經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理的蹺蹺板：官員競爭博弈下的策略變化

楊 超，程寶棟，于 暢

(北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

一、 引 言

在我國集權(quán)型政治體制之下，經(jīng)濟(jì)增長是地方官員考核和提拔的重要依據(jù)[1]。這種“晉升錦標(biāo)賽”在社會經(jīng)濟(jì)高速增長階段，激發(fā)了地方官員為展現(xiàn)個人執(zhí)政能力而展開的各種有助于提升轄區(qū)經(jīng)濟(jì)福利的活動，如吸引FDI、刺激投資等。但是，在高質(zhì)量發(fā)展階段，只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長顯然已無法滿足中央提出的“五位一體”(經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè))發(fā)展要求，地方官員在“晉升錦標(biāo)賽”中必須從單項(xiàng)目競爭向多項(xiàng)目競爭轉(zhuǎn)變。那么，在“經(jīng)濟(jì)福利”與“環(huán)境福利”兩個經(jīng)常發(fā)生沖突的目標(biāo)上，不同的地方官員會如何平衡兩者？年輕官員與年長官員兩類官員是否會基于自己在年齡、閱歷上的相對優(yōu)劣勢而采取不同的策略，例如某一類官員更側(cè)重經(jīng)濟(jì)績效，另一類官員更側(cè)重環(huán)境績效？回答此問題并分析不同行為背后的策略機(jī)制，在理論上有助于解讀官員行為差異的原因；實(shí)踐上則可充分利用此機(jī)制有效激勵地方官員在轄區(qū)非經(jīng)濟(jì)福利方面投入更多精力，對于解決當(dāng)前環(huán)境問題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)參考意義。

二、 文獻(xiàn)述評

現(xiàn)有文獻(xiàn)大部分是基于“晉升錦標(biāo)賽”理論，考察官員行為與轄區(qū)“經(jīng)濟(jì)福利”之間的關(guān)系。該理論認(rèn)為，具有中國特色的“政治集權(quán)與財政分權(quán)”的官員治理機(jī)制促使地方官員不遺余力地提高所管理轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)績效，以換取下一輪競爭的入場券[1]。只重視經(jīng)濟(jì)增長所導(dǎo)致結(jié)果是對教育[2]、公共服務(wù)[3]、環(huán)境[4-5]等非經(jīng)濟(jì)福利關(guān)注不足，確實(shí)也有眾多文獻(xiàn)通過經(jīng)驗(yàn)證據(jù)證實(shí)了部分地方官員圍繞提升經(jīng)濟(jì)績效而降低轄區(qū)內(nèi)環(huán)境規(guī)制、以環(huán)境換經(jīng)濟(jì)的行為。然而現(xiàn)實(shí)中，我們也發(fā)現(xiàn)許多官員的行為并不總是向“經(jīng)濟(jì)福利”收斂的，相反，這些官員也會“自發(fā)”地追求轄區(qū)內(nèi)的“環(huán)境福利”，例如在一些地方政府工作報告以及媒體報道中可以發(fā)現(xiàn)一些城市熱衷于“森林覆蓋率全國第一”“最宜居城市”“環(huán)境質(zhì)量持續(xù)保持全國領(lǐng)先”等非經(jīng)濟(jì)成就?，F(xiàn)有研究對于此類官員看似違背理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的行為并沒有給出理論或?qū)嵶C上的解釋。

本文認(rèn)為，在官員治理機(jī)制沒有發(fā)生改變的前提下，“晉升錦標(biāo)賽”理論依然能夠解釋官員間的競爭，只是上級所關(guān)注的指標(biāo)由原先的經(jīng)濟(jì)增長單一指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、環(huán)境等多重指標(biāo)。多目標(biāo)為下級官員提供了策略選擇的可能，某位官員的行為會因競爭對手的相對優(yōu)劣狀態(tài)變化而發(fā)生變化，即形成博弈過程。作為對現(xiàn)有文獻(xiàn)的補(bǔ)充，本文的邊際貢獻(xiàn)是：(1)從“智豬博弈模型”出發(fā)，通過理論推導(dǎo)，解釋為什么即使處在初始條件相近的城市，地方官員在晉升競爭中仍可能采取不同策略，一些官員側(cè)重發(fā)展經(jīng)濟(jì)而另一些則側(cè)重環(huán)境福利的提升；(2)實(shí)證檢驗(yàn)地方官員不同策略對轄區(qū)“經(jīng)濟(jì)福利”和“環(huán)境福利”的影響。

三、 分析框架

(一) 博弈場景構(gòu)建

智豬博弈模型的特點(diǎn)是：(1)參與者有明顯的能力偏向區(qū)別；(2)參與者可以客觀評估自己與對方能力；(3)參與者只能選擇一種行動策略，沒有中性選擇(踩踏板或等待)；(4)兩個可選策略有明顯優(yōu)劣區(qū)別(踩踏板有成本，等待無成本)。最終兩者的理性選擇是：當(dāng)對方有“等待”這個非常明確的優(yōu)勢策略時，己方會主動選擇“踩踏板”。因?yàn)橄啾扔谂c對方正面交鋒，采取看似次優(yōu)的“踩踏板”策略會使己方還有獲得收益的機(jī)會。根據(jù)智豬博弈模型的以上4點(diǎn)特征，構(gòu)建以下博弈場景：

1.博弈參與者：參與者為某地方官員i及來自全國范圍內(nèi)的同級官員j；

2.可選策略：(1)追求轄區(qū)內(nèi)“經(jīng)濟(jì)福利”最大化；(2)追求轄區(qū)內(nèi)“環(huán)境福利”最大化。為簡化分析，限制每位參與者只會選擇其中一種事務(wù)全力以赴。

3.完全信息博弈：基于完全信息，參與者可以準(zhǔn)確地評估自己及對手的能力。

表1 地方官員博弈支付矩陣

4.稟賦狀態(tài)：所有參與者的稟賦在本質(zhì)上是相同的，無論哪位參與者將其所有稟賦貢獻(xiàn)給社會，則整個社會獲得的福利增加均為w，即wi=wj。(1)此處必須假定就平均意義而言官員在本質(zhì)上是類似的，否則上級部門肯定會提拔稟賦較高的官員，晉升競爭也就不存在。雖然兩位參與者稟賦相同，但在具體處理“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”和“環(huán)境事務(wù)”時的能力各有突出，設(shè)側(cè)重在“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”的概率為α，側(cè)重“環(huán)境事務(wù)”的概率為1-α。

根據(jù)以上假設(shè)，可得如表1所示的博弈支付矩陣：(1)官員i若選擇從事經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其能給社會帶來的福利期望值為αi·wi；若選擇從事環(huán)境事務(wù)，其能給社會帶來的福利期望值為(1-αi)·wi；(2)官員j若選擇從事經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其能給社會帶來的福利期望值為αj·wj；若選擇從事環(huán)境事務(wù)，其能給社會帶來的福利期望值為(1-αj)·wj。

(二) 博弈過程

如果上級政府更重視“經(jīng)濟(jì)福利”，則很可能一開始兩位參與者均從事經(jīng)濟(jì)事務(wù)，即博弈由情景1開始。首先，由于官員i在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的處理能力強(qiáng)于官員j，兩者創(chuàng)造的福利值αi·wi>αj·wj，上級政府更可能提拔官員i；其次，作為掌握完全信息的理性經(jīng)濟(jì)人，官員j評估自己與對方的能力后，會避免與官員i在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上正面競爭，并退而選擇將所擁有的稟賦投入環(huán)境事務(wù)中，以發(fā)揮自己在處理環(huán)境事務(wù)上的比較優(yōu)勢；最終，博弈進(jìn)入情景2。

同理，如果上級政府更重視“環(huán)境福利”，則很可能一開始兩位參與者均從事環(huán)境事務(wù)，即博弈由情景4開始。首先，由于官員j在環(huán)境事務(wù)上的處理能力強(qiáng)于官員i，兩者創(chuàng)造的福利值(1-αi)·wi<(1-αj)·wj，上級政府更可能提拔官員j；其次，作為掌握完全信息的理性經(jīng)濟(jì)人，官員i評估自己與對方的能力后，會避免與官員j在環(huán)境事務(wù)上正面競爭，并退而選擇將所擁有的稟賦投入經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，以發(fā)揮自己在處理經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的比較優(yōu)勢；最終，博弈進(jìn)入情景3。

(三) 博弈模型涵義

從博弈模型推導(dǎo)結(jié)果可得到以下推論：在上級政府以“經(jīng)濟(jì)福利”和“環(huán)境福利”作為考核指標(biāo)且前者權(quán)重更大的情況下，對于兩個處于晉升博弈中的地方官員i和j，若官員i更容易在經(jīng)濟(jì)福利目標(biāo)上“出政績”，那么官員i傾向于將更多精力投入到經(jīng)濟(jì)事務(wù)中；與此同時，處于“相對競爭劣勢”的官員j則趨向于選擇次優(yōu)策略，即以提高轄區(qū)內(nèi)環(huán)境福利水平為主。至此，從理論上解釋了官員行為“非收斂”的原因：官員在競爭博弈中會評估自己與競爭者的相對狀態(tài)，并根據(jù)相對優(yōu)劣狀態(tài)采取不同的策略。

然而，在情景2或情景3下，i帶來的福利值(αi·wi或(1-αi)·wi)與j帶來的福利值((1-αj)·wj或αj·wj)無法確定孰大孰小，因此官員的不同策略對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)福利和環(huán)境福利的影響無法從理論上得到“唯一解”，需要實(shí)證檢驗(yàn)回答。

四、 實(shí)證研究設(shè)計

為了檢驗(yàn)在競爭博弈中官員所處的狀態(tài)差異對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)福利和環(huán)境福利的影響，設(shè)定以下回歸方程：

yit=α+βadvit+γmatchit+ε

(1)

其中，yit是一系列衡量城市經(jīng)濟(jì)福利水平和環(huán)境福利水平的變量；advit代表某城市i第t年在任市長與全國范圍內(nèi)的同級官員進(jìn)行仕途競爭時的相對狀態(tài)：相對競爭優(yōu)勢或相對競爭劣勢；matchit為一系列匹配變量，包括城市層面經(jīng)濟(jì)變量和市長個人特征變量。

(一) 指標(biāo)說明

1.核心解釋變量“相對競爭優(yōu)勢”的測度。通常認(rèn)為在仕途競爭中，影響官員相對優(yōu)劣勢狀態(tài)的因素包括眼界[6]、協(xié)調(diào)能力[7]、治理經(jīng)驗(yàn)[8]甚至人際網(wǎng)絡(luò)[9]等等。盡管影響因素眾多，但經(jīng)過眾多學(xué)者的理論論證和不斷完善的技術(shù)處理，年齡(絕對年齡或相對年齡)已成為表征官員相對狀態(tài)的成熟替代指標(biāo)(表2)。例如，“年少占優(yōu)”論者認(rèn)為，年輕官員對快節(jié)奏變化的環(huán)境適應(yīng)力更強(qiáng)，同時未來晉升的空間更大，年輕官員也因此更加重視自身的政績以追求更高的晉升[10]；而“年長占優(yōu)論”者則認(rèn)為，年齡關(guān)系到官員的歸屬感和角色意識[11]，隨著官員年齡的上升，其個人效應(yīng)政策偏好的影響逐漸顯現(xiàn)出來[1]。雖然對于“年長(年少)”究竟是處于“相對競爭優(yōu)勢”還是“相對競爭劣勢”，各位學(xué)者基于自身研究視角有不同的看法，但就本文而言可以確定的是，年齡這一變量背后包含了官員在能力、思維、資源等方面的異質(zhì)性，足以區(qū)別官員參與競爭博弈時的相對狀態(tài)，這里暫且規(guī)定年齡較小者具有“相對競爭優(yōu)勢”。(2)需要再次強(qiáng)調(diào)，本文所指的“相對競爭優(yōu)勢”或“相對競爭劣勢”，僅用于區(qū)別官員參與競爭博弈時的相對位置狀態(tài)，并不表示具有優(yōu)勢的官員一定能夠獲得晉升。

從技術(shù)處理方法上看，以年齡表征“相對競爭優(yōu)勢”可分為絕對年齡和相對年齡兩種處理方式，“相對年齡”又可進(jìn)一步細(xì)分出兩種可參考的處理方式：(1)以地方官員年齡距57歲的距離表征優(yōu)勢大小[12]。此方法的理論依據(jù)是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中提及“官員在本管轄區(qū)至少任職3年才能進(jìn)行下一次提拔”的規(guī)定，但其缺陷是無法區(qū)分“距離”的方向性問題，例如對某地方官員而言，59歲和55歲雖然與57歲距離相等，但卻是“方向”完全不同的兩種激勵，作為修正，熊瑞祥和王慷楷(2017)剔除了官員年齡超過57歲的樣本進(jìn)行回歸[13]，但此處理方法可能造成不必要的樣本損失和選擇性偏差；(2)以官員年齡是否低于當(dāng)年樣本的平均年齡，來識別官員是否具有“相對年齡優(yōu)勢”。低于當(dāng)年樣本中的平均年齡，則表明具有相對年齡優(yōu)勢，賦值為1；高于平均年齡時，則賦值為0[14]。此處理方法比較契合我國地市級官員仕途競爭中的零和博弈過程：給定有限數(shù)量的晉升資格，一候選人獲得提拔將直接降低另一候選人提拔的概率，即一人“所得”是建立在另一人“損失”基礎(chǔ)上的。

表2 以年齡表征官員相對競爭優(yōu)勢的不同處理方式對比

由于實(shí)踐中很難經(jīng)驗(yàn)性判斷官員的絕對年齡是否構(gòu)成提拔條件(或障礙)，而相對年齡優(yōu)勢在中央大力推行干部“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”中又成為與同級官員競爭的潛在優(yōu)勢，因此，本文選擇第二種方法區(qū)分仕途競爭博弈中的官員相對狀態(tài)：以官員的“相對年齡優(yōu)勢”表征“相對競爭優(yōu)勢”，以“相對年齡劣勢”表征“相對競爭劣勢”，具體定義見表3。

表3 變量定義

2.被解釋變量“環(huán)境福利”和“經(jīng)濟(jì)福利”水平的測度。參考現(xiàn)有研究并從數(shù)據(jù)可獲得性、回歸結(jié)果穩(wěn)健性考慮，選取工業(yè)固廢、廢水、廢氣三個代表性污染物排放量刻畫每個樣本城市的“環(huán)境福利”水平，以上三個指標(biāo)的特點(diǎn)是：(1)負(fù)產(chǎn)出指標(biāo)。某地區(qū)越高的排放值意味著環(huán)境福利越低；(2)被動指標(biāo)。這些負(fù)產(chǎn)出由企業(yè)生產(chǎn)并向社會“供給”，政府或官員無法直接調(diào)節(jié)這些負(fù)產(chǎn)出的產(chǎn)量。對應(yīng)地，本文還搜集了兩個由政府“生產(chǎn)”并可直接調(diào)整產(chǎn)量的主動性正指標(biāo)作為輔助分析所用，包括人均綠地、環(huán)境治理投入。另外，本文也整理了刻畫“經(jīng)濟(jì)福利”水平的FDI、稅收、固定資產(chǎn)投資用于對比分析。所有被解釋變量定義如表3所示。

3.匹配變量。對比不同狀態(tài)下官員的行為決策及其對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)福利和環(huán)境福利的影響，應(yīng)從總樣本中抽取“城市特征”以及“市長個人特征”盡可能相似的兩組樣本進(jìn)行比較，對這些因素有效控制后，才能夠保證兩組樣本之間的差異是由官員的相對競爭優(yōu)劣勢差異引起的?？坍嫛俺鞘刑卣鳌焙汀笆虚L個人特征”的非核心變量在傾向得分匹配法(PSM)回歸中被稱為匹配變量，根據(jù)Hayo(2014)、劉海洋等(2017)等文獻(xiàn)的建議[20-21]，刻畫城市特征的變量包括人均GDP、人口密度、人均財政支出，刻畫官員個人特征的變量包括工作經(jīng)歷、教育水平、性別(表3)。匹配變量的作用在下文的方法介紹中有更詳細(xì)說明。

(二) 回歸方法介紹

傳統(tǒng)回歸分析方法將控制變量與核心解釋變量一同代入方程，這樣處理樣本時容易出現(xiàn)城市i與城市k的初始條件不一致的情況(如圖1左所示xi≠xk)，影響我們對核心變量實(shí)際效果的判斷。傾向得分匹配法的基本思想是模擬自然科學(xué)實(shí)驗(yàn)，設(shè)置“處理組”和“對照組”，通過控制核心解釋變量以外的因素，提高實(shí)證結(jié)果的可比性。對于城市i來說，它的福利大小yi可能有兩種狀態(tài)：

(2)

式(2)中，y1it表示城市i在t年時由一位具備相對競爭優(yōu)勢的官員A擔(dān)任市長時該城市的福利水平，相對地，y0it表示城市i在t年時由一位相對劣勢的官員B擔(dān)任市長時該城市的福利水平。顯然，由于該城市只能處于一種狀態(tài)(要么由官員A擔(dān)任市長，要么由官員B擔(dān)任市長)，故只能觀測到y(tǒng)1it或y0it而無法同時觀測到兩者。根據(jù)Rubin(1974)提出的“反事實(shí)框架”思路[22]，具體做法是尋找城市i和城市j，使兩個城市的基本特征及其市長的個人特征盡可能匹配(如圖1右所示xi≈xj)，這樣，“處理組”和“對照組”唯一的區(qū)別是其官員是否具備相對競爭優(yōu)勢，進(jìn)而可以把(y1i-y0i)近似看成由官員競爭博弈時所處的相對狀態(tài)差異造成的最終的城市福利值差。(y1i-y0i)為個案的處理效應(yīng)，是一個隨機(jī)變量，對于上級決策者而言，可能更為關(guān)心整個樣本的平均處理效應(yīng)(ATT)，ATT可以近似理解為傳統(tǒng)回歸分析中關(guān)鍵自變量的系數(shù)值，即式(1)中的β值，其表達(dá)式如下：

(3)

式(3)中，N1=∑iDi為處理組個數(shù)，∑i:Di=1是對處理組個體的加總。一般來說，用于描述城市特征或市長個人特征的變量xi可能是多維向量(如圖1中的xi為6維向量)，此時如果直接匹配，可能很難尋找到各方面條件均相近的xj與之匹配，PSM通過logit模型計算每個樣本的傾向得分，將多維向量xi的信息降至一維后對處理組和對照組的樣本進(jìn)行匹配，經(jīng)平衡性假設(shè)檢驗(yàn)后，即可通過計算得到“官員競爭博弈時所處的狀態(tài)差異”對一個城市福利的凈影響。

圖1 傳統(tǒng)回歸分析與傾向得分匹配回歸分析比較

(三) 數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

表4 各期樣本年齡特征

本文的研究主要基于2000-2012年中國地級城市層級數(shù)據(jù)開展，地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)、社會統(tǒng)計指標(biāo)以及“三廢”中的廢氣、廢水指標(biāo)均來源于歷年《中國城市統(tǒng)計年鑒》，固廢指標(biāo)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》以及部分省、市級統(tǒng)計年鑒。地級市市長數(shù)據(jù)來源于“中國地市級市長數(shù)據(jù)庫”，該庫涵蓋了除西藏、臺灣、香港、澳門外的30省334個地級市2000-2012年官員個人信息，實(shí)有3830個觀察值，總觀測值中男性占94.83%，女性占5.17%；58.65%經(jīng)歷過秘書長、副秘書長、辦公室主任、助理職位鍛煉；學(xué)歷分布為本科以下6.70%、本科21.95%、碩士54.40%、博士16.95%；平均年齡為49.69歲，最小36歲，最大年齡為60歲，各樣本期的年齡特征如表4所示。需要指出的是，Stata會根據(jù)每一次回歸自動將樣本放入控制組或?qū)φ战M，一些不具可比性的樣本將被舍棄，因此每一次回歸的樣本量都有所差異。

五、 實(shí)證結(jié)果分析

(一) 官員相對競爭優(yōu)勢與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)福利水平

表5的回歸結(jié)果顯示，官員相對競爭優(yōu)勢與地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出之間存在正向關(guān)系：在城市經(jīng)濟(jì)水平、人口密度等條件相似前提下，同樣增加一單位GDP，相對年輕市長所任職城市的FDI、稅收和固定資產(chǎn)投資顯著高于相對年齡劣勢官員擔(dān)任市長的城市，分別高出2.59萬元、0.13萬元和0.41萬元。另外，表5也匯報了處理組與對照組的觀測值是否在共同取值范圍中，以第一行為例，在3830個觀測值中，進(jìn)入對照組和處理組的樣本分別為1211個、1291個，共損失1328個樣本。

表5 市長“相對競爭優(yōu)勢”與“經(jīng)濟(jì)福利”關(guān)系回歸結(jié)果

注：***、**、*分別表示1%、5%、10%顯著性水平

對于以上回歸結(jié)果的解釋，除了現(xiàn)有研究所認(rèn)為的較年輕官員更具創(chuàng)業(yè)精神、精力充沛熱情高[23]等積極因素外，本文認(rèn)為從相對消極的角度也可以部分地解釋以上回歸結(jié)果。借用“理性經(jīng)濟(jì)人”概念，地方官員是有著獨(dú)立利益訴求的“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[23]，其訴求是在每一任任期結(jié)束后順利晉升，這使得地方官員在上級安排的提高轄區(qū)經(jīng)濟(jì)福利和環(huán)境福利兩項(xiàng)任務(wù)上會權(quán)衡自己的利益得失，以自己利益最大化作為行動指南：

(1)對待“經(jīng)濟(jì)福利”，年輕官員視其為經(jīng)國大業(yè)。在與年長員競爭晉升資格的過程中，年輕官員在資歷、過往業(yè)績等方面不具有優(yōu)勢，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)是其為數(shù)不多的向上級證明治理能力的顯性指標(biāo)，因?yàn)橄鄬τ诃h(huán)境治理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更容易在較短周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

(2)對待“環(huán)境福利”，年輕官員存在機(jī)會主義傾向。在上下級政府間存在“不完全信息”情形下，同時受到“在短期內(nèi)取得政績以換取競爭籌碼”的目標(biāo)激勵，年輕官員容易產(chǎn)生以環(huán)境換經(jīng)濟(jì)的沖動。李佳佳和羅能生(2016)的研究也曾發(fā)現(xiàn)，個別地方政府對環(huán)境污染治理實(shí)踐中，會更加注重對易檢測的固廢和廢水的監(jiān)管和治理，而對于易擴(kuò)散不易被檢測到的工業(yè)SO2排放則疏于監(jiān)管[24]，兩者的研究說明，地方官員有足夠的能力隱瞞轄區(qū)“環(huán)境狀態(tài)”信息。

(二) 官員相對競爭優(yōu)勢與轄區(qū)環(huán)境福利水平

對“經(jīng)濟(jì)福利”的過度偏好，也導(dǎo)致了部分官員在環(huán)境治理上的機(jī)會主義傾向，甚至個別地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以犧牲環(huán)境、居民生活質(zhì)量為代價的。我們可以發(fā)現(xiàn)在一些環(huán)境指標(biāo)上(表6)，稟賦相似的城市，相對年輕市長所任職城市的單位污染物排放程度顯著高于相對年齡劣勢官員擔(dān)任市長的城市，同樣增加一單位GDP，較年輕市長所在城市的固廢、廢氣、廢水排放量分別高出52噸、21噸和6萬噸。

表6 市長“相對競爭優(yōu)勢”與“環(huán)境福利”關(guān)系回歸結(jié)果

注：***、**、*分別表示1%、5%、10%顯著性水平

對于以上回歸結(jié)果，除了常見的“重經(jīng)濟(jì)增長，輕環(huán)境治理”解釋，本文認(rèn)為也可能存在其他原因促使參與競爭博弈中的官員根據(jù)不同的優(yōu)劣勢狀態(tài)改變目標(biāo)函數(shù)和決策方式。從相對年齡劣勢官員的角度分析：

(1)若官員不具備相對年齡優(yōu)勢，有可能意識到自己晉升概率較小，此時的行為策略從“邀功”轉(zhuǎn)向“避責(zé)”[23]，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情也逐漸減弱，犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)的行為也隨之減少。

(2)官員在年齡上的相對劣勢，從另一個角度意味著更長的從政年限，豐富的從政經(jīng)驗(yàn)使這類官員更加善于全盤統(tǒng)籌考慮[25]，而不是將經(jīng)濟(jì)成就作為唯一的成績單。如果說年輕官員的優(yōu)勢是敏銳地感知外界經(jīng)濟(jì)局勢變化并通過一門心思地搞好經(jīng)濟(jì)換取下一場晉升錦標(biāo)賽的入場券，那么年長官員的優(yōu)勢則是豐富的系統(tǒng)性管理工作經(jīng)驗(yàn)，能夠比年輕官員更好地平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。因此反映在回歸結(jié)果中，擅長全盤統(tǒng)籌的較年長官員在“環(huán)境福利”表現(xiàn)上優(yōu)于較年輕官員。

(三) 官員相對競爭優(yōu)勢與轄區(qū)環(huán)保治理投入

本部分通過對兩項(xiàng)主動性正指標(biāo)(環(huán)境治理投入、人均綠地)，分析官員的環(huán)境治理行為動機(jī)。表7顯示，在政府支出增速相同的前提下，相對年輕市長所任職城市的環(huán)境治理費(fèi)用投入增加額比相對年齡劣勢官員擔(dān)任市長的城市高2%，似乎可以推論，同樣增加一萬元政府公共支出，較年輕市長分配給環(huán)境治理的費(fèi)用會比較年長市長多200元。然而，對此回歸結(jié)果，本文并不認(rèn)為是具備相對競爭優(yōu)勢官員所做出的主動行為，而是彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)上較激進(jìn)行為所采取的“適度有為策略”。Chirinko和Wilson(2011)曾發(fā)現(xiàn)美國各州針對不同的污染物州給予不同的環(huán)境稅稅率，以平衡財政收入和生態(tài)治理之間的沖突[26]。雖然樣本期內(nèi)國內(nèi)尚未征收環(huán)境稅，本文推測，作為地方主政者的市長可能也采取了類似的平衡策略，在經(jīng)濟(jì)與生態(tài)之間、在不同利益相關(guān)者之間(轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、中央政府與公眾)之間“踩蹺蹺板”——通過增加環(huán)境治理投入，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)增長對環(huán)境的負(fù)向影響。

為進(jìn)一步證實(shí)“環(huán)境治理投入高2%”不是處于年齡相對優(yōu)勢的官員的主動行為，本文考察了另一個能反映環(huán)境福利水平的指標(biāo)——人均綠地面積。該指標(biāo)在現(xiàn)階段不是官員政績成績單中的考察項(xiàng)目，因此可借助此指標(biāo)從側(cè)面考察官員對于城市環(huán)境投入的“主動性”。從回歸結(jié)果來看，在相同人口增速前提下，相對年輕市長所任職城市的人均綠地增長量明顯低于相對年齡劣勢官員擔(dān)任市長的城市，平均增速低2.57公頃/萬人。可以合理推測，重視“環(huán)境治理投入”指標(biāo)，只是年輕市長適度有為策略的行為結(jié)果，因?yàn)檫@項(xiàng)指標(biāo)更可能被列為績效考核項(xiàng)目。

表7 市長“相對競爭優(yōu)勢”與“環(huán)境福利”關(guān)系回歸結(jié)果

注：***、**、*分別表示1%、5%、10%顯著性水平

六、 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

如果匹配后所有變量在處理組和對照組的均值偏誤都能大幅降低，則意味著不同組別的個體特征(包括城市特征和市長特征)差異得到了大幅消除，配對樣本具有高度相似性。從表8的統(tǒng)計指標(biāo)看，匹配后的數(shù)據(jù)質(zhì)量有所提高：(1)相比于匹配前，變量匹配后的標(biāo)準(zhǔn)化偏差小于10%。只是人均GDP和人均財政支出的偏差分別為11.8%和12.8%，似乎可接受；(2)多數(shù)變量經(jīng)匹配處理后的t檢驗(yàn)不顯著，說明不拒絕“處理組和對照組無系統(tǒng)差異”的原假設(shè)。人均GDP和人均財政支出在匹配處理后的t值雖仍顯著，但相比于匹配前已有所提高；(3)對比匹配前的結(jié)果，所有變量的標(biāo)準(zhǔn)化偏差均得以約簡，圖2更直觀地顯示出所有變量的標(biāo)準(zhǔn)化偏差在匹配后大幅縮小。綜合以上結(jié)果，本文認(rèn)為數(shù)據(jù)總體上通過平衡性檢驗(yàn)。

表8 PSM平衡性檢驗(yàn)

此外，在進(jìn)行傾向得分匹配時，除了一對一匹配，還有近鄰匹配、一對多匹配、卡尺匹配、核匹配、局部線性回歸匹配和馬氏匹配等不同的匹配方法，不同方法的結(jié)果相似，說明結(jié)果是穩(wěn)健的，不依賴于具體方法。

七、 結(jié)論與啟示

(一) 研究結(jié)論

官員治理結(jié)構(gòu)中的晉升制度將地方政府官員置于強(qiáng)力的激勵之下，構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)增長的重要來源，但“晉升錦標(biāo)賽”也可能帶來高昂的發(fā)展代價，本文從官員競爭博弈視角探討了官員策略變化對轄區(qū)環(huán)境福利的影響。從實(shí)證結(jié)果來看，在晉升錦標(biāo)賽體系下，官員會根據(jù)自身及競爭對手的優(yōu)劣勢評估，進(jìn)而采取不同的反應(yīng)策略：(1)較年輕官員希望在每個階段任期的政績都保持良好記錄和向上勢頭，傾向于通過在短時間內(nèi)顯著提高轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績效這一“硬成績”向中央政府證明治理能力，以換取獲得晉升的機(jī)會。作為彌補(bǔ)，較年輕官員會采取“踩蹺蹺板”策略，在一些顯性指標(biāo)上“適度有為”，例如提高環(huán)保投入占政府支出中的比例，以回應(yīng)中央及公眾對環(huán)境治理的關(guān)切；(2)較年長官員的優(yōu)勢是擅長全盤統(tǒng)籌考慮，能更好地兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，通過更穩(wěn)健的平衡發(fā)展方式獲得晉升可能。

(二) 政策啟示

1.晉升制度能夠有效激勵官員有所作為，但未來需要繼續(xù)推進(jìn)考核清單調(diào)整。在改革開放初期，我國所要解決的主要矛盾是“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，中央政府通過采用晉升激勵制度，把提升全民經(jīng)濟(jì)福利水平的愿望有效轉(zhuǎn)化、分解為地方官員發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際行動，證實(shí)了晉升制度本身的可操作性。但隨著社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，我們也有必要再次審視晉升制度存在與人民需求不匹配的問題：加快在晉升考核體系中融入“綠色GDP”“綠水青山就是金山銀山”五大發(fā)展理念和綠色發(fā)展等新發(fā)展思維，切實(shí)把環(huán)境指標(biāo)納入地方政府考核指標(biāo)體系。在這點(diǎn)上，無論是中央政府還是地方政府近期都已有所行動，例如于2018年開征的環(huán)保稅，國務(wù)院已明確將稅收收入全部作為地方收入，海南也將于2018年取消部分市縣GDP、工業(yè)、固定資產(chǎn)投資的考核，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)立為負(fù)面扣分和一票否決事項(xiàng)。這些措施表明政府已經(jīng)從單一發(fā)展經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明等多目標(biāo)發(fā)展展開了實(shí)質(zhì)性探索，相信經(jīng)過調(diào)整后的晉升激勵機(jī)制能夠激發(fā)地方官員治理轄區(qū)內(nèi)污染、保護(hù)環(huán)境的積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績效向環(huán)境績效的良性轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)社會整體福利帕累托改進(jìn)。

2.強(qiáng)化官員的全局意識，鼓勵官員由“為增長而競爭”向“為和諧而競爭”轉(zhuǎn)變。中央雖然在近年注重年輕、知識型干部培養(yǎng)，充分發(fā)揮了年輕干部在提振地方經(jīng)濟(jì)中的主觀能動性，但必須承認(rèn)，在現(xiàn)有的“委托—代理”關(guān)系下，部分官員還存在只注重向上負(fù)責(zé)、全局意思薄弱等缺點(diǎn)，作為地方政府真正應(yīng)該服務(wù)的對象——公眾、官員對其良好生活環(huán)境的訴求反而容易忽視。官員在“晉升競標(biāo)賽”的激勵下能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是事實(shí)，但很可能只是“部分事實(shí)”，即官員在以績效為主要考核目標(biāo)的“晉升競標(biāo)賽”中，官員會因?yàn)榧庇谠诙唐趦?nèi)做出政績而關(guān)注短期發(fā)展，而這種經(jīng)濟(jì)績效卻是以犧牲“非經(jīng)濟(jì)福利”為代價的。對此，必須強(qiáng)化官員的全局意識，可考慮老少搭配的方式，創(chuàng)新地方領(lǐng)導(dǎo)班子組合，促進(jìn)官員深刻理解生態(tài)和環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)具有“前人栽樹、后人乘涼”屬性的事業(yè)，鼓勵官員由“為增長而競爭”向“為和諧而競爭”轉(zhuǎn)變。