破解“一市獨大”難題促進(jìn)各類城市協(xié)同發(fā)展

毛毛　劉?？?/p>

過去一個時期，我國部分省區(qū)為了實現(xiàn)快速發(fā)展，有意識地培育壯大省會中心城市，使其成為引領(lǐng)支撐全省發(fā)展的重要增長極。中心城市引領(lǐng)型的區(qū)域經(jīng)濟，一方面能夠有效吸引要素集聚、提升要素生產(chǎn)效率，但也帶來區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不均衡、極化效應(yīng)突出、“大城市病”等問題。破解“一市獨大”難題，促進(jìn)各類城市協(xié)同發(fā)展，形成以人為核心、符合自然承載能力、順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的區(qū)域經(jīng)濟體系，對加快構(gòu)建新發(fā)展格局、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要支撐作用。

一、“一市獨大”現(xiàn)象多集中在中西部和東北地區(qū)

首位度是衡量區(qū)域城市集中程度的重要指標(biāo)，一般來說，可以用最大城市經(jīng)濟人口量與該區(qū)域以及第二大城市進(jìn)行比較分析。總的來看，我國中西部和東北地區(qū)省會城市“一市獨大”現(xiàn)象較為突出。

從經(jīng)濟首位度來看，2019年省會城市經(jīng)濟首位度超過30%的有10個，其中前9位均為中西部以及東北地區(qū)，寧夏銀川經(jīng)濟首位度最高，其經(jīng)濟總量為2021億元，占全省經(jīng)濟比重50.6%，其他分別是吉林長春（5904億元）50.4%、青海西寧（1382億元）46.6%、黑龍江哈爾濱（5249億元）38.6%、四川成都（17012億元）36.5%、西藏拉薩（618億元）36.4%、陜西西安（9321億元）36.1%、湖北武漢（16223億元）35.4%、甘肅蘭州（2837億元）32.5%。經(jīng)濟總量上，成都、武漢、西安遙遙領(lǐng)先，而銀川、西寧、拉薩等由于體量較小，雖然首位度較高，但仍然處于較快增長的集聚發(fā)展階段。與第二大城市相比，成都GDP是綿陽的6倍，在省內(nèi)處于遙遙領(lǐng)先的地位，武漢/襄陽為3.4，長沙/岳陽為3.1，合肥/蕪湖為2.6，西安/榆林為2.3，說明成都、武漢、長沙等在省內(nèi)地位比較突出，與周邊地區(qū)發(fā)展差距較大。

從人口首位度來看，2019年省會城市人口首位度超過30%的地區(qū)只有青海西寧（235萬人）39.3%和寧夏銀川（225萬人）32.7%，超過20%的地區(qū)為黑龍江哈爾濱（1076萬人）28.7%、吉林長春（754萬人）28.0%、陜西西安（1020萬人）26.3%。而成都（1658萬人）、武漢（1121萬人）、鄭州（1035萬人）盡管人口規(guī)模較大，但省內(nèi)占比并不算高，都在20%以下。這意味著如不采取措施，這些城市人口規(guī)模和首位度將繼續(xù)提高，“大城市病”將日益顯現(xiàn)。同時，也表明這些省份仍然有大量人口尚未集聚到省會城市，培育多個中心城市擁有較大人口支撐潛力。

從經(jīng)濟與人口首位度對比來看，大部分省會城市的經(jīng)濟集聚度都要高于人口。差值方面，相差最大的是長春，其經(jīng)濟首位度比人口首位度高22.4個百分點，其次是長沙、蘭州、成都、武漢，經(jīng)濟首位度比人口首位度分別高18.1、16.9、16.7、16.5個百分點。比值方面，長沙的經(jīng)濟首位度與人口首位度之比最高，為2.5，成都（2.19）、蘭州（2.08）、鄭州（2.01）也都超過2，武漢為1.87，說明這些省會城市與省內(nèi)其他地區(qū)人均GDP差距較大，區(qū)域內(nèi)部不同城市以及城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡較為突出。

二、辯證看待“一市獨大”現(xiàn)象

產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律，有利于提升產(chǎn)出效率、留住和吸引優(yōu)質(zhì)要素資源，同時如果發(fā)展差距過大，也會產(chǎn)生“虹吸效應(yīng)”“安全孤島”等諸多弊端。

第一，城市發(fā)展具有較強的馬太效應(yīng)。城市規(guī)模越大，社會分工就更細(xì)致多樣，經(jīng)濟活躍度也會更高，更容易孕育新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式，因此大城市不僅具有更高的生產(chǎn)效率，而且也有更強的內(nèi)生能力、經(jīng)濟韌性，社會活力和包容性也更強，具有更多發(fā)展機會，從而容易造成“一市獨大”局面。以英國、法國、韓國等為例，其國土面積與人口與我國一省大體相當(dāng)，均存在首都“一市獨大”的局面。比如，英國總?cè)丝?643萬人，倫敦大都會區(qū)約1440萬人，占比21%，遠(yuǎn)超過第二大城市伯明翰的110萬人。法國總?cè)丝?700萬人，大巴黎地區(qū)約1100萬人，占比為16.4%，遠(yuǎn)超過第二大城市馬賽的169萬人;韓國總?cè)丝?200萬人，首爾都市圈約2600萬人，占比近50%，遠(yuǎn)超過第二大城市釜山的400萬人。

第二，適當(dāng)規(guī)模有利于提升城市競爭力。一定的城市規(guī)模，既能提高城市自身經(jīng)濟效率，也會增強對周邊資源的吸納能力，乃至提升對全球優(yōu)質(zhì)要素的吸引力。一方面，有利于留住優(yōu)質(zhì)資源。從全國范圍來看，大城市之間對于優(yōu)質(zhì)的人才、產(chǎn)業(yè)、資本等要素競爭激烈。得益于合肥、西安、成都等大城市集聚效應(yīng)，2018年，安徽、陜西、四川人口凈流入分別為28.2萬人、11.9萬人、5.3萬人。而江西、山西等省份由于沒有足以匹敵沿海地區(qū)的大城市，面臨一定人口凈流出壓力。另一方面，有利于參與國際競爭。比如，成都集聚著四川乃至西南地區(qū)優(yōu)質(zhì)要素資源，同時也吸引全球企業(yè)投資。截至2019年底，世界500強企業(yè)落戶成都的就有301家，2020年更是逆勢新增12家，英特爾、德州儀器、戴爾、大眾、沃爾瑪?shù)绕髽I(yè)紛紛在成都設(shè)立生產(chǎn)基地，西門子等跨國公司也把區(qū)域總部設(shè)在成都。

第三，區(qū)域差距過大也會帶來諸多弊端。如果中心城市與周邊差異過大，進(jìn)而造成“一市獨大”現(xiàn)象，不僅不利于周邊發(fā)展，也不利于中心城市持續(xù)健康發(fā)展。一方面，不利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展。中心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往往以創(chuàng)新、金融、消費等服務(wù)經(jīng)濟為主，若周邊城市仍以中低端制造業(yè)為主，則中心城市難以對周邊城市產(chǎn)生輻射帶動效應(yīng)。特別是當(dāng)城市間公共服務(wù)差距過大時，優(yōu)質(zhì)要素資源將向中心城市單向集聚，產(chǎn)生較強的“虹吸效應(yīng)”，無法發(fā)揮區(qū)域間協(xié)同發(fā)展效應(yīng)，也容易導(dǎo)致“大城市病”，不利于提升城市生活品質(zhì)。另一方面，不利于抵御風(fēng)險沖擊。經(jīng)濟與人口高度集中，意味著風(fēng)險也隨之集中。一旦發(fā)生大的自然災(zāi)害或公共衛(wèi)生危機，對城市乃至地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展都會造成嚴(yán)重沖擊。比如，2020年初，武漢暴發(fā)新冠肺炎疫情，隨之向周邊城市擴散，一季度GDP同比下降高達(dá)40.5%，帶動湖北GDP下降更是高達(dá)39.5%。

三、統(tǒng)籌謀劃、趨利避害，推動各類城市協(xié)同發(fā)展

既做大做強中心城市，又促進(jìn)中心城市與周邊城市協(xié)調(diào)發(fā)展，避免中心城市無限擴張帶來的極化效應(yīng)，有效解決不平衡不充分發(fā)展問題，為加快構(gòu)建新發(fā)展格局提供有力支撐。

第一，加強全國統(tǒng)籌，避免過度競爭。從全國視角來看，中西部和東北地區(qū)“一市獨大”既是自身比較優(yōu)勢的客觀體現(xiàn)，也是省域競爭采取的主動策略。因此破解“一市獨大”弊端需要在全國層面加強統(tǒng)籌，在保持地方經(jīng)濟適度競爭的同時，相關(guān)政策適度向中西部和東北地區(qū)傾斜，避免差異過大和競爭過度造成效率損失。從地區(qū)視角來看，應(yīng)探索跳出省域經(jīng)濟，從區(qū)域視角來謀劃省域經(jīng)濟發(fā)展，從地區(qū)層面布局培育多個副中心城市。比如，西安作為西北地區(qū)的中心城市，謀劃副中心城市可在整個西北地區(qū)謀劃，從而帶動甘肅、寧夏等地發(fā)展，形成相互支撐的發(fā)展格局。又比如，四川破解成都“一市獨大”難題，可從推進(jìn)成渝城市群發(fā)展高度予以統(tǒng)籌安排，進(jìn)而帶動整個西南地區(qū)發(fā)展。

第二，加強省內(nèi)協(xié)同，避免單向虹吸。在全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，順勢而為，既發(fā)揮省會城市引領(lǐng)作用，又促進(jìn)提升其協(xié)同效應(yīng)。因城因地施策。根據(jù)城市發(fā)展水平確定下一階段發(fā)展方向，對于集聚度不高、經(jīng)濟人口體量不大的省會城市，可以適當(dāng)提高中心城市發(fā)展水平，通過吸引省內(nèi)其他地區(qū)人口流入進(jìn)而提高全省整體發(fā)展水平。促進(jìn)聯(lián)動發(fā)展。對于成都、武漢等規(guī)模與占比均較大的省會城市，應(yīng)注重發(fā)揮中心城市的輻射帶動效應(yīng)，以城市群建設(shè)為重要平臺抓手，加快省會城市和周邊城市同城化步伐，建設(shè)多個副中心城市，形成多點支撐的發(fā)展態(tài)勢。少些人為拔高。只要區(qū)域本身的發(fā)展是良性的、有序的，有內(nèi)生力量支撐的，就應(yīng)減少行政力量對省會城市的扶持，讓省會城市與其他城市公平競爭，把城市發(fā)展的動力更多交給市場。

第三，加強市內(nèi)平衡，避免無序擴張。中西部和東北地區(qū)省會城市應(yīng)借鑒東部超大城市人口過度集中帶來的“大城市病”教訓(xùn)，避免新一輪造城運動。謀劃在先。城市發(fā)展一旦成型，調(diào)整起來的難度和代價都非常大。因此，要根據(jù)未來人口趨勢和城市發(fā)展定位，制定好發(fā)展規(guī)劃，以釘釘子精神將一張藍(lán)圖繪到底。民生為本。要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持從社會全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展出發(fā)，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，注重實現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居和交通便利。安全為底。進(jìn)一步切實提高突發(fā)事件處置能力，提升與常住人口及增長相適應(yīng)的社會管理能力，維護(hù)好水利、電力、供水、油氣、交通、通信、網(wǎng)絡(luò)、金融等重要基礎(chǔ)設(shè)施安全?！?/p>

（毛毛，國家發(fā)展改革委政策研究室國際經(jīng)濟處。劉?？?，國家發(fā)展改革委宏觀院國土所）