網絡安全對WTO安全例外條款的挑戰(zhàn)

摘要：當今時代，傳統(tǒng)安全領域已經不能涵蓋國家所面臨的威脅，新的非傳統(tǒng)安全領域的威脅也在增加。網絡安全就屬于非傳統(tǒng)安全。隨著各種網絡安全問題頻出，部分國家采取對網絡服務進行限制的方式來維護網絡安全。這些措施極有可能違反WTO關于自由貿易的規(guī)定。部分國家試圖援引WTO安全例外條款來規(guī)避法律風險。安全例外條款是WTO法律體系中的一項重要條款，也應當跟隨時代的發(fā)展，從單純的傳統(tǒng)安全擴展到非傳統(tǒng)安全領域。

關鍵詞：WTO；網絡安全；安全例外

引言：隨著互聯網技術的快速發(fā)展，網絡安全越來越受到各國的重視。越來越多的國家在網絡安全領域開展立法，對網絡產品進行限制，從而維護國家安全。但是這種限制可能會導致國家間的貿易爭端，繼而引起一系列的違反WTO相關規(guī)定的法律問題。

一、網絡安全的基本概念

（一）網絡安全的起源

自1994年4月，北京中關村的教育與科研示范網通過了美國公司接入互聯網國際專線以來，我國的互聯網技術飛速發(fā)展。與此同時，互聯網帶來了網絡安全問題。中國是網絡攻擊的主要受害國，美國的網絡監(jiān)控計劃一度將中國列為重點監(jiān)控國家。據斯諾登披露，美國國家安全局已經入侵中國多年，中國電信運營商、清華大學主干網絡等均曾遭到美國國家安全局入侵。在2014年中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上，習近平總書記指出，“我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，新常態(tài)要有新動力，互聯網在這方面可以大有作為”，“沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化”。對于網絡安全，我國出臺了大量的法律法規(guī)進行相關的保障。例如2017年實施的《網絡安全法》，以及《刑法》等法律中規(guī)定的和網絡安全相關的內容，以此來保障我國的網絡安全。

（二）網絡安全和國家安全的關系

網絡安全和國家安全有著密切的關系。國家安全分為傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全。傳統(tǒng)安全就是軍事、政治一類的安全。而非傳統(tǒng)安全是隨著時代的變化延伸的一些新的國家安全問題，經濟安全等都屬于這一安全范疇。美國2017年12月公布的《國家安全戰(zhàn)略》報告除了關注傳統(tǒng)安全外，經濟安全、網絡安全等非傳統(tǒng)安全均構成其國家安全戰(zhàn)略中的重要組成部分。因此，維護網絡安全也就是維護國家安全。

二、WTO安全例外條款

WTO協議中的安全例外條款是允許成員基于維護國家基本安全的理由免除WTO協議義務的“免責條款”。在WTO的法律體系當中，和安全例外有關的法律主要是GATT1994的21條安全例外的條款，GATS第14條以及TRIPS的第73條，TRIMS協定的第3條安全例外，TBT協定的序言和第2條安全例外，GATS的第14條第2款的安全例外以及GPA協議的第23條的安全例外等。在這些法律條文中，GATS和GATT1994的內容相一致，側重的是傳統(tǒng)范圍內的國家安全，而TRIPS中的安全例外更加側重的是關于技術層面上的內容，從而達到保護國家的目的。

傳統(tǒng)安全領域的安全例外條款起源于二戰(zhàn)后，鑒于當時的情況，傳統(tǒng)的安全威脅更加主流。GATT1947 的起草者認為：“安全例外條款的制定目的是保護真正的基本安全利益，反對成員將條款用于產業(yè)保護?！钡请S著時代的變更，越來越多的和平法案的簽訂以及非傳統(tǒng)安全領域的威脅在不斷增多，安全例外條款在非傳統(tǒng)安全領域的適用也在逐漸增加。2018年6月，WTO副總干事艾倫·沃爾夫在歐洲中央銀行作出的報告中指出，目前存在著成員擴張適用安全例外條款的趨勢。近幾年來，WTO的安全例外條款在實踐中多次得到運用，2018年印度與美國鋼鋁產品案（DS547）、2018年歐盟與美國鋼鋁產品案（DS548）、2018年加拿大與美國鋼鋁產品案（DS550）等多個爭端案件中，都運用到了WTO的安全例外條款，并且都將安全例外的領域擴展到了非傳統(tǒng)安全領域。這是安全例外的一種新的發(fā)展方向。

本文研究的對象是網絡安全。網絡給人們提供更多的是一種服務，而不是貨物。因此，本文更加以GATS的第十四條第一款的安全例外為研究對象。對于GATS的安全例外，包含了5種保護對象：（1）國家安全信息；（2）軍事設施；（3）裂變材料；（4）戰(zhàn)時或國際緊急情況；（5）《聯合國憲章》的相關義務。

三、網絡安全對安全例外條款的挑戰(zhàn)

正是因為安全例外條款的不斷擴張適用，人們試圖通過對安全例外的部分條款進行新的解釋。WTO未對非傳統(tǒng)安全問題如何適用安全例外條款確立必要的指引和限制，由此為成員擴張適用該條款提供了空間。在有了先前的實踐經驗之后，我們可以推測：作為非傳統(tǒng)安全的網絡安全，也可以適用WTO的安全例外條款。

（一）網絡安全和傳統(tǒng)安全領域的緊急狀況

GATS是WTO法律框架中保障服務貿易的部分，其中GATS的第14條第一款就規(guī)定了安全例外的內容。GATS的第14條第一款的第4項內容規(guī)定了“戰(zhàn)時或國際關系中的其他緊急情況”，其中“國際關系中的其他緊急狀況”并沒有明顯的說明。由條文可以推測得知，“其他緊急情況”應當和“戰(zhàn)時”處于同一水平。因此，當一個國家的網絡空間受到攻擊或者監(jiān)聽和控制時，是否也屬于一種緊急情況？

在1991年的海灣戰(zhàn)爭中，美國特工將病毒芯片嵌入伊拉克用于防空系統(tǒng)的新型電腦打印機中，致使伊拉克防空系統(tǒng)陷入癱瘓，為美軍空襲創(chuàng)造了條件屬于戰(zhàn)時。自此，網絡攻擊也成為戰(zhàn)爭的一種武器。如果說海灣戰(zhàn)爭的網絡攻擊屬于 “戰(zhàn)時”的話，那么在和平時代的網絡監(jiān)聽是否屬于 “緊急情況”呢？在“棱鏡門”中，斯諾登披露了美國在2009年20國峰會期間對國外政要實施網絡監(jiān)控和電話監(jiān)聽，以及美國對法國、意大利等國設在紐約、華盛頓的使領館，共38處目標實施監(jiān)聽。此外，斯諾登還披露了美國國家安全局已經入侵中國多年的信息，中國電信運營商、清華大學主干網絡等均曾遭到美國國家安全局入侵。針對這一系列情況，有的學者認為這構成了“緊急情況”，可以適用安全例外?！端志W絡戰(zhàn)國際法手冊》指出，如果網絡行動的規(guī)模和后果相當于使用武力的非網絡行動，則其構成使用武力。

除了這一類情況被歸為“緊急情況”以外，還有一部分情況也應當歸為“緊急情況”。雖然GATS和GATT1994一個涉及的是服務貿易，另一個涉及的是貨物貿易，但是二者關于安全例外的條文卻幾乎一模一樣。對貨物貿易的國際關系“緊急情況”的判斷可以延伸到服務貿易。以“俄羅斯運輸案”為例，在本案中，專家組認為，符合安全例外的國際關系中的“緊急情況”應當是“引起國防和軍事利益，或維護法律和公共秩序的利益”。在解釋 國際關系中的“緊急情況”時，專家組還考慮到第二十一條（b）項第（i）項和第（ii）項所述事項，這些事項涉及裂變材料以及武器、彈藥和戰(zhàn)爭工具的販運，以及為軍事設施提供物資的貿易。雖然第二十一條（b）項列舉的各款規(guī)定了替代要求，但這些項所涉及的事項引起了類似的或共同的關切，可以根據每一項所述事項產生的具體擔保權益加以表述。這些利益同第（三）項中的戰(zhàn)爭局勢所產生的利益一樣，都是防衛(wèi)和軍事利益，以及維護法律和公共秩序的利益。國際關系中的“緊急情況”必須理解為引起與第二十一條（b）項所述其他事項所引起的利益相同的利益。

此外，專家組和上訴機構曾指出，WTO協定以及GATT1994的總目標和宗旨是促進互惠互利安排的安全性和可預見性，并大幅度減少關稅和其他貿易壁壘。同時這些文件也規(guī)定了在特定情況下，各成員國可以背離其關貿總協定和世貿組織的義務，以保護其他非貿易利益。例如，GATT1994第二十條規(guī)定的一般性例外規(guī)定，成員有一定程度的自主權，可以采取在其他方面不符合其世貿組織義務的措施，以實現特定的非貿易合法目標，但這些措施不應僅僅作為規(guī)避其關貿總協定和世貿組織義務的借口。這些減讓與GATT1994和WTO協定中的其他例外和免責條款一樣，允許成員國具有某種程度的靈活性，這種靈活性被認為是確保最廣泛地接受GATT1994和WTO協定所必需的。俄羅斯和烏克蘭專家組認為，俄羅斯與烏克蘭的關系存在國際關系“緊急情況”。

因此，當兩個國家的之間發(fā)生的事情可以達到被認定為戰(zhàn)時、涉及裂變材料以及武器、彈藥和戰(zhàn)爭工具的販運以及為軍事設施提供物資的貿易時，便可以認定存在國際關系中的“緊急情況”。那么，當一個國家的網絡安全受到的威脅足以和上述事件相提并論時，那么便可以認定為“緊急情況”，此時國家可以以安全例外為由，采取一些原本不被WTO所允許的措施來維護國家安全。

（二）網絡安全和WTO安全例外條款

網絡安全不僅僅包括境外勢力對于國內網絡的攻擊，還包括了網絡平臺上發(fā)布的信息的審查和監(jiān)管。在網絡平臺隨意發(fā)表相關的言論、視頻也會危害網絡安全。對于這一方面的規(guī)制，我國的《網絡安全法》的第五十條規(guī)定了：“國家網信部門和有關部門依法履行網絡信息安全監(jiān)督管理職責，發(fā)現法律、行政法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸的信息的，應當要求網絡運營者停止傳輸，采取消除等處置措施，保存有關記錄；對來源于中華人民共和國境外的上述信息，應當通知有關機構采取技術措施和其他必要措施阻斷傳播?！?/p>

這一規(guī)定實際上表達了國家對于網絡安全的審查和監(jiān)管，典型的例子就是我國對谷歌、Facebook、YouTube等國外網站的封鎖。因為這些網站包含了大量反華的不實信息，誤導普通民眾讓他們信以為真，試圖煽動甚至顛覆國家政權，是嚴重危害國家安全的行為。除了中國以外，美、英、澳、加、德等國家相繼發(fā)布了《國家網絡安全戰(zhàn)略》，以維護網絡安全。2020年，美國以國家安全為名，對中國公司字節(jié)跳動旗下的Tik Tok進行封鎖，脅迫字節(jié)跳動將Tik Tok出售給美國公司。此外，美國政府還對微信下了禁令，禁止美國企業(yè)使用微信。2020年8月23日，字節(jié)跳動宣布正式起訴美國政府。

對于各國為了維護網絡安全而采取的封鎖行為，是否違背了WTO相關的法律呢？

同樣以中國為例，在中國加入WTO 時曾對出版物和視聽娛樂產品等服務， 做出了入世三年后完全市場準入的承諾，承諾的對象不僅包括音樂和CD，也包括通過網站的形式提供音樂和服務。那么中國對于國外網站向境內進行跨境提供音頻和視頻服務的屏蔽及對境外一部分網站采取技術措施和其他必要措施阻斷傳播，例如YouTube、Google等的屏蔽是否違背了當初的入世承諾呢？雖然美國并未因此將中國訴至WTO的爭端解決機構中，但是2017年美國向WTO提交了一份質疑文件。文件的內容就是集中在中國的《網絡安全法》的第37條。美國認為這一條的“個人信息和重要數據應當在境內存儲”以及對需要向境外提供的要進行安全評估違背了現有的服務貿易體系強調的價值。此外，這些措施的實施也違背了GATS的市場準入規(guī)則和國民待遇原則。

這使得同中國一樣對一部分網站進行屏蔽以及對網絡數據進行審查的國家，需要解釋本國的行為是為了維護網絡安全以及國家安全而實施的。并且，這些措施是符合WTO的安全例外的。例如“印度電信安全審查案”，這是第一個運用安全例外條款的互聯網案例。因為印度的網絡安全頻發(fā)，印度要求印度電信運行商在其與國外設備提供商的合同中將“安全與商業(yè)持續(xù)協議模板”納入特定條款，以保證印度電信網絡安全。美、日、歐盟將該事件提交到TBT委員會，印度以安全例外為由進行辯護，認為不應當由TBT委員會進行管轄，但是最終并未成功。

雖然印度這一次引用安全例外失敗了，但是也是安全例外條款在網絡安全領域的一次實踐。這也給了其他國家一些參考：如何運用安全例外條款來規(guī)避WTO的一些條款限制從而維護本國網絡安全。

（三）安全例外的延伸

正因為如今非傳統(tǒng)安全問題不斷出現，WTO的安全例外條款也需要應用于這些非傳統(tǒng)安全領域。例如前文中列舉的一些網絡安全，這一部分非傳統(tǒng)安全問題已經到了可以威脅國家安全和國家利益的程度來。因此在網絡安全領域，部分國家采取了相應的措施。雖然這些措施違背了WTO的一些規(guī)則，但是卻維護了一些國家的國家安全。這些國家在面臨爭議糾紛時，也試圖引用安全例外條款進行來解釋此類措施的合法性?！坝《入娦虐踩珜彶榘浮彪m然在引用安全例外條款上失敗了，但是這一次實踐給更多的國家提供了一種可行性的方式。

這也必然是安全例外發(fā)展的一大趨勢。法律本身并不會發(fā)展，而是通過解釋才能不斷更新和發(fā)展。當前，WTO條約解釋被認為是最具活力的實踐；在國際條約法領域，是學術研究最有價值的材料?；ヂ摼W的發(fā)展帶來的就是各種互聯網問題，網絡安全是不可避免的?；ヂ摼W提供的服務要在WTO框架體制之下，這和國家為維護國家安全而采取的措施不可避免的會產生相應矛盾。

《GATS服務部門分類清單》中包含有計算機服務項目，為服務貿易自由化提供保障。為此，就需要在維護國家安全和服務貿易自由化之間尋找一個平衡點，安全例外就屬于這樣的平衡點。在一部分協定中，網絡安全己經被納入到安全例外范疇。。大多數的自由貿易協定復制了WTO協定的國際安全例外條款或明確WTO協定的國家安全例外條款的對本協定的適用性， 例如《中國與東盟國家全面經濟合作框架協議貨物貿易協議》。這也代表了國際上安全例外條款的發(fā)展趨勢，逐漸包含網絡安全等非傳統(tǒng)安全領域。

與此同時，要警惕安全例外條款的濫用問題。雖然目前安全例外條款使用頻率不高，但依舊有濫用的風險。安全例外條款使用的前提是為了維護國家安全，而并不是為了讓某些國家為國家非基本利益而違反WTO規(guī)則的采取的手段。在維護網絡安全方面也不應當有例外，對于不符合安全例外的情況下，應當避免援引安全例外條款。安全例外不應當成為正常的網絡服務貿易的擋箭牌，也不應當損害正常的服務貿易。

總結

任何事物都是處于發(fā)展之中。WTO的安全例外條款也在隨著時代的發(fā)展而變化，從傳統(tǒng)安全領域擴大到非傳統(tǒng)安全領域，逐漸適應不斷發(fā)展的社會。如今互聯網在飛速發(fā)展，網絡安全也變得尤為重要。面對日益增多的網絡安全問題，一些對網絡服務進行限制的國家運用WTO安全例外條款來規(guī)避WTO的規(guī)則，這成為一種新的趨勢。當然安全例外條款應當實事求是地使用，而不是成為限制自由貿易的擋箭牌。

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[12] 2018年6月13日，WTO副總干事艾倫·沃爾夫的講話中涉及安全例外條款的擴張適用問題。參見： DDG Wolff，“This is the time to renew the multilateral trading system”，13 June 2018，https：/ /www. wto. org /english /news_e /news18_e /ddgra_11jun18_e. htm，（最后訪問時間：2020-8-25）

[13] 趙銀平：建設網絡強國——習近平一直“在線”，2019年3月22日，新華網http：//www.xinhuanet.com/politics/ xxjxs/2019-03/22/c_1124271353.htm，（最后訪問時間：2020年7月11日）

作者簡介：劉芬（1996—），浙江麗水人，浙江工商大學2019級國際法學碩士研究生，研究方向：國際經濟法。