理機制：效率需提升

長期以來，受傳統(tǒng)管理機制的影響，中國公共部門習慣以計劃和命令的方式來進行治理。這雖然能夠體現(xiàn)下級服從上級的組織規(guī)范，但也會形成下級依賴上級而忽視服務對象的傾向。近些年來，幾經放管服改革，這種情況已有明顯的改善。盡管如此，公共部門的清單式治理在一定程度上還存在著治理主體與服務對象割裂開來，清單落實的“玻璃門”“旋轉門”，公共服務主體失去提高效率、提升服務質量的原動力，以及不作為、慢作為、亂作為等問題。從公共領域清單的制定和公布情況來看，這首先表現(xiàn)在清單任務化方面。有些部門僅把清單制定和公布作為一項任務來完成，制定并公布后就意味著“完成了這一任務”，而對清單是否真正得到執(zhí)行和落實，對清單執(zhí)行的監(jiān)管是否到位則較少關注，從而使清單式治理淪為“走過場”。

在清單制定環(huán)節(jié)，由于缺乏統(tǒng)一的清單編制規(guī)范，公共部門在制定清單時存在著標準不一、規(guī)范不夠、缺項增項等問題。［13］（P6-9）尤其是各部門之間存在交叉權力的行使和責任承擔主體模糊的情況下，難以用協(xié)調機制來實現(xiàn)統(tǒng)一的清單編制，這樣將不可避免影響到清單治理的效果。

在執(zhí)行清單環(huán)節(jié)，存在缺乏動態(tài)調整機制的問題。清單相對穩(wěn)定雖然有利于治理的穩(wěn)定，但如果清單不符合實際或環(huán)境的變化而不及時調整內容，必然無法有效回應現(xiàn)實的需求，從而影響到清單式治理實施的有效性，現(xiàn)實中這種情況不乏其例。由于傳統(tǒng)科層體制照章行事、本位主義等原因，公共部門在清單執(zhí)行過程中存在部門之間各自為政、上下級之間難以實現(xiàn)無縫銜接的碎片化現(xiàn)象，從而影響到清單治理的協(xié)同運作。

在清單式治理的監(jiān)管環(huán)節(jié)，公共領域清單式治理效果的評估制度還需要完善與規(guī)范。從理論上說，清單式治理是一項系統(tǒng)性工程，需要閉環(huán)運行。從實踐上看，對清單治理進行績效評估還是一項薄弱環(huán)節(jié)，評估的標準、程序等還沒有形成成熟的模式?，F(xiàn)行的評估多在部門內部獨立完成，很少引入第三方評估機構，公眾和媒體的參與還比較有限。公眾和媒體參與是推動政府清單式治理變革重要的動力，而缺少公眾和媒體的參與與監(jiān)督，清單式治理在運行上就有可能演變成公共部門內部的“自我規(guī)范”，進而失去動力和方向。因此，清單治理機制還需要進行優(yōu)化與改進。

五、公共領域清單式治理的變革趨勢

清單式治理在中國公共領域的實踐中已顯示出了蓬勃的生命力和良好的發(fā)展?jié)摿?。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，清單式治理正展示出新的發(fā)展態(tài)勢。

（一）信息公開化

從理論上來說，清單式治理是中國公共領域推進政府職能轉變的重要工具，其實質在于借助清單式治理工具更好地滿足公共利益的需要。要想達到以上目的，需要深化清單的公開化，這是清單式治理推進的必由之路。近年來，國家一再強調各類清單要及時向社會公開，通過在政府網(wǎng)站集中發(fā)布、開設反饋意見信箱、增加在線提交意見建議功能等方式，讓公眾了解清單式治理的實施情況，明確信息公開為常態(tài)，不公開為例外。這體現(xiàn)了國家對信息公開的重視，和對社會主義民主政治建設的信心與決心。在信息化時代，社會對信息公開化的要求會越來越高。為了順應這一趨勢，中國公共領域要加大清單公布的力度，拓寬公開的范疇和內容，明確權力清單和責任清單。在公開一級清單內容的同時，也要公布具體的細節(jié)，配以清單事項說明和清單事項辦理流程圖。一些原來尚沒有歸類的清單項目，如“其他審批事項”，也要逐步予以歸類，使之歸屬更加明晰、確定。公共部門要善于利用各類網(wǎng)絡技術平臺的力量，如通過官微、官博及網(wǎng)絡直播等方式來拓寬與公眾溝通的渠道，及時向公眾傳達清單式治理的有關內容與實施狀況，提升民眾參與的積極性，收集民意，聽取民聲，不斷提高清單式治理的民主化水平。

（二）法治體系完善化

習近平總書記指出，法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，是增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。［24］實現(xiàn)公共領域清單式治理的科學發(fā)展，同樣需要構建科學的法治保障機制。公共部門實施清單式治理，是一種權力和責任的要約，要善用法治思維，盡可能運用法治方式，將其納入法制軌道。擁有法治的規(guī)制和約束，可以增強清單式治理的合法性和公信力。這就要在國家層面上確立清單式治理的法律法規(guī)的保障，在地方層面細化治理清單制度，使清單式治理操作更加規(guī)范、權責邊界更加明確，從而促進清單式治理常態(tài)化、規(guī)范化，依法推進清單式治理，實現(xiàn)和維護公眾的利益。

（三）權責明晰化

與以往的治理模式相比，清單式治理背后體現(xiàn)的是中國全面深化改革，發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值追求，其所蘊含的邏輯關系在于制約和規(guī)范公共部門的權力與責任，提高公共服務的效能。從總體上看，清單式治理已得到了公共部門的普遍重視，清單化治理機制已初步形成，各級政府及其職能部門按照權力清單和責任清單的要求，理順權責，把上下級的清單有機結合起來，顯現(xiàn)出了上下銜接、條塊相結合的特征。當前，中國公共領域治理中的清單制日益呈現(xiàn)出向縱深方向發(fā)展及多元化發(fā)展的趨勢。清單式治理需要進一步明確公共部門的權限職責，推動簡政放權，在行政審批事項目錄、政府行政權力、專項資金管理、行政事業(yè)性收費等方面建構清單體系，在強化事中事后監(jiān)管、推進監(jiān)管執(zhí)法體制改革、促進社會組織健康發(fā)展、推行政府購買服務制度、推行政府績效管理，健全責任追究機制和深化地方政府機構改革等方面形成政務服務框架，構筑職能邊界清晰、各部門之間分工明確、依法運轉的職能體系，進一步回應經濟與社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。

（四）跨部門協(xié)同化

在中國公共領域清單式治理的現(xiàn)行制度框架和實踐中，公共部門是清單式治理的決策者，也是參與者和實施者。為了避免公共部門“各自為政”的情況，需要建立跨部門協(xié)同運行機制，共同協(xié)商確定交叉權責事項的劃分，構建以交互影響為基礎的協(xié)同治理的場域和機制。［25］（P93-96）從中國行政體系的縱向方面來講，要打通縱向聯(lián)通省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的清單式治理體系，構建公共部門實施清單式治理的上下聯(lián)動機制。從橫向方面來講，要強調部門與部門之間的協(xié)調配合，通過整合、利用公共領域內的現(xiàn)有資源以推進各地、各部門間資源共享、共治。從不同區(qū)域的對接來講，要完善清單式治理工作機制，深度謀劃區(qū)域之間在清單式治理方面的對接，推進區(qū)域間在協(xié)作方面的高質量發(fā)展。同時，還要搭建統(tǒng)一的公共部門清單式治理信息共享平臺。公共部門要充分利用新媒體技術平臺，推進清單式治理信息共享機制建設，促進公共領域內平臺間的聯(lián)系和部門之間的協(xié)作，提高清單式治理的實施效能與公共部門的服務質量。

（五）監(jiān)管體制化

現(xiàn)代公共管理理論認為，作為公共利益的維護者，公共管理者對于公共利益的認定和選擇至關重要。公共部門要確保清單式治理的有效運行，監(jiān)管是必不可少的環(huán)節(jié)，這就要建立起內外互動的監(jiān)管機制。目前，公共領域清單式治理的運行受到的內部監(jiān)督主要來自體制內的監(jiān)督，這種體制內監(jiān)督具有重要的作用。但是，清單式治理還需要來自外部的監(jiān)督。外部監(jiān)督的主體，一般包括公眾、媒體、民間組織、第三方評估機構等。公共部門要重視外部監(jiān)督主體對清單式治理的看法與建議，收集外部監(jiān)督主體的反饋、意見及建議，總結并反思治理中的不足，把握考察清單與當?shù)亟洕蜕鐣l(fā)展的契合度，建構監(jiān)管、評估與問責間的有機聯(lián)系，形成監(jiān)管結果與動態(tài)調整的有機結合，按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的要求，定期更新清單信息，構建清單式治理的動態(tài)管理機制，更好地回應治理對象的需求，增強公共領域清單式治理的民主性、科學性和有效性。

六、結語

近年來，在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，清單式治理成為中國公共領域實現(xiàn)治理制度創(chuàng)新的一種新嘗試。實踐表明，清單式治理對轉變政府職能、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。盡管如此，中國公共領域清單式治理在推行過程中仍然存在一些問題。這些問題，有的是清單本身存在的問題，有的是公共部門缺乏對清單式治理實施的規(guī)范引起的，有的是中國公共領域新舊管理體制轉換過程造成的，有的是新體制未完善的結果。隨著清單式治理實踐的推進，中國在公共領域治理方面存在的更多深層次的問題將會逐漸浮出水面。因此，公共部門需要及時發(fā)現(xiàn)并解決這些問題，以充分挖掘清單式治理的潛能，發(fā)揮清單式治理的作用。同時，也應看到，清單式治理是中國公共領域眾多優(yōu)化社會治理制度創(chuàng)新治理工具中的一種。在公共領域治理實踐中，需要把清單式治理與其他治理工具配合使用。這樣，才能更有利于發(fā)揮具體制度間優(yōu)勢互補的效用，將中國公共領域治理制度優(yōu)勢轉化為治理效能，進而促進國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

注釋：

①參見南寧市人民政府辦公室頒發(fā)的《關于推行南寧市人民政府部門權力清單和責任清單“兩單融合”的通知》（南府辦函〔2017〕139號）。