外交庇護在近代中國
——以直皖戰(zhàn)爭后中日引渡安福黨人交涉為例

陳甘霖

(湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院,湖南 長沙 410081)

外交庇護是指一國以其駐外使領(lǐng)館為場所,對違反駐在國法律并遭受通緝而申請庇護的駐在國人給予庇護。它既與在庇護國本國領(lǐng)土內(nèi)進行的域內(nèi)庇護相對,又與在國際法許可范圍內(nèi)使館區(qū)所具有的保護派遣國及其國民合法權(quán)益的外交保護不同,其本身是庇護制度的一種異變形態(tài),雖然南美有少數(shù)國家通過簽訂公約的形式對其加以規(guī)定,但在一般國際法上并不承認這種庇護權(quán),因而不具備普遍約束力。而在民國北京政府時期,在華列強卻往往為了自身的政治目的,將中國政府通緝犯庇護于東交民巷使館區(qū),列強的這種做法嚴重損害了中國的司法主權(quán)并擾亂了中國的政治秩序。在與中國政府的交涉過程中,列強援引“治外法權(quán)” “政治犯不引渡”等國際法原則對自身行為加以粉飾,力圖通過曲解國際法原則來為自己的庇護行為尋求合法依據(jù),直皖戰(zhàn)爭后中日引渡安福黨人的交涉就是其中的典型案例。目前學(xué)界對這一問題還缺乏專門研究,筆者一方面通過爬梳相關(guān)檔案和史料揭示這一事件的史實,另一方面從國際法的角度對這一案例進行分析,力圖揭示在國際上較為常見的外交庇護權(quán)糾紛在近代中國呈現(xiàn)的真實圖景。

一、引渡問題的源起

1920年7月19日,隨著段祺瑞的辭職與東線皖軍的崩潰,歷時近一周的直皖戰(zhàn)爭以直系的大獲全勝而告終,如何收拾時局、重組政府、懲治已經(jīng)失勢的安福黨人成為直奉聯(lián)合控制的北京政府首要考慮的問題。大總統(tǒng)徐世昌于8月3日下令解散安福俱樂部,次日便訓(xùn)令內(nèi)務(wù)部緝拿安福黨人,訓(xùn)令中稱:“此次稱兵構(gòu)釁,情罪較重之徐樹錚、曾毓雋、段芝貴、丁士源、朱深、王致隆、梁鴻志、姚震、李思浩、姚國楨等,著步軍統(tǒng)領(lǐng)督同京師警察廳一體嚴密緝拿,侯令辦理?！盵1]690這十人就是當(dāng)時被下令緝拿的第一批安福黨人,又被時人稱之為“安福禍首”。

由于除段祺瑞自動辭職以外,其余需要引渡懲治的禍首已逃匿于東交民巷使館區(qū)內(nèi),單憑步軍統(tǒng)領(lǐng)和警察廳的力量很難完成,政府只得派警察繼續(xù)加強監(jiān)視,同時“會商外交、司法兩部,根據(jù)法理交涉引渡,以便歸案訊辦”[1]690。在司法部尚未將安福黨羽的犯罪證據(jù)搜集完整的情況下,外交部先行照會駐北京外交團請求引渡,在致外交團領(lǐng)銜法國公使柏卜的照會中稱:“徐樹錚等稱兵畿輔,貽害閭閻,并有勾煽土匪,侵挪公款情事,相應(yīng)照請貴領(lǐng)銜公使查照,并請轉(zhuǎn)達駐京各國公使查照,暫飭將上開各犯切實查緝引渡,以便歸案訊辦,實紉睦誼?！盵1]691

其實在北京政府向外交團發(fā)出引渡安福黨人的請求之前,外交團已就此問題展開專門的討論。在會上各國公使的態(tài)度存在明顯分歧,“英法美三國公使主張擯絕此輩,并根據(jù)和約以立論”[2]25。所謂和約即1901年清政府與列強所簽訂的《辛丑條約》,其中第七條規(guī)定:“大清國國家允定各使館館界,以為專與住用之處,并獨由使館管理,中國民人概不準在界內(nèi)居住,亦可自行防守?！盵3]497條文中規(guī)定中國人不得在使館界中居住,匿居在使館界內(nèi)的安福黨人當(dāng)然在可以引渡之列。但在會上日本公使小幡酋吉表達了不同意見,他提出:“如欲取一致行動,彼意今當(dāng)認定日后如有同類之事,亦須照今日之辦法。又東交民巷如擯絕亡客讬跡,則中國之外人租界,亦當(dāng)照此辦理。”[2]25由于在租界列強普遍享有司法特權(quán),又有《蘇報》案這樣拒絕引渡的先例，日使將使館區(qū)的案件與租界的案件相類比,其實也表明了愿意收納安福黨人的立場。由于日本公使強烈反對,再加上外交團內(nèi)許多成員國并非《辛丑條約》簽字國,所以依據(jù)和約立論的提議沒有通過。英法美公使只得各自宣布知照其本國僑民,東交民巷不能容華人居住,有收留華人者,須令于四十八小時內(nèi)出境[2]26。

日本和英法美公使立場的對立一定程度上與當(dāng)時的中國政局有關(guān)。直皖戰(zhàn)爭后,親日的皖系政權(quán)倒臺,親英美的直系入主中央,日本當(dāng)局無論是情感上還是立場上都會對失勢的皖系安福黨人抱以支持和同情的態(tài)度,且與曹吳執(zhí)掌的北京政權(quán)保持一定的距離。而此時在遠東,日本與英美在銀行團問題、山東問題以及軍備問題上多有齟齬,在一些議題上提出與英美完全相左的意見也不足為奇。在7月29日小幡酋吉致日本內(nèi)田康哉外務(wù)大臣的電文中就提到:“逮捕安福系首犯之明令,即將于今明兩日公布,此乃英、法、美等國以攻擊軍閥主義而究追完全沒落之安福系之結(jié)果?，F(xiàn)安福系十兇既已全然來我方避難,在此情況下,本處盡管考慮其他種種避難方法,眼前殆無可能,本使完全窮于應(yīng)付。”小幡酋吉雖然表明了希望收容十位被通緝的安福黨人的立場,但還不敢自下決斷,遂表示:“關(guān)于該等避難者我應(yīng)所持態(tài)度之最后方針,究竟如何掌握,只有等待政府之決心,務(wù)請迅予電示為盼。”[1]1143

8月3日,小幡酋吉收到了內(nèi)田康哉外務(wù)大臣的回電:“關(guān)于庇護徐樹錚以下安福系領(lǐng)袖一事,反對派方面雖將利用此事作種種排日宣傳和進行抗議,然而,殊難認為由于此次動亂,日本之對華關(guān)系,會受到比此更大影響。但如拒絕為世人公認與日本有密切關(guān)系之段派于窮途末路之際所求之保護,即將喪失日本今后對中國政客之威信……若日本屈服于英、美方壓力,始不能庇護政治犯。此在我對華關(guān)系上,將招致不體面后果。有鑒于此,對彼等亡命者,此際一律采取予以保護方針?！盵1]1144直至此時,庇護安福黨人的大致方針已經(jīng)確定,引渡交涉對象已逐漸從外交團領(lǐng)銜公使柏卜變?yōu)槿毡抉v華公使小幡酋吉。

二、引渡問題的初步交涉

在確定了庇護安福黨人的方針后,如何回應(yīng)英美的質(zhì)疑和中國的抗議,使自己的庇護行為變得合理成為日本當(dāng)局所要思考的關(guān)鍵問題。內(nèi)田康哉在致小幡酋吉的訓(xùn)令中指出:“此事不管如何保密,終必泄露于外,而按目前事態(tài),要彼等到別處避難已屬不可能。因此莫如根據(jù)公使館之庇護權(quán),對彼等公然收容保護。關(guān)于公使館庇護權(quán),前例頗多,此事至少可以作為國際慣例主張之。”內(nèi)田康哉將這種國際慣例解讀為“根據(jù)使館庇護權(quán),對于亡命者不分政治派別,全予收容保護”[1]1146。根據(jù)內(nèi)田康哉的授意,小幡酋吉于8月9日照會北京外交部,稱在政府所通緝的十名安福黨人中,除李思浩中途離開外,其余九人,“各自來本公使館請求保護其生命,本公使顧念國際上之通義,及中國許多之事例,認為出于不得已,決定對于以上諸人,予以相當(dāng)保護,收容公使館衛(wèi)隊營內(nèi)。且對以上諸人嚴重告誡,在該收容所內(nèi)不得干預(yù)一切政治,并使與外面交通完全斷絕。本公使……深信貴國政府能十分諒解本公使館此等之處置,全然超越政治上之趣旨。即現(xiàn)在以上諸人所收之保護,并非因其所屬政派之如何,予以特別待遇。雖以上諸人不屬他之政派,在公使館亦不能因此拒絕”[4]981。

在日使發(fā)出正式照會后,中國政府明確表達了反對態(tài)度。8月12日,新任外交總長顏惠慶表示對于日使保護禍首通牒,“決用最精法理駁復(fù),要求引渡”[5]。至于引渡的具體辦法,國務(wù)會議討論后擬定了司法與外交部協(xié)同辦理的方針,即“由司法部迅行調(diào)集各該犯等犯罪證據(jù),并根據(jù)法理成立刑事罪名咨送到部,再與日使嚴切交涉引渡”[6]14。不過,司法部表示此案“尚無證憑書類可以抄送”,只得暫請“由外交部依據(jù)約章及國際慣例辦理”[6]15。日使庇護禍首的消息傳出后,一時物議沸騰,群情激憤,民眾紛紛要求懲治,引渡禍首?！兑媸缊蟆房d了題名為《為引渡禍首敬告外交顏總長》的社論,其中寫到:“以首都咫尺中外觀瞻之地,坐視逆黨逍遙法外,不能捕獲,則我之國法何在?國權(quán)國體,至今墮落無遺,誰生厲接,至今為梗,吾不得不因強鄰之跋扈,而欺我外交當(dāng)局之無人矣。”[7]在各方的壓力與請求下,外交部決定一面“咨催司法部照國務(wù)會議原案,迅速搜羅證據(jù)”,一面請日使監(jiān)視諸禍首,為引渡做準備[6]17。

外交部遂于8月22日致文日使:“敝國政府不能承認貴使本月九日通告之件,至為抱歉。刻敝國政府正從事調(diào)查各罪犯之罪狀。一俟竣事,即將其犯罪證據(jù),通知貴使,請求引渡,并希望貴使勿令該犯逃逸或遷移他處藏匿云?！盵8]外交部長顏惠慶也對之前日使的照會提出駁復(fù),其內(nèi)容大致分為三點:“(一)各禍首非國事犯(政治犯)可由他國公使證明,當(dāng)然不能保護；(二)就中日邦交上,亦應(yīng)速度引渡,俾正典刑;(三)日對此案當(dāng)與他國一致,免起國際爭執(zhí)?！盵9]36這些內(nèi)容雖然沒有出現(xiàn)在對日本的正式照會中,但大體表明北京外交部當(dāng)時的策略,在未掌握安福黨人犯罪證據(jù)的前提下,先堅決否認安福黨人為政治犯,并利用外交團中其余國家的不同意見給日本施加壓力。

而日本方面擔(dān)心中國報界對于日使館庇護安福黨人的報道會在民眾中持續(xù)發(fā)酵,并釀成新一輪的排日風(fēng)潮,所以于24日下午要求中國報館禁止評論保護禍首一事[9]36。27日小幡酋吉對于中國方面的照會有了一個正式的答覆:“略謂貴總長本月二十二日答覆敝使,本月九日,關(guān)于收容徐樹錚等于帝國使署兵營之通告回文,業(yè)已領(lǐng)悉……惟貴國大總統(tǒng)頒發(fā)捕拿該犯等之明令,系以政治為根據(jù),故敝使署即視為政治犯,而容納保護之。敝使并聲明無論彼等將受何等刑事罪名之控訴,敝使不能承認貴總長所請,將彼等引渡?！盵4]983

日本公使反復(fù)強調(diào)安福黨人為政治犯,其真實目的是為了通過援引國際法上的“政治犯不引渡原則”來為自己的庇護行為尋求合法依據(jù)。政治犯不引渡原則是國際法上普遍承認并用于限制引渡活動的原則,其最早起源于歐洲資本主義啟蒙運動時期。許多法國啟蒙思想家主張法國應(yīng)為反對封建專制和爭取自由而遭受迫害的人給予政治保護,并將這部分人排除在引渡對象之外,法國大革命后這一內(nèi)容更是以法國憲法的形式固定下來。1833年比利時制訂了《引渡法》,明確規(guī)定禁止引渡政治犯,在這之后這一原則相繼被英美等國寫入憲法,逐漸由一個區(qū)域性的規(guī)定變?yōu)閲H公認的準則。政治犯不引渡雖然被國際社會遵守,但關(guān)于政治犯概念的界定卻始終眾說紛紜,莫衷一是。受制于各國意識形態(tài)、社會制度以及利益訴求的不同,不同國家往往會有不同的界定標準,國際法也始終無法對其進行明確的界定?！秺W本海國際法》將其概括為“出于政治動機和政治目的而犯罪的人”[10]344,但具體何種動機和目的可稱為政治性的卻沒有做出進一步的闡釋。由于國際法對政治犯的概念沒有一個統(tǒng)一的標準,這就使得被請求引渡國在具體案件執(zhí)行中往往有較大的自由度。這種自由的一個突出表現(xiàn)便是被請求國可以將普通的刑事犯指認為政治犯而拒絕引渡,也可以將政治犯視為普通犯罪而引渡給請求國[11]。

日本正是利用這一點,在安福黨人犯罪證據(jù)尚未搜集完全的情況下,將其隨意納入政治犯的范疇。不過,政治犯不引渡原則并不是漫無限制的,政治犯不引渡必須建立在庇護權(quán)合法性基礎(chǔ)之上[12]314。由于日本公使庇護安福黨人的場所是日本駐華使館而非日本國內(nèi),這樣一種庇護行為屬于外交庇護。由于請求庇護者往往身在犯罪行為發(fā)生國,這樣對犯罪人進行庇護往往會損害駐在國的主權(quán),所以國際法上只是規(guī)定駐外使館本身擁有不可侵犯權(quán),并沒有規(guī)定駐外使館擁有庇護權(quán)。即便南美地區(qū)國家普遍承認外交庇護權(quán),但那僅僅是一種地區(qū)性的習(xí)慣,并非國際慣例,更沒有國際法和國際公約作為支撐[13]?！渡陥蟆忿D(zhuǎn)載英國《字林西報》關(guān)于庇護安福黨人的社論中也提到:“此種保護行為從前確曾有之,但從未有人承認其為國際法之一部也?！痹撐耐瑫r也從法理的角度批判日本的庇護行為,認為“其所根據(jù)者,無非治外法權(quán)臆說之引申,但須知所謂治外法權(quán)者,乃虛構(gòu)之詞,近時其效力,已極有限制”。而所謂外交人員居處享有的特權(quán),則“僅限于外使之獨立與外使不可侵犯之尊嚴,及其公文案冊不可侵犯之尊嚴”[14]。由于外交庇護本身沒有合法依據(jù),所以離開庇護權(quán)而援引政治犯不引渡原則就沒有任何實際意義。不過北京政府也沒有將政治犯不引渡原則的適用條件與庇護權(quán)的法理依據(jù)作為自己的立論點,而是糾結(jié)于安福黨人的犯罪性質(zhì),雙方談判陷入僵局。

三、徐樹錚的出逃與中國抗議

在北京外交部向日本公使發(fā)出第一次正式抗議后,由于以徐樹錚為首的安福黨人涉案眾多,司法檢舉程序較為繁雜,再加上北京政府對安福黨人存款股份的調(diào)查被各大銀行“以理由不充分,擾亂金融秩序相抵制”[15],所以調(diào)查取證進展較為緩慢,外交部官方也沒有發(fā)出任何照會。不過此時北洋政府?dāng)U大了對安福黨人的緝拿范圍,在懲治第二批安福禍首的命令發(fā)出后,隨即對曲同豐、光云錦、方樞等三十余人進行緝捕,并于8月26日在東交民巷外日本所開的扶桑旅館處將光云錦抓獲。日本認為此次行動侵犯了條約,對中國提出嚴正交涉,中國政府方面沒有正面回應(yīng)[9]37,但這一事件又進一步激發(fā)了民眾的排日情緒。

事情到了11月16日又有了一個巨大的轉(zhuǎn)折,小幡酋吉突然向外交部發(fā)出照會:“收容于本使館護衛(wèi)隊兵營之徐樹錚氏,近來再三請求本使停止其保護,撤退出本公使館外,曾經(jīng)本使切實努力促其反省。茲據(jù)護衛(wèi)隊長報告稱該氏至十一月十四日之晚,尚確在該兵營內(nèi),而十五日之朝即不見該氏之行跡。自系在十四日之夜,與十五日朝之間,單身逃出該所無疑等語。本使當(dāng)日收容該使,系基于國際之通義,并無他意。當(dāng)日曾將收容該氏之事實照會貴國政府在案,茲復(fù)將該氏逃出本館之事實,照請貴國政府查照可也?！盵4]1004徐樹錚是所通緝的十名安福黨人中的頭號要犯,他的出逃使得整個事件失去了回旋的余地。關(guān)于徐樹錚具體的出逃細節(jié)雖然沒有在照會中說明,但在輿論界看來,日本協(xié)助徐樹錚出逃已經(jīng)成為不爭的事實。即便在北京之日本人也盛傳“十一月十四日,當(dāng)徐樹錚逃出使館時,有日本兵士加以協(xié)助”一說[1]692。而各團體也電請政府向日本力爭,并稱:“彼既不能監(jiān)守徐樹錚,則其余諸人,亦難保不有逃逸事情,應(yīng)將其余禍首,悉數(shù)引渡,以免再有疏虞?！盵16]

北京政府雖然沒有將安福黨人的犯罪證據(jù)收集完備,但事態(tài)的發(fā)展已呈騎虎難下之勢,也不得不擺出強硬的姿態(tài),于11月20日發(fā)出正式的書面照會并提出四項要求:“(一)貴使署擔(dān)負看守之全責(zé),今既聽罪魁逃逸,是貴使自食前言,故請貴使向敝國政府用正式公文道歉。(二)貴署衛(wèi)兵疏于防范,不能盡職,應(yīng)請予以相當(dāng)之懲罰。(三)小徐既在緊要關(guān)頭逃走,則以后小徐如在敝國境內(nèi)或境外貴國勢力范圍之內(nèi),犯有擾亂公安及破壞國際地位之行為,貴國政府應(yīng)負其責(zé)。(四)貴使署不盡看守之責(zé),致小徐逃逸。故其余禍首八人,不宜再逗留貴署兵營,而應(yīng)請設(shè)法引渡,以應(yīng)前請。”[17]

而日使小幡酋吉也于11月27日在致中國外交總長顏惠慶的答文中逐條回應(yīng)了中國政府的抗議,日使首先表示徐樹錚尋求保護,公使館將其收容純粹基于國際慣例。其次,對于日使館所應(yīng)盡的義務(wù),則僅限于“使敝署不能用為謀亂之機關(guān),且不準徐等干涉政治,私通外間”。至于徐樹錚的出逃則應(yīng)由圍守在使館界外的中國軍隊負責(zé),而日本政府對于徐樹錚出逃后的行為更沒有負責(zé)的理由。最后,日使表示對其余八人的政策并不受此次出逃事件的影響,“倘此八人欲收回前請,離去本署,本署亦不能攔阻之”。同時指出:“本署并非因貴政府之權(quán)而圈禁彼等,且本署亦無圈禁之權(quán),此貴使所當(dāng)注意者也?！盵17]

從第二輪雙方的交涉話語來看,雙方爭論的重點由安福黨人的犯罪性質(zhì)變?yōu)閷π鞓溴P逃逸事件的問責(zé)。北京政府以徐樹錚的逃逸為據(jù),證明日使館無能力看管剩余安福黨人,并向日使陳明逃逸產(chǎn)生的惡果,希望日使改變原來的庇護政策,主張引渡。外交部雖然加強了外交攻勢,措辭也更為嚴厲,卻將論說的重點集中在對徐樹錚出逃的責(zé)任上,而使館看護能力不足更多是對庇護實際效力的質(zhì)疑,仍沒有從法理上對庇護權(quán)力的來源進行駁復(fù)。

四、中日引渡交涉的失敗

進入12月份,總檢察廳所檢舉的曾毓雋、丁士源、李思浩等人吞款瀆職的犯罪證據(jù)大致搜集完備。12月1日,司法部通知外交部,請求以此為依據(jù),再次照會日使,以普通刑事犯名義要求引渡[9]43。12月14日,外交部再次向日使發(fā)出通電,指出“日本公使所持庇護逋客系國際習(xí)慣,在中國已成常例一說,并不成立。中國無此習(xí)慣,所可援為前例者,僅為荷使署庇護張勛一事,但中國并未認其合法,故不得視為正當(dāng)之前例”。并再次重申徐等禍首為刑事犯,而非國事犯,現(xiàn)已證據(jù)確鑿,請求引渡[9]44。

但日本再一次拒絕了北京政府的引渡要求,日使在24日再次答復(fù)外交部的電文中,一方面強調(diào)“日本政府只有希望中國政府平心靜氣,反復(fù)審查前次呈遞于中國方面之說明書,此外不復(fù)再有他法”。除反復(fù)強調(diào)安福黨人的政治犯性質(zhì)之外,這一次日使還對其之前援引的國際慣例加以說明:“按公使館收留保護,因政治上之理由,而懇求保護一身者,在西班牙及南美諸國先例頗多,不遑枚舉。而在中國,則顯著之實例甚多。如民國六年,康有為在美國公使館避難受保護,張勛在荷蘭公使館避難受保護,黎元洪在日本公使館避難受保護,初不問其請求公使館保護之不得已的政治動機原因如何,及避難人在政治上之地位如何也。因據(jù)上述種種情勢,故被日本公使館加以保護之諸君,既經(jīng)明確,其避難實基于政治上之理由。則無論其是否為普通刑事犯,概不能允中國政府之要求而引渡也?！盵9]44

在中國方面掌握安福黨人的犯罪證據(jù)后,日本為論證其庇護行為的合理性,加強了對南美諸國與中國以往案例的分析,試圖將個別案例上升為具有普遍約束力的國際慣例,這顯然是對國際法上“國際慣例”概念的濫用,《國際法規(guī)約》里規(guī)定了國際慣例所必須具備的兩個要素:“首先是要被各國不斷重復(fù),其次是要被各國認為具有法律約束力?！盵18]10日本所稱為國際慣例的域外庇護權(quán)只是出現(xiàn)在西班牙與南美,是一種地區(qū)性的實踐,不具有普遍性。而張勛案例又不為中國政府承認,所以也不能稱之為國際慣例。即便訴諸條約,也難以找到其法律效力。1896年中日簽訂《中日通商行船條約》時曾在第24款對引渡問題有明確規(guī)定:“日本人在中國犯罪或負債逃亡者,遁入中國臣民房屋或船舶上,一經(jīng)領(lǐng)事照請,即將該犯交出。中國人在中國犯罪或負債逃亡等,藏于中國所住之日本臣民房屋或中國水面日本船上,一經(jīng)中國官照請,日本領(lǐng)事即將該犯交出。”[19]274雖然該條約只是片面規(guī)定了在中國的犯罪情形,而沒有對中日兩國民眾在日本犯罪的情形做出規(guī)定,屬于不平等條約的范疇,但同樣沒有給予日本使館以外交庇護的權(quán)利。

問題的癥結(jié)在于,即便中國方面掌握了安福黨人瀆職貪污的證據(jù),日本所稱的國際慣例也并不被各國承認,但受制于《辛丑條約》第七條對于使館區(qū)治外法權(quán)的規(guī)定,中國政府仍然無法采取相應(yīng)的司法措施,更無法在未得到日本使館許可下進入使館館舍進行搜查與緝捕,所以最終還是需要訴諸外交途徑解決。日本依恃所享有的使館館舍不可侵犯的權(quán)利,并將治外法權(quán)擴大化,進一步引申為對安福黨人的庇護權(quán),且始終保持強硬態(tài)度,所以北京政府在對外交涉中處處受困也就不足為奇了。而軍警在東交民巷外長期的戒嚴與監(jiān)視引起了各國公使的普遍不滿,1921年7月15 日,外交團領(lǐng)袖葡萄牙駐華公使符禮德轉(zhuǎn)告北京政府:“東交民巷系國際問題,與中日單純關(guān)系不同,應(yīng)將東交民巷之警探盡行撤退?！睙o奈之下,中國政府只得照辦,1921年7月17日凌晨,東交民巷周圍的警察全部撤回警局[20]。

而在國內(nèi),各派政治勢力又經(jīng)歷了新的一輪分化組合,奉直雙方在關(guān)于內(nèi)政的一些重大問題上多有分歧,兩派為爭奪對北京政府的控制權(quán)競相拉攏安福黨人。此外總統(tǒng)徐世昌本身即由安福國會選出,與許多安福黨人有著同根并蒂的關(guān)系,也主張對安福黨人寬大處理。在內(nèi)外兩方面因素的作用下,外交部再積極要求引渡安福黨人已無實際意義。1922年1月2日,在奉系支持下的梁士詒組閣后隨即發(fā)表公電,赦免了段芝貴、張樹元、曲同豐、陳文運、劉詢、魏宗瀚六人[21]。而在11月28日,由于姚震、姚國楨、丁士源三人又效仿徐樹錚逃出日本兵營,日本公使隨即通告中國外交部,稱安福黨人已經(jīng)盡數(shù)逃走,所以將看護設(shè)備一律撤除[22],這場曠日持久的引渡交涉以中國方面的失敗而告終。

五、結(jié)語

庇護權(quán)本是以國家屬地優(yōu)越權(quán)為基礎(chǔ),按國際法的相關(guān)要求在本國領(lǐng)土內(nèi)實施,是一個主權(quán)國家行使正當(dāng)權(quán)利的體現(xiàn)[20]。而依托于使館界,并出于某種政治目的而將駐在國的犯人藏匿于館內(nèi)的外交庇護則往往體現(xiàn)出對駐在國主權(quán)的損害。不過吊詭的是,這種違反國際公法、有損駐在國利益的行為卻在近代中國屢屢發(fā)生。不得不說,列強在華權(quán)勢的存在以及不平等條約體系為這樣一種干涉別國內(nèi)政的行為提供了外部環(huán)境。就引渡安福黨人事件來說,日使館的外交庇護行為并非直接源于不平等條約,卻是對不平等條約所產(chǎn)生的治外法權(quán)的擴大化,治外法權(quán)本身反過來又使得匿居于使館界的安福黨人免受司法懲罰。而一旦有類似行為發(fā)生,在華列強往往相互援引,并力圖將不合法理的個案變成約定俗成的習(xí)慣。與之相關(guān),許多所謂“國際慣例”與“通義”大都是列強基于自身的利益訴求而曲解國際法,并結(jié)合自身的行為捏造而成,這些內(nèi)容也成為列強在華殖民主義話語體系的重要組成部分。今人回顧這段歷史,對此應(yīng)有充分認識與把握。北京政府對于法理的認識不足與內(nèi)部的派系政治也是造成最后引渡失敗的重要原因。這也從反面提示我們,擁有一個以國家實力作為后盾并具有良好法制環(huán)境的政府對于維護國家主權(quán)的重要性。