行政公益訴訟檢察建議的制度完善

■封蔚然

行政公益訴訟檢察建議制度，既具有訴前程序的性質(zhì)，也具有自身相對(duì)獨(dú)立的法律監(jiān)督性，尤其應(yīng)當(dāng)重視訴前檢察建議的法律監(jiān)督性。檢察建議作為訴前程序，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)案件分流，為司法審判減壓。與此同時(shí)，訴前檢察建議具有法律監(jiān)督性，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，督促行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯(cuò)，窮盡行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)。要正確認(rèn)識(shí)基于雙重性質(zhì)的行政公益訴訟檢察建議制度，夯實(shí)訴前檢察建議的法律監(jiān)督功能，扎實(shí)推進(jìn)檢察建議制度的完善，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩高）聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《關(guān)于檢察公益訴訟的解釋》）規(guī)定：“在提起行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書(shū)面回復(fù)。”［1］(P118)該司法解釋將檢察建議確立為提起行政公益訴訟之前的必經(jīng)程序。同年，新修訂的《中華人民共和國(guó)檢察院組織法》第21條也增加了有關(guān)“檢察建議”的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督職權(quán)，可以在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上依法對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)積極配合，并將采納檢察建議的情況及時(shí)以書(shū)面形式向人民檢察院回復(fù)。該法強(qiáng)化了訴前檢察建議的法律監(jiān)督性。行政公益訴訟兼具訴前程序性和法律監(jiān)督性，從理論發(fā)展和實(shí)踐需求來(lái)看，有必要厘清行政公益訴訟檢察建議的雙重性質(zhì)，探索相關(guān)制度建立健全的路徑。

一、檢察建議制度與行政公益訴訟

作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，其法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，是落實(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)實(shí)效性的重要保障。厘清檢察建議制度和行政公益訴訟的關(guān)系對(duì)于健全行政公益訴訟檢察建議制度，完善監(jiān)督制約體系和責(zé)任追究機(jī)制的建構(gòu)有著重要的意義。

（一）一般檢察建議制度

檢察建議制度涉及的領(lǐng)域、涵蓋的內(nèi)容非常廣泛，是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的方式。學(xué)理上，“所謂檢察建議活動(dòng)就是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門(mén)在執(zhí)行法律上的問(wèn)題和制度上的漏洞，向有關(guān)單位和部門(mén)提出改進(jìn)建議，以達(dá)到堵塞漏洞、糾正違法、預(yù)防犯罪的目的”［2］(P79)。法規(guī)范上，最高人民檢察院于2009年發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，首次對(duì)檢察建議的定義、適用范圍、運(yùn)行程序等進(jìn)行了規(guī)定，從檢察建議的情形、形式、執(zhí)行等方面展開(kāi)。①這里的“檢察建議”泛指一般意義上的檢察建議，包括對(duì)行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，有助于監(jiān)督制約體系和責(zé)任追究機(jī)制的建構(gòu)與完善。此外，《關(guān)于適用中華人民共和國(guó)行政訴訟法的解釋》也有關(guān)于“檢察建議”的規(guī)定，主要是指法院作出判決后，符合法定情形，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，檢察院向法院發(fā)出檢察建議，從而對(duì)司法裁判進(jìn)行監(jiān)督。②

（二）行政公益訴訟檢察建議制度

行政公益訴訟，旨在維護(hù)客觀秩序，維護(hù)公共利益，本質(zhì)上屬于客觀訴訟的一種特殊類(lèi)型，是主觀訴訟的例外與補(bǔ)充，其適用應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的法律主義，在充分建構(gòu)和完善主觀訴訟相應(yīng)機(jī)制的基礎(chǔ)之上，作為一種重要的補(bǔ)充、輔助機(jī)制。［3］(P61-62)行政公益訴訟檢察建議是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的一種方式，與檢察機(jī)關(guān)向犯罪偵查部門(mén)、審判機(jī)關(guān)等單位和部門(mén)提出的檢察建議等都屬于“檢察建議”。行政公益訴訟因其特殊的定位以及在原告資格、受案范圍、程序等方面的重重限制，注定是一種特殊的、例外的存在，因而更應(yīng)當(dāng)重視并加強(qiáng)行政公益訴訟檢察建議的作用，不僅應(yīng)當(dāng)重視其在程序方面的價(jià)值，還應(yīng)當(dāng)重視其自身相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值。

2017年最新修改的《行政訴訟法》第25條增加了檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟的規(guī)定作為第4款，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了訴訟法的根據(jù)，標(biāo)志著我國(guó)由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度正式確立。根據(jù)該條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的狀態(tài)下，對(duì)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)或者不作為的情形時(shí)；通過(guò)向其提出訴前檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。在檢察建議無(wú)法發(fā)揮實(shí)效性的情況下，得以提起行政公益訴訟。換言之，訴前檢察建議與行政公益訴訟既相互銜接又相對(duì)分離。

在《關(guān)于檢察公益訴訟的解釋》中，有關(guān)“檢察建議”的規(guī)定也反映了訴前檢察建議作為檢察監(jiān)督重要方式之一的定位。其中，第21條明確提出針對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向不依法履行監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起檢察建議，并且，規(guī)定了被發(fā)出檢察建議行政機(jī)關(guān)的履職時(shí)限和回復(fù)要求等。行政機(jī)關(guān)糾正了違法和不作為的，檢察建議的效果得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于仍然不依法履職的，檢察院向法院提起訴訟。結(jié)合第22條的規(guī)定，雖然這里的檢察建議屬于行政公益訴訟的訴前程序，但發(fā)出檢察建議的情形卻與提起行政公益訴訟的條件不完全相同，訴前程序包括但不限于檢察建議，在實(shí)現(xiàn)效果上，提出檢察建議后，問(wèn)題得到了實(shí)質(zhì)性解決的就不必然以訴訟為終結(jié)，可見(jiàn)其自身的法律監(jiān)督性亦不容忽視。

二、行政公益訴訟檢察建議的性質(zhì)及其效力

以法規(guī)范和學(xué)理分析為基礎(chǔ)，筆者選取了2016—2019年最高人民檢察院公布的有關(guān)行政檢察的6件指導(dǎo)性案例③、58件典型案例④為樣本，對(duì)行政公益訴訟檢察建議的形式、內(nèi)容、效用等內(nèi)容進(jìn)行研析，探索完善行政公益訴訟檢察建議制度的進(jìn)路。

（一）行政公益訴訟檢察建議的訴前程序性

在司法實(shí)務(wù)中，一般將行政公益訴訟檢察建議視為訴前程序，即在提起訴訟之前必須履行的一種法定前置程序，通過(guò)發(fā)出檢察建議的方式，依法督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)。［4］(P32-33)在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)階段，有實(shí)證研究數(shù)據(jù)顯示，“通過(guò)試點(diǎn)兩年來(lái)13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)： 行政公益訴訟案件量占同一時(shí)期總案件量的96.9%，其中訴前程序案件占總案件量的77.1%，訴前程序成功率為75.4%”［5］(P39)。訴前審查程序的設(shè)置既能提高效率又能降低司法成本。［6］(P176)通過(guò)訴前程序，已經(jīng)足以達(dá)到督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)通過(guò)依法履職解決多數(shù)公益受損的問(wèn)題。另外，由于行政公益訴訟的威懾力，檢察建議書(shū)增強(qiáng)了其剛性，大多數(shù)案件并不需要進(jìn)入訴訟。［7］(P28-30)行政公益訴訟檢察建議以其訴前程序的性質(zhì)對(duì)案件實(shí)現(xiàn)了分流，減少了進(jìn)入訴訟程序的繁累。對(duì)此，制度設(shè)計(jì)者也表示，行政公益訴訟的效果集中體現(xiàn)在訴前程序上，提起訴訟是最終環(huán)節(jié)。［4］(P46)這也進(jìn)一步表明，基于客觀訴訟旨在維護(hù)或者恢復(fù)客觀秩序的目的，在公共利益保護(hù)方面，行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)優(yōu)先于最終的司法救濟(jì)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化作為訴前程序的檢察建議制度。

最高檢公布的系列案典型案例的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以更加直觀地顯示行政公益訴訟檢察建議作為訴前程序所發(fā)揮的作用。例如，在“內(nèi)蒙古草原保護(hù)公益訴訟系列案”中，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出督促履行職責(zé)檢察建議58件，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)回復(fù)55件，采納建議積極履行職責(zé)。在“吉林長(zhǎng)白山生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟系列案”中，行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)共發(fā)出檢察建議266件，行政機(jī)關(guān)接受并進(jìn)行整改199件，提起公益訴訟42件。在“陜西秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)公益訴訟系列案”中，共發(fā)出督促履行職責(zé)檢察建議53件，行政機(jī)關(guān)及時(shí)回復(fù)并整改32件，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟11件。在“湖北水資源保護(hù)公益訴訟系列案”中，發(fā)出檢察建議158件，接到檢察建議后，70%以上的行政機(jī)關(guān)積極整改或履職。在“福建督促收取防空地下室易地建設(shè)費(fèi)公益訴訟系列案”中，檢察機(jī)關(guān)辦理訴前程序案件93件，相關(guān)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法或履行職責(zé)的65件，提起行政公益訴訟9件。相關(guān)案例的考證可見(jiàn)：依托檢察機(jī)關(guān)向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起訴訟這一最終環(huán)節(jié)的威懾力，訴前檢察建議在督促依法行政、實(shí)現(xiàn)案件分流，為司法減壓方面發(fā)揮著重要的作用。不過(guò)，發(fā)出檢察建議的情形與提起行政公益訴訟的條件有所不同，檢察院提起行政公益訴訟的訴前程序包括但不限于檢察建議，在實(shí)現(xiàn)效果上，提出檢察建議后，問(wèn)題得到了實(shí)質(zhì)性解決的就不必然以訴訟為終結(jié)，從另一個(gè)角度看，正是其自身相對(duì)獨(dú)立價(jià)值的體現(xiàn)。

（二）行政公益訴訟檢察建議的法律監(jiān)督性

在探索建立行政公益訴訟檢察建議制度的過(guò)程中，隨著訴前程序功能的發(fā)揮，其自身的法律監(jiān)督性也日益凸顯。檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的職能分工與界限。尤其是在對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政違法行為或者怠于履職的行政不作為進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中，要尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)謙抑的司法定位，就應(yīng)當(dāng)充分重視訴前檢察建議相對(duì)獨(dú)立的法律監(jiān)督性。通過(guò)訴前檢察建議等，促使行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，不代行行政權(quán)和對(duì)違法人員的處分權(quán)。［8］

以訴前檢察建議搭建起檢察權(quán)、行政權(quán)與審判權(quán)之間的橋梁與紐帶。有學(xué)者曾指出：“在提起行政公益訴訟時(shí)，把檢察建議作為前置程序，并不意味著檢察建議只能作為行政公益訴訟的前置程序存在，檢察建議也具有獨(dú)立的價(jià)值?！保?］(P8)在檢例第29號(hào)案中，除了案件本身通過(guò)公益訴訟維護(hù)了國(guó)家和社會(huì)公共利益之外，還有一點(diǎn)值得特別關(guān)注，吉林省人民檢察院以該案為契機(jī)就全省范圍內(nèi)存在的醫(yī)療垃圾和污水處理不規(guī)范等問(wèn)題，向當(dāng)時(shí)的省計(jì)委、環(huán)保廳發(fā)出檢察建議，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查，推動(dòng)全省范圍內(nèi)對(duì)醫(yī)療垃圾和污水處理問(wèn)題的全面調(diào)研、檢查和治理，取得了良好效果。除去前述系列案典型案例，在最高人民檢察院公布的其他55件檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案例中，行政公益訴訟案占83.6%，均經(jīng)過(guò)了訴前檢察建議的程序。歸納來(lái)看，主要的線索來(lái)源為檢察機(jī)關(guān)“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”“在督促起訴專(zhuān)項(xiàng)工作中發(fā)現(xiàn)”，除此之外，還有來(lái)自于“人民群眾反映”以及“檢察機(jī)關(guān)在辦理其他刑事案件中發(fā)現(xiàn)”等。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議行使對(duì)行政執(zhí)法等行為的法律監(jiān)督職能已經(jīng)成為一個(gè)重要的趨勢(shì)。［10］(P113)

概言之，檢察建議的內(nèi)容主要包括建議行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行法定職責(zé)、采取有效的監(jiān)管措施、盡快查處整改、依法糾正違法行為等，目的在于督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。提起行政公益訴訟的情形，主要表現(xiàn)為對(duì)于行政機(jī)關(guān)仍然怠于履行法定職責(zé)、不予整改或者整改不到位、不及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)回復(fù)等，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)?！皺z察建議和行政公益訴訟互助監(jiān)督模式”［5］(P39)可能是一條值得探索的路徑，這樣的模式既有利于發(fā)揮檢察建議作為行政公益訴訟訴前程序與訴訟程序的銜接與配合功能，又有利于發(fā)掘并有效發(fā)揮行政公益訴訟檢察建議相對(duì)獨(dú)立的法律監(jiān)督功用。

三、行政公益訴訟檢察建議雙重性質(zhì)的理論基礎(chǔ)

行政公益訴訟檢察建議既具有訴前程序的性質(zhì)又具有自身的相對(duì)獨(dú)立性。行政公益訴訟檢察建議的雙重性質(zhì)體現(xiàn)了尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)原則。

行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)原則是處理行政權(quán)和司法權(quán)之間關(guān)系的重要原則。在日本行政法中，雄川一郎認(rèn)為，形成行政上的法律關(guān)系，屬于“行政權(quán)的首次性權(quán)限”。田中二郎認(rèn)為，行政的首次性判斷權(quán)，必須為了行政權(quán)而保留。南博方給予了進(jìn)一步明確的闡釋?zhuān)锤鶕?jù)法律，行政廳被賦予了進(jìn)行首次性認(rèn)定判斷的權(quán)能。尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)原則是以權(quán)力分立制為根據(jù)，作為謀求司法和行政之間的抑止和均衡的基準(zhǔn)而構(gòu)成的理論。但是，“抑止和均衡”的原理，與其說(shuō)是純粹的法理論，倒不如說(shuō)是政治原理，伴隨著時(shí)代的變化和國(guó)情，其形態(tài)也是具有可變性、流動(dòng)性的。因此，司法能夠在多大程度上抑止行政的問(wèn)題，以及在什么地方尋求兩者的適當(dāng)均衡（司法和行政的分界線）的問(wèn)題，都可以說(shuō)是立法政策的問(wèn)題。［11］(P175)

在我國(guó)，行政公益訴訟始終是行政訴訟法體系中作為客觀訴訟的一種特殊類(lèi)型而存在的，行政公益訴訟檢察建議是銜接與協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的紐帶。從憲法原理的層面，檢察行政公益訴訟本質(zhì)上是檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)通過(guò)訴訟方式展開(kāi)憲法上分權(quán)制衡關(guān)系而形成的一種特殊形式的國(guó)家監(jiān)督訴訟。［12］（P23）檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)，既要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，又要注意與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的職能分工與界限，尤其是在對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政違法行為或者怠于履職的行政不作為進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中，在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之前，以檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為、依法履行法定職責(zé)，是尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)原則的內(nèi)在要求，是檢察權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之間的橋梁與紐帶。

以尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)原則為基礎(chǔ)，衍生出行政公益訴訟檢察建議的雙重性質(zhì)，而檢察建議雙重性質(zhì)的有效實(shí)現(xiàn)，又能夠更好地實(shí)現(xiàn)尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)原則。從修改后《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，目前，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟的主要領(lǐng)域也是檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前對(duì)行政違法行為監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域。［13］而要充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用，關(guān)鍵在于把握行政公益訴訟作為客觀訴訟的定位，即在公共利益保護(hù)方面，行政執(zhí)法優(yōu)先于最終的司法救濟(jì)。［14］（P45）與此同時(shí)，重視訴前檢察建議既能發(fā)揮檢察監(jiān)督主動(dòng)性又能保持檢察權(quán)謙抑性的功能。［15］（P90）核心的問(wèn)題在于如何實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督。其根本在于尊重行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律，尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)。

在行政公益訴訟提起之前，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，旨在督促行政機(jī)關(guān)糾正行政違法行為、對(duì)于不作為的盡快依法履職。無(wú)論是訴前程序的性質(zhì)還是自身相對(duì)獨(dú)立的法律監(jiān)督性，行政公益訴訟檢察建議所具有的簡(jiǎn)易靈活、非強(qiáng)制等特點(diǎn)，對(duì)于涉及行政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性判斷的領(lǐng)域，審判機(jī)關(guān)應(yīng)該尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)，當(dāng)出現(xiàn)行政行為違法或者不作為的情形時(shí)，檢察機(jī)關(guān)先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)在法定的合理期限內(nèi)采取措施糾正違法行為、督促依法履職，積極配合檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)整改期間的調(diào)查追蹤；一般情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)，積極采取整改措施，特殊情況下，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)，決定不予采納檢察建議的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)充分說(shuō)明理由，未經(jīng)說(shuō)明理由而無(wú)視檢察建議的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

與之相對(duì)應(yīng)，行政機(jī)關(guān)借助于來(lái)自檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，在行政系統(tǒng)內(nèi)部予以積極回應(yīng)、采取有效的整改措施，涉及權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題的，先行通過(guò)行政復(fù)議、行政仲裁、行政調(diào)解等途徑解決糾紛化解矛盾，先窮盡行政救濟(jì)途徑。只有當(dāng)行政救濟(jì)不充分或不現(xiàn)實(shí)，主要的有爭(zhēng)議的問(wèn)題屬于不需要對(duì)事實(shí)或技術(shù)詳細(xì)論述的法律問(wèn)題時(shí)，窮盡行政救濟(jì)途徑的原則才不予適用或者從寬適用。［16］（P158）如此，行政公益訴訟檢察建議的價(jià)值能夠充分地實(shí)現(xiàn)。尊重行政機(jī)關(guān)的首次性判斷權(quán)，盡可能地通過(guò)檢察建議這一銜接與協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的紐帶，嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地進(jìn)行監(jiān)督，督促行政系統(tǒng)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的完善、行政救濟(jì)體系的健全，督促行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)，盡可能地不再提起行政公益訴訟，堅(jiān)守司法審查最終性的原則，強(qiáng)化作為行政公益訴訟訴前程序的檢察建議制度。

四、域外相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)的借鑒

清晰地認(rèn)知行政公益訴訟檢察建議的雙重性質(zhì)，在制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)踐中進(jìn)一步彰顯訴前檢察建議的法律監(jiān)督性，探尋借鑒日本民眾訴訟和美國(guó)公民訴訟的相關(guān)制度經(jīng)驗(yàn)。

（一）日本法上的居民監(jiān)察請(qǐng)求與居民訴訟制度

居民訴訟應(yīng)當(dāng)將其定位在整個(gè)日本行政救濟(jì)法體系中來(lái)看待，基于以個(gè)人的權(quán)利利益為目的的主觀（性）訴訟和以保障法規(guī)的客觀適當(dāng)性或者保護(hù)一般公共的利益為目的的客觀（性）訴訟的區(qū)別與相對(duì)化傾向。［11］(P178)居民訴訟既可以作為一種特別的行政爭(zhēng)議方式存在，也可以作為行政案件訴訟法之客觀訴訟中民眾訴訟的一種典型類(lèi)型存在。值得關(guān)注的是，日本《地方自治法》第242條之二設(shè)三款，分別詳細(xì)規(guī)定了可以提出居民訴訟請(qǐng)求的事項(xiàng)、居民訴訟提起的期限以及規(guī)定該期限為不變期限。［17］(P100)這樣的立法模式或許可以為我們進(jìn)一步建構(gòu)和完善行政公益訴訟制度提供一定的借鑒。

將居民監(jiān)察請(qǐng)求作為居民訴訟訴前程序［18］(P761)的制度設(shè)計(jì)，于我國(guó)而言，有著可資借鑒之處?！皩⒕用裨V訟稱(chēng)為公益訴訟是正確的，但是，不應(yīng)忽略了其強(qiáng)調(diào)的訴前程序，不應(yīng)忽略了其訴訟對(duì)象的限定性。這種制度框架，體現(xiàn)了充分尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)的原則，強(qiáng)調(diào)了窮盡行政救濟(jì)手段和司法審查最終的原則?！保?］(P66)日本《地方自治法》規(guī)定，為了監(jiān)督地方公共團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)管理及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)行為的正常運(yùn)行，承認(rèn)居民有指控公共團(tuán)體的違法、不當(dāng)?shù)男袨?，享有?duì)監(jiān)察（監(jiān)查）委員提起監(jiān)察請(qǐng)求的權(quán)利。當(dāng)監(jiān)察委員不進(jìn)行監(jiān)察、不采取任何措施，或者監(jiān)察委員進(jìn)行了糾正措施的勸告，首長(zhǎng)及其他有關(guān)機(jī)關(guān)不服從該勸告時(shí)，居民提起的監(jiān)察請(qǐng)求的實(shí)際效果便得不到保障，此時(shí)，提起監(jiān)察請(qǐng)求的居民有權(quán)提起訴訟。［18］(P760)向監(jiān)察委員提起監(jiān)察請(qǐng)求是日本國(guó)民的權(quán)利，也是其提起居民訴訟之前的必經(jīng)程序。監(jiān)察委員會(huì)不作為或者行政廳不服從監(jiān)察委員會(huì)的勸告而不采取糾正措施時(shí)，方可提起訴訟。日本的居民監(jiān)察請(qǐng)求制度以及其與居民訴訟制度的有效銜接，尤其是《地方自治法》第242條之二的條文設(shè)置、內(nèi)容要求和程序及形式等方面的規(guī)范，為我國(guó)行政公益訴訟檢察建議制度在啟動(dòng)程序、適用范圍、內(nèi)容要求、運(yùn)行程序以及與行政公益訴訟的銜接等方面法規(guī)范的完善提供了思考的方向。

（二）美國(guó)法上的訴前通知與公民訴訟制度

美國(guó)的《清潔空氣法》和《清潔水法》等環(huán)境法規(guī)范中，創(chuàng)制了環(huán)境公民訴訟的制度。［19］(P2)在美國(guó)的環(huán)境公民訴訟中設(shè)置了訴前通知的制度，作為重要的程序要件，具有強(qiáng)制性。具體而言，是指擬提起公民訴訟的公民或環(huán)保團(tuán)體必須以書(shū)面通知的形式告訴企業(yè)或聯(lián)邦環(huán)保局其提起公民訴訟的意圖；通知書(shū)送達(dá)企業(yè)或聯(lián)邦環(huán)保局60天（有的法律規(guī)定90天）之后才能提起。如果被通知的企業(yè)或政府環(huán)保部門(mén)采取措施糾正了違法行為，則被訴違法行為不復(fù)存在，公民訴訟程序因而應(yīng)當(dāng)停止。訴前通知書(shū)的內(nèi)容一般包括便于被告查明據(jù)稱(chēng)違反的具體標(biāo)準(zhǔn)、限度或命令等充分信息。［20］(P32-33)《清潔水法》還特別將是否取得“令人滿(mǎn)意的進(jìn)展”規(guī)定為環(huán)保署監(jiān)管資金使用的標(biāo)準(zhǔn)。［21］(P54)美國(guó)法上的訴前通知制度，成為提起環(huán)境公民訴訟之前必不可少的環(huán)節(jié)，這對(duì)于窮盡行政救濟(jì)，節(jié)約司法資源有著重要的意義。這樣的立法模式可以為我們更好地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮訴前檢察建議的法律監(jiān)督性提供一定的借鑒。

基于上述域外制度經(jīng)驗(yàn)的管窺，反思我國(guó)的行政公益訴訟制度，由于其在我國(guó)行政訴訟法體系中始終是作為客觀訴訟的一種特殊類(lèi)型而存在的，所以其適用前提應(yīng)當(dāng)符合嚴(yán)格的法律主義。目前，行政公益訴訟在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法體系中鮮見(jiàn)與之相契合的審判程序、裁判方式等方面的規(guī)范，這與行政公益訴訟的客觀訴訟定位相吻合。我國(guó)新《行政訴訟法》的規(guī)定為行政公益訴訟提供了訴訟法的依據(jù)，不過(guò)相關(guān)機(jī)制和程序，以及檢察建議作為訴前程序的運(yùn)行機(jī)制等仍需要進(jìn)一步提供規(guī)范基礎(chǔ)。鑒于此，應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)中進(jìn)一步彰顯訴前檢察建議的法律監(jiān)督性，秉持檢察機(jī)關(guān)司法謙抑性、維護(hù)現(xiàn)行行政訴訟法體系規(guī)范與穩(wěn)定的重要路徑。

五、制度完善

我國(guó)行政公益訴訟檢察建議制度的建構(gòu)與完善應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行法定職責(zé)，促進(jìn)依法行政，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的目標(biāo)。在相關(guān)配套機(jī)制和程序的設(shè)計(jì)中，既應(yīng)當(dāng)做好訴前程序與訴訟程序的銜接，又應(yīng)當(dāng)充分重視其自身相對(duì)獨(dú)立的法律監(jiān)督性，探索增強(qiáng)行政公益訴訟實(shí)效性的方式與手段。

（一）完善訴前程序與訴訟程序的銜接

隨著訴前程序在實(shí)踐中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，行政公益訴訟檢察建議與訴訟程序銜接的相關(guān)機(jī)制和程序的設(shè)置也需要不斷進(jìn)行更符合制度設(shè)計(jì)初衷的探索。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其法律監(jiān)督的作用，遵循檢察權(quán)與行政權(quán)的權(quán)限和邊界。對(duì)行政違法行為檢察機(jī)關(guān)及時(shí)予以有效的督促糾正，原則上應(yīng)當(dāng)在窮盡行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)的前提下，再訴諸司法救濟(jì)途徑。

從行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)本身來(lái)看，以檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議作為訴前程序，以作為公益訴訟起訴人的身份提起訴訟為最終環(huán)節(jié)。［22］(P169)訴訟程序的啟動(dòng)是最終性、兜底性的。二者的關(guān)系像是相輔相成的互助單元，“訴前程序是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的靈巧設(shè)計(jì)，提起訴訟則是制度核心和最終保障”［23］(P118)，二者的根本目的是一致的。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第49條的規(guī)定，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中糾正了違法行為或者依法履行了職責(zé)，從而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法，或者撤回起訴。例如，“清流縣環(huán)保行政公益訴訟案”既經(jīng)過(guò)了檢察建議這一必經(jīng)的訴前程序，又通過(guò)變更訴訟請(qǐng)求，在實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的同時(shí)，提高了訴訟效率，節(jié)約了司法資源。

作為非訴訟監(jiān)督方式的檢察建議具有靈活性、及時(shí)性、非強(qiáng)制性等特點(diǎn)，而作為訴訟監(jiān)督方式的行政公益訴訟更具有程序的嚴(yán)格性、強(qiáng)制性、謙抑性等特點(diǎn)。一般情況下，對(duì)于能夠適用檢察建議方式，或者通過(guò)檢察建議能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)效果的，不再選擇行政訴訟的方式，通過(guò)檢察建議，沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)效果的，檢察機(jī)關(guān)可以提起與檢察建議內(nèi)容同一的訴訟請(qǐng)求。從這一層面上觀察，檢察建議與行政公益訴訟也可以看作是訴前程序和訴訟程序的關(guān)系。除此之外，從整個(gè)行政救濟(jì)法體系來(lái)看，可以說(shuō)行政復(fù)議及諸多非訴訟的糾紛解決方式是行政訴訟的訴前程序，行政公益訴訟的訴前程序與整個(gè)行政訴訟的訴前程序要實(shí)現(xiàn)更好的銜接，就要在《行政復(fù)議法》的修改以及多元糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)與完善方面扎實(shí)推進(jìn)，以更好地發(fā)揮檢察建議作為行政權(quán)、檢察權(quán)、司法權(quán)之間協(xié)調(diào)的紐帶的地位與作用。

（二）增強(qiáng)訴前檢察建議的專(zhuān)業(yè)性和規(guī)范性

為實(shí)現(xiàn)訴前檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法行政的實(shí)效性，其自身的專(zhuān)業(yè)性和規(guī)范性的加強(qiáng)是基礎(chǔ)?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》中對(duì)檢察建議的發(fā)送對(duì)象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序等方面的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在行政公益訴訟檢察建議相關(guān)配套機(jī)制和程序的建構(gòu)中有效落實(shí)，保障檢察建議的實(shí)效性。

規(guī)范檢察建議的審批流程，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的權(quán)力，明確檢察建議的內(nèi)容要求，統(tǒng)一檢察建議書(shū)的制發(fā)，完善檢察建議發(fā)出后的追蹤與回訪機(jī)制，建立健全相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。具體而言：作為檢察建議的主管部門(mén)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行好相應(yīng)的職責(zé)，嚴(yán)格依法審批。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)情況及時(shí)調(diào)查核實(shí)，相關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)積極配合，設(shè)置好檢察機(jī)關(guān)調(diào)查和行政調(diào)查相銜接相配合的機(jī)制。檢察建議應(yīng)當(dāng)全面載明公共利益受侵害的狀態(tài)。［24］(P96)應(yīng)增強(qiáng)檢察建議內(nèi)容的明確性、針對(duì)性以及說(shuō)理的充分性。檢察建議的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：存在的侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法事實(shí)、亟待糾正的違法行為和需要整改的事項(xiàng)、提出檢察建議的原因、法規(guī)范依據(jù)以及相關(guān)問(wèn)題的整改意見(jiàn)等。檢察建議書(shū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律的規(guī)定有效送達(dá)各相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)。在制發(fā)模式上可以采取分階段的漸進(jìn)式。例如，黑龍江省錦市檢察院確立了“先綜合整改，后個(gè)案跟蹤”的階段式檢察建議制發(fā)模式。［25］

建立檢察建議報(bào)備案制度。為督促檢察建議發(fā)揮實(shí)質(zhì)效果，所有的檢察建議要報(bào)上一級(jí)檢察院備案，采取常規(guī)檢查和臨時(shí)調(diào)查相結(jié)合的方式，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取整改措施。被建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面回復(fù)落實(shí)情況的其他建議事項(xiàng)。對(duì)于那些不采納檢察建議又沒(méi)有充分說(shuō)理的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以向其上一級(jí)主管部門(mén)反映有關(guān)情況，敦促處理。在特定情況下，可以允許檢察機(jī)關(guān)發(fā)布令狀，制約違法行政行為、避免侵害后果進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）明確行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)與說(shuō)理義務(wù)

在行政公益訴訟檢察建議制度的完善中應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)的及時(shí)展開(kāi)調(diào)查、予以回應(yīng)并說(shuō)明理由的義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用訴前檢察建議的方式，對(duì)行政行為嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地進(jìn)行監(jiān)督。雖然，訴前檢察建議簡(jiǎn)易靈活、不具有強(qiáng)制力，但是，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)是具有強(qiáng)制力的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受并認(rèn)真落實(shí)整改、及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)回復(fù)情況。訴前檢察建議的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)依法在合理限度內(nèi)進(jìn)行，既要充分實(shí)現(xiàn)又要防止濫用，行政機(jī)關(guān)在法定的合理期限內(nèi)采取措施糾正違法行為、督促依法履職，積極配合檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)整改期間的調(diào)查追蹤；一般情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)，積極采取整改措施，特殊情況下，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)，決定不予采納檢察建議的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)充分說(shuō)明理由，未經(jīng)說(shuō)明理由而無(wú)視檢察建議的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政執(zhí)法中不規(guī)范、處罰不當(dāng)、損害行政相對(duì)人利益等不當(dāng)行政行為，建議行政機(jī)關(guān)及時(shí)予以糾正，采取相應(yīng)整改措施糾正違法行為；收到檢察建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)建議內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，依法查處整改；切實(shí)改進(jìn)工作、依法履職，相關(guān)情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)作出回應(yīng)。行政機(jī)關(guān)決定不予采納檢察建議的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)充分說(shuō)明理由，不具有正當(dāng)理由而無(wú)視檢察建議的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。為逐步督促行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、依法行政、嚴(yán)格履職，將行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察建議的情況納入到行政評(píng)價(jià)體系中，與此同時(shí)，將檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的實(shí)質(zhì)效果納入檢察系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系中，形成雙向互動(dòng)的評(píng)價(jià)體系，既有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督又能夠促進(jìn)行政系統(tǒng)內(nèi)部行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)機(jī)制的完善。

搭建檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的溝通和信息共享平臺(tái)。借助于來(lái)自檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，通過(guò)建立檢察建議公開(kāi)宣告機(jī)制⑤、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的約談機(jī)制、定期公布檢察建議落實(shí)情況等機(jī)制，銜接行政信訪、行政調(diào)解、行政仲裁、行政復(fù)議等非訴訟糾紛解決機(jī)制，倒逼行政系統(tǒng)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的完善，在行政系統(tǒng)內(nèi)部予以積極回應(yīng)、采取有效的整改措施。涉及權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題的，盡可能地窮盡行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)，只有當(dāng)行政救濟(jì)不充分或不現(xiàn)實(shí)，主要的有爭(zhēng)議的問(wèn)題屬于不需要對(duì)事實(shí)或技術(shù)詳細(xì)論述的法律問(wèn)題時(shí)，窮盡行政救濟(jì)途徑的原則才不予適用或者從寬適用。［16］(P158)訴前檢察建議的根本目的在于督促行政機(jī)關(guān)依法履職、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。在制度設(shè)計(jì)中進(jìn)一步彰顯訴前檢察建議相對(duì)獨(dú)立的法律監(jiān)督性，盡可能地通過(guò)訴前檢察建議督促行政系統(tǒng)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的完善、行政救濟(jì)體系的健全，督促行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)，盡可能地不再提起行政公益訴訟，堅(jiān)守司法審查最終性的原則。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第1條、第5條、第7條、第8條。

②參見(jiàn)《關(guān)于適用中華人民共和國(guó)行政訴訟法的解釋》第92條、第117條、第126條等。

③參見(jiàn)：“白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”（檢例第29號(hào)）、“鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案”（檢例第30號(hào)）、“清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案”（檢例第31號(hào)）、“錦屏縣環(huán)保局行政公益訴訟案”（檢例第32號(hào)），載《最高人民檢察院第八批指導(dǎo)性案例》，正義網(wǎng)2017年1月4日；“浙江省某市國(guó)土資源局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行杜某非法占地處罰決定監(jiān)督案”（檢例第5號(hào)）、“湖北省某縣水利局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行肖某河道違法建設(shè)處罰決定監(jiān)督案”（檢例第59號(hào)），載《最高檢發(fā)布第十五批指導(dǎo)性案例和6起典型案例》，中國(guó)新聞網(wǎng)2019年9月25日。

④參見(jiàn)：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作訴前程序典型案例》（《檢察日?qǐng)?bào)》2016年1月7日第2版）；《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作典型案例》（《檢察日?qǐng)?bào)》2016年1月7日第3版）；《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作典型案例》（正義網(wǎng)2018年1月31日）；《最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布10起檢察公益訴訟典型案例》（法信網(wǎng)2018年3月2日）；《最高檢發(fā)布第十五批指導(dǎo)性案例和6起典型案例》（中國(guó)新聞網(wǎng)2019年9月25日）。

⑤例如，內(nèi)蒙古包頭市昆都區(qū)人民檢察院制定《關(guān)于開(kāi)展檢察建議公開(kāi)宣告工作規(guī)定（試行）》，通過(guò)公開(kāi)宣告制度，確保檢察監(jiān)督意見(jiàn)內(nèi)容傳達(dá)到位。