論脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接

摘要：脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興分屬于政府的不同部門，形成了兩大不同的組織體系和運(yùn)行體系。當(dāng)前正值脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)換期，基于脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興具有內(nèi)容的一致性、功能的互構(gòu)性、價值的一元性和主體的共通性，本文從“目標(biāo)替代”的視角提出了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接路徑的建議：及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在學(xué)習(xí)借鑒上銜接;保持政策的連續(xù)性，在制度設(shè)計(jì)上銜接;繼續(xù)提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，在發(fā)展基礎(chǔ)上銜接;打造新型產(chǎn)業(yè)鏈，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上銜接;加快提升人居環(huán)境，在生態(tài)宜居上銜接;強(qiáng)化內(nèi)生動力，在鄉(xiāng)風(fēng)文明上銜接;加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，在組織振興上銜接。

2015年11月29日，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，要求確保到2020年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。2017年10月的中共十九大再次重申“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”，與此同時，十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。2018年1月2日，發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》?？梢灶A(yù)計(jì)的是，全國各?。ㄖ陛犑?自治區(qū)）全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)沒有任何疑慮。但是，脫貧攻堅(jiān)的階段性任務(wù)完成以后，隨著精準(zhǔn)脫貧政策大部分退出，如何鞏固脫貧成效、防止返貧是一個亟待研究的問題。立足于解決“三農(nóng)”問題，中央接連出臺了脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興兩個重大戰(zhàn)略部署，對于貧困縣而言，該如何處理這二者的關(guān)系呢？本文對此進(jìn)行了初步的探討。

一、及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在學(xué)習(xí)借鑒上銜接

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興盡管在時間、空間、主體等方面具有較大的差異性，但是在內(nèi)容上相近、功能上互構(gòu)、價值上相同、機(jī)制上耦合，本質(zhì)上是一種共生共存共促的關(guān)系。2014年以來精準(zhǔn)脫貧的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和2018年啟動的鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得二者相互借鑒。

精準(zhǔn)脫貧是新時代我黨政治路線的重大實(shí)踐，經(jīng)過5年的努力，貧困縣、貧困村的道路、水電、通信、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施得到重大改善，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)獲得新的發(fā)展，貧困戶的收入和生活得到顯著提升，部分農(nóng)村的凋敝面貌大為改觀。盡管四川作為貧困人口大省，兼具少數(shù)民族、集中連片貧困、深度貧困地區(qū)等特征，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)十分繁重，但是經(jīng)過全川干部群眾的努力，脫貧攻堅(jiān)的成效顯著，積累了不少好的經(jīng)驗(yàn)，值得鄉(xiāng)村振興借鑒。例如，四川省在精準(zhǔn)脫貧中的這些經(jīng)驗(yàn)值得鄉(xiāng)村振興借鑒：（1）政治占位高，始終把脫貧攻堅(jiān)作為頭號政治任務(wù)來抓，當(dāng)作“天大的事”，使出“天大的力”，盡到“天大的責(zé)”，各級黨政一把手站位一線攻克堡壘;（2）系統(tǒng)設(shè)計(jì)優(yōu)，精心設(shè)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)推動機(jī)制、工作調(diào)度機(jī)制、資金投入機(jī)制、內(nèi)力激發(fā)機(jī)制、問題排查機(jī)制、工作激勵機(jī)制、督查問責(zé)機(jī)制和考核評價機(jī)制等，減少了“精英俘獲”“形象工程”等制度性交易成本，有效提高了扶貧效率;1（3）主攻方向明，堅(jiān)持把產(chǎn)業(yè)扶貧作為脫貧攻堅(jiān)的重要抓手和主攻方向，既引進(jìn)有實(shí)力的龍頭企業(yè)，充分發(fā)揮企業(yè)的帶動作用，也因地制宜發(fā)展小庭院、小養(yǎng)殖、小買賣、小作坊，推動形成各類特色富民產(chǎn)業(yè)競相發(fā)展、遍地開花的良好格局;（4）風(fēng)險防控嚴(yán)，不僅在扶貧政策層面加強(qiáng)風(fēng)險防范設(shè)計(jì)，在具體工作中也隨時注意防控，形成事前、事中、事后全過程、立體化防控體系，經(jīng)常性糾偏堵漏反腐。

脫貧攻堅(jiān)中也存在一些問題，需要在鄉(xiāng)村振興中予以汲取和修正。例如，（1）由于系統(tǒng)設(shè)計(jì)不足，在精準(zhǔn)脫貧初期存在目標(biāo)不明確，重點(diǎn)不突出，機(jī)制不順暢等問題;（2）重表格、重數(shù)據(jù)、重材料，存在形式主義的傾向，基層干部疲于應(yīng)付各種考評、各種報表，大幅增加了基層干部的工作量;（3）有的地方急于求成，急功近利，直接送錢送物，滿足于數(shù)字上超越貧困線即可，忽視精神脫貧，忽視產(chǎn)業(yè)和收入的可持續(xù)性。

二、保持政策的連續(xù)性，在制度設(shè)計(jì)上銜接

精準(zhǔn)脫貧的各項(xiàng)政策在2020年要基本退出，雖然各地都采取了相應(yīng)措施來建立長效機(jī)制，但是由于一些地區(qū)還沒有根本改變農(nóng)村空心化、產(chǎn)業(yè)脆弱、集體經(jīng)濟(jì)薄弱等現(xiàn)狀，而且一些地方為了兌現(xiàn)脫貧目標(biāo)大量舉債，地方債務(wù)高企，因而持續(xù)脫貧還是存在一定困難，這有待于鄉(xiāng)村振興在制度設(shè)計(jì)上持續(xù)跟進(jìn)“政策紅利”，在脫貧道路上再走一程。

一是在實(shí)施 “鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略中，將“精準(zhǔn)脫貧”作為“鄉(xiāng)村振興”的重要一項(xiàng)內(nèi)容納入系統(tǒng)設(shè)計(jì)中，從政策和資金上優(yōu)先支持“鄉(xiāng)村振興”中的“精準(zhǔn)脫貧”工程和項(xiàng)目，確保2020年全面脫貧。對于需要政策兜底的貧困戶（如殘疾、重病、無勞動能力等）繼續(xù)在鄉(xiāng)村振興中實(shí)施兜底政策，確保不返貧;對于需要后續(xù)資金維持、維修的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該在鄉(xiāng)村振興的政策設(shè)計(jì)中明確支持。

二是鄉(xiāng)村振興要積極面對和解決精準(zhǔn)脫貧可能遺留下來的問題，對于精準(zhǔn)脫貧中沒有實(shí)施完畢的項(xiàng)目，或者還有價值擴(kuò)大規(guī)模的項(xiàng)目，應(yīng)該在鄉(xiāng)村振興中繼續(xù)實(shí)施和鞏固，既使鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)一脈相承，又相互協(xié)調(diào)補(bǔ)位，努力將一張藍(lán)圖繪到底。

三是在鄉(xiāng)村振興的制度設(shè)計(jì)中延續(xù)精準(zhǔn)脫貧的系統(tǒng)思維和精準(zhǔn)思維。實(shí)事求是地說，在精準(zhǔn)扶貧初期，由于系統(tǒng)設(shè)計(jì)不足，導(dǎo)致2014年的扶貧效果不顯著，鄉(xiāng)村振興務(wù)必汲取這個教訓(xùn)，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)上下功夫。

三、繼續(xù)提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，在發(fā)展基礎(chǔ)上銜接

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施都是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性條件，近年來，貧困地區(qū)的醫(yī)院、學(xué)校、水、電、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施得到較大改善，但是部分貧困縣和貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施還比較差，建議在鄉(xiāng)村振興中進(jìn)一步提升。

一是加強(qiáng)大通道建設(shè)。從全省來看，絕大多數(shù)深度貧困縣與縣外連接大城市、大市場的大通道還沒有建成（突出表現(xiàn)在沒有通高速公路或者鐵路），還沒有能力直接融入?yún)^(qū)域性經(jīng)濟(jì)圈，因此要進(jìn)一步加強(qiáng)藏區(qū)、彝區(qū)、烏蒙山區(qū)和秦巴山區(qū)的高速通道建設(shè)，基本做到縣縣通高速公路（鐵路）。

二是延伸斷頭路，拓寬產(chǎn)業(yè)路，形成縣內(nèi)交通環(huán)線，給鄉(xiāng)村道路配備相應(yīng)的維護(hù)資金和維護(hù)人員，延長道路安全使用壽命，切實(shí)保障道路暢通。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)烏蒙山區(qū)（特別是喀斯特地區(qū)）、彝族和藏族高山地區(qū)的生活用水和生產(chǎn)用水，切實(shí)保障生活用水安全，生產(chǎn)用水便利。大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，著力解決農(nóng)業(yè)灌溉 “最后一公里”問題。

四、打造新型產(chǎn)業(yè)鏈，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上銜接

在鄉(xiāng)村振興二十字方針中，產(chǎn)業(yè)興旺排在首位，與產(chǎn)業(yè)扶貧高度契合。通過對農(nóng)業(yè)多功能性的有力挖掘和一二三產(chǎn)業(yè)融合，可以極大延伸產(chǎn)業(yè)鏈，為產(chǎn)業(yè)脫貧的長久有效提供保障。

一是針對產(chǎn)業(yè)扶貧中資金不能整合使用、項(xiàng)目配套資金缺乏、扶貧資金的投放偏重短期回報、插花村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金短缺、品牌化程度低、集體經(jīng)濟(jì)薄弱、可持續(xù)發(fā)展能力弱等等問題，一個關(guān)鍵之舉是打破區(qū)域壁壘、產(chǎn)業(yè)壁壘，推動形成一批特色優(yōu)勢明顯的全鏈條、高質(zhì)量、高效益的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

二是發(fā)揮農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性作用，用工業(yè)化理念謀劃農(nóng)業(yè)，充分利用貧困地區(qū)的特色農(nóng)業(yè)和獨(dú)特資源，形成三次產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)，完善價值鏈，提升利益鏈，著力推動農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向。根據(jù)貧困地區(qū)的資源特色，積極開展優(yōu)質(zhì)糧油、薯類、蔬菜、水果、食用菌、花椒、核桃、蠶桑、竹木、茶葉、油橄欖、油茶、中藥材、生豬、肉牛、肉羊、肉兔、淡水魚、小龍蝦等全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，形成生產(chǎn)基地、旅游目的地、大型超市和高檔餐館的食材來源地以及農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)的有機(jī)融合。

三是在貧困地區(qū)做大做強(qiáng)一批農(nóng)產(chǎn)品公共品牌、企業(yè)品牌和產(chǎn)品品牌，優(yōu)先創(chuàng)建一批省級有機(jī)產(chǎn)品認(rèn)證示范區(qū)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)、國家地理標(biāo)志保護(hù)示范區(qū)、知名品牌示范區(qū)。

五、加快提升人居環(huán)境，在生態(tài)宜居上銜接

提升人居環(huán)境是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的共同內(nèi)容和共同目的。雖然2018年四川省異地扶貧搬遷入住52.1萬人，比搬遷前的人居環(huán)境有較大改善，但是不少貧困人口仍然集中在人居環(huán)境比較差的地區(qū)。鄉(xiāng)村振興要建設(shè) “業(yè)興、家富、人和、村美”的幸福美麗新村就必須要解決上述問題。建議各地可以因地制宜創(chuàng)新“生態(tài)保護(hù)+”模式，分類推進(jìn)彝家新寨、藏區(qū)新居、巴山新居和烏蒙新村建設(shè)，努力建設(shè)生態(tài)宜居型村莊。

一是積極推行“生態(tài)保護(hù)+污染治理”模式，以農(nóng)村垃圾、污水治理、“廁所革命”為重點(diǎn)，貫徹落實(shí)農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案，積極探索適合貧困地區(qū)生活垃圾治理方式，建立 “因地制宜、分類收集、村民自治、市場運(yùn)作”的農(nóng)村生活垃圾治理機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)生產(chǎn)生活方式清潔化。

二是探索實(shí)行“生態(tài)保護(hù)+農(nóng)業(yè)旅養(yǎng)”模式，發(fā)揮貧困村遠(yuǎn)離工業(yè)污染地的地理優(yōu)勢，發(fā)展有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)。開發(fā)生態(tài)旅游觀光、生態(tài)康養(yǎng)、休閑度假、特色餐飲、民族風(fēng)情等，以生態(tài)保護(hù)輻射帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三是探索實(shí)行“生態(tài)保護(hù)+公益崗位”模式，通過生態(tài)補(bǔ)償、山林資源保護(hù)、退耕還林等環(huán)境保護(hù)工程，為貧困戶提供環(huán)保、治理等方面的公益崗位。

六、強(qiáng)化內(nèi)生動力，在鄉(xiāng)村文明上銜接

解決群眾的內(nèi)生動力既是精神扶貧的問題，更是鄉(xiāng)村振興面臨的現(xiàn)實(shí)問題。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方的扶貧工作主要以扶貧干部和扶貧單位幫扶為主，一些貧困戶最關(guān)心的問題是“政府能給我多少”，而不是“我該怎么做才能早日脫貧”;有的地方急于求成，直接送錢給物，群眾的參與度不高，這將持續(xù)影響到鄉(xiāng)村振興中群眾內(nèi)生動力的激發(fā)問題。反貧困涉及到底線公平問題，有一定的輸血是不可避免的;鄉(xiāng)村振興是小康基礎(chǔ)上的發(fā)展，只能是造血式的，對內(nèi)生動力的要求更高。我們認(rèn)為強(qiáng)化內(nèi)生動力的關(guān)鍵之舉是純正鄉(xiāng)風(fēng)，建議從以下幾個方面入手。

一是繼續(xù)實(shí)施教育扶貧，重塑耕讀文化，提高群眾的整體素質(zhì)，特別是瞄準(zhǔn)貧困家庭的子女，控輟保學(xué)，資助職業(yè)教育，扶持高等教育，提高就業(yè)本領(lǐng)，阻隔貧困代際傳遞。

二是廣泛開展農(nóng)村精神文明建設(shè)主題活動，倡導(dǎo)科學(xué)文明生活，鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村思想文化陣地建設(shè)，加快推進(jìn)文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建和鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)主題活動，特別是深入推進(jìn)移風(fēng)易俗，遏制婚喪嫁娶大操大辦、厚葬薄養(yǎng)、人情攀比等陳規(guī)陋習(xí)，弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，積極打造村落博物館（檔案館），創(chuàng)建良好家風(fēng)，涵育文明鄉(xiāng)風(fēng)。

三是通過普法教育和道德建設(shè)，強(qiáng)化集體意識和團(tuán)隊(duì)精神，對好吃懶做、違法亂紀(jì)的貧困戶采取“歇幫”，取消福利待遇，張榜公示等懲戒手段，同時樹立勤勞脫貧致富的典型，堅(jiān)決遏制和避免獎懶罰勤現(xiàn)象。

七、加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，在組織振興上銜接

黨建引領(lǐng)是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的組織保障。貧困村存在一個共同的特征：基層黨建水平較低，集體經(jīng)濟(jì)力量薄弱，村民致富難。在實(shí)地調(diào)研中，有48%的受訪村干部“不清楚鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵”，21%的受訪村干部在談及“如何銜接鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧”問題時表示“按照上面要求辦即可”。面對鞏固脫貧成效和鄉(xiāng)村振興的歷史使命，要求貧困地區(qū)在鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施過程中進(jìn)一步加強(qiáng)黨建的引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)組織振興。

一是健全以黨組織為核心的組織體系，堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興重大事項(xiàng)、重要問題、重要工作由黨組織討論決定的機(jī)制。試行村黨組織書記在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)統(tǒng)一異地選派，阻斷優(yōu)親厚友和沾親帶故的可能性，提高村書記的公信力。大力推行村 “兩委”班子成員交叉任職，有序推進(jìn)黨組織按產(chǎn)業(yè)、區(qū)域聯(lián)建共建。糾正重表格、重數(shù)據(jù)、重材料的形式主義傾向，減少各種考評、各種報表，給村干部減負(fù)，讓他們更多地深入群眾，在實(shí)干興村中提高威信、提升影響。

二是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)。注重從本村致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商人員、本鄉(xiāng)本土大學(xué)畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人黨員中培養(yǎng)選拔，選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，徹底改變村干部“年齡大、學(xué)歷低、能力弱”的現(xiàn)狀。在當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)中，村干部由半脫產(chǎn)完全變?yōu)槿毠ぷ?，因此與派駐工作組相比較，當(dāng)前最重要的是尊重村干部的勞動，建立和完善村干部報酬保障機(jī)制、教育培訓(xùn)培養(yǎng)機(jī)制，盡快落實(shí)從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員制度。

三是借鑒扶貧攻堅(jiān)中選派第一書記和駐村工作組的經(jīng)驗(yàn)，建立選派第一書記工作長效機(jī)制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村黨組織派出第一書記，對黨組織特別軟弱的村派駐工作組。

脫貧攻堅(jiān)由扶貧開發(fā)部門牽頭，而鄉(xiāng)村振興由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，組織體系、行為目標(biāo)、任務(wù)重點(diǎn)各不相同，但是，從縣域發(fā)展的高度看，兩者之間本質(zhì)上是一種共生共存共促的關(guān)系。對于未脫貧縣，在2020年以前，要堅(jiān)定以脫貧為目標(biāo)，著力解決“兩不愁三保障”的突出問題，逐漸把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求充實(shí)到脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，從生產(chǎn)、生活、生態(tài)、社會、政治五個方面整體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)貧困人口的持續(xù)增收，促進(jìn)農(nóng)民的全面發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]莊天慧、孫錦楊、楊潔：《精準(zhǔn)脫貧與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯及有機(jī)銜接路徑研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2018年第12期。

作者簡介：羅華蘭（1972年——），女，苗族，四川成都市人，助理研究員，法學(xué)碩士，單位：四川省社會科學(xué)院法學(xué)研究所，研究方向：法理學(xué)、法社會學(xué)。