試析《俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》的背景與影響

陳春彥

摘要：《俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》2019年11月生效后，意味著俄羅斯即將切斷與國際互聯(lián)網(wǎng)連接，這引起了國際社會的廣泛關(guān)注。本文基于文獻與文本分析，研究俄羅斯出臺法律維護互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)的背景、立法歷程、公眾反饋及其對俄羅斯和國際互聯(lián)網(wǎng)治理的影響。

關(guān)鍵詞：俄羅斯 互聯(lián)網(wǎng)主權(quán) 斷網(wǎng) 國際空間秩序

2014年后，關(guān)于俄羅斯互聯(lián)“斷網(wǎng)”的消息時有所聞。盡管俄羅斯官方多次予以否認(rèn)，但“斷網(wǎng)”之說此起彼伏，俄羅斯部分城市甚至因此舉行游行，抗議政府企圖控制互聯(lián)網(wǎng)。2019年11月1日，《俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》正式生效后，西方輿論稱之為俄羅斯即將“斷網(wǎng)”的鐵證，認(rèn)為2020年即為俄羅斯建立“自己的互聯(lián)網(wǎng)”并與國際互聯(lián)網(wǎng)“隔離”之年。俄羅斯文化界和藝術(shù)界知名人士此前亦曾上書普京，請求拒絕簽發(fā)該法。面對國內(nèi)外如此強烈的反應(yīng)，普京緣何執(zhí)意頒布并實施該法？筆者基于歷史文獻和法律文本分析，研究影響俄羅斯本次立法的主要因素、立法前的“斷網(wǎng)”演練準(zhǔn)備和公眾的立法認(rèn)知差異，分析此法出臺的背景及其對國際互聯(lián)網(wǎng)治理可能產(chǎn)生的影響。

一、影響立法的主要因素

《俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》的核心內(nèi)容包括建立通信網(wǎng)絡(luò)備份系統(tǒng)、通信運營商安裝國產(chǎn)反威脅裝備、緊急情況下實施互聯(lián)網(wǎng)中央管理、建立數(shù)據(jù)交點專用名冊、建立國家域名體系等。它主要針對外部威脅，調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)運營商、國際數(shù)據(jù)交換點所有者以及國家權(quán)力機關(guān)等不同主體之間的關(guān)系，明確各自在維護俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)功能安全、穩(wěn)定和可靠性方面的義務(wù)，從法律上規(guī)定了俄羅斯作為主權(quán)國家對境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容和流量進行監(jiān)控，并在非常時期實施中央管理的權(quán)利。

普京不顧多方反對，通過立法宣示互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)并非權(quán)宜之計。此舉既表明俄羅斯作為主權(quán)國家獨立行使互聯(lián)網(wǎng)治理權(quán)的執(zhí)政理念，也與其面臨的國際國內(nèi)形勢密切相關(guān)，特別是因為烏克蘭危機遭遇長達五年的制裁，越發(fā)堅定網(wǎng)絡(luò)空間自主化的決心。

1.地緣政治的影響。2014年升級的烏克蘭危機及其引發(fā)的克里米亞地區(qū)通過全民公決的方式加入俄羅斯聯(lián)邦、烏克蘭東部地區(qū)長期動蕩等事件，導(dǎo)致美國及其北約盟國對俄羅斯的制裁不斷加碼，一些西方IT供應(yīng)商迫于制裁壓力停止對俄羅斯提供互聯(lián)網(wǎng)軟硬件的服務(wù)，增強了俄羅斯對網(wǎng)絡(luò)威脅的危機感，迫使俄羅斯加速互聯(lián)網(wǎng)國產(chǎn)替代進程，減少對西方國家的技術(shù)和設(shè)備依賴。目前，俄羅斯主要金融機構(gòu)已經(jīng)啟用本國的計算機軟件，但其IT硬件自主化之路還很漫長。

2.數(shù)字經(jīng)濟影響?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟已經(jīng)是俄羅斯國民經(jīng)濟的重要增長點，成為最近五年來俄羅斯國內(nèi)保持正增長的唯一經(jīng)濟領(lǐng)域，俄羅斯經(jīng)濟對通信和互聯(lián)網(wǎng)的依賴度正在加強。為此，俄羅斯自2018年開始將“數(shù)字經(jīng)濟”作為其經(jīng)濟發(fā)展的重點，制定了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，對互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險的擔(dān)憂也進一步放大。

3.美國戰(zhàn)略影響。美國《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》成為促進俄羅斯出臺“互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法”的最直接因素。該項戰(zhàn)略于2018年9月通過，指責(zé)伊朗、俄羅斯、朝鮮發(fā)動黑客攻擊，明確宣稱“以武維和”的行為準(zhǔn)則。對此，俄羅斯議員認(rèn)為，必須采取措施保證俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)的長期穩(wěn)定與安全，提高俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)資源的運行可靠性。法案共同起草者認(rèn)為目前存在國外針對俄羅斯公民的非法電子信息入侵，實施俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)自主化法律草案能夠“解決電子信息傳遞的隱私問題”。

地緣政治等外部因素對俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)安全性、穩(wěn)定性的威脅以及俄羅斯發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的戰(zhàn)略規(guī)劃是俄羅斯堅定互聯(lián)網(wǎng)自主發(fā)展決心的內(nèi)外因素，而美國富有攻擊性的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略則直接刺激了俄羅斯立法者和執(zhí)政者，不惜犧牲普京總統(tǒng)的支持率，在《憲法》修訂即將公投之前批準(zhǔn)該法。因此，從立法背景看，俄羅斯此舉正表明其無法承擔(dān)互聯(lián)網(wǎng)運營中斷之風(fēng)險，缺乏主動斷網(wǎng)的內(nèi)在動力。但俄羅斯最近五年一直在進行“斷網(wǎng)”演練，并為其立法宣示國家互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)提供了技術(shù)支持。

二、“斷網(wǎng)”演習(xí)探索法律實施的技術(shù)路線

盡管俄羅斯主動“斷網(wǎng)”的可能性極小，但確實在考慮如何應(yīng)對“斷網(wǎng)”威脅。2014年后，俄羅斯曾多次組織演習(xí)，檢測其境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)運行面臨外部威脅時實施閉環(huán)自主運營的可行性，從而為立法宣示網(wǎng)絡(luò)主權(quán)進行技術(shù)準(zhǔn)備。

2014年7月，俄羅斯實施首次“斷網(wǎng)”演習(xí)，以關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施遭到攻擊為假想，探索保護俄羅斯頂級國家域名.RU和.РФ所屬網(wǎng)絡(luò)資源的技術(shù)路徑。此次演習(xí)經(jīng)聯(lián)邦安全會議批準(zhǔn)，由普京總統(tǒng)授權(quán)聯(lián)邦通信部（現(xiàn)“數(shù)字發(fā)展部”）領(lǐng)導(dǎo)。演習(xí)在保密狀態(tài)下進行，結(jié)束兩月后方有零星報道。此次演習(xí)目的是測試是否有可能從外部切割俄羅斯的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，演習(xí)結(jié)果由通信部長向總統(tǒng)報告。媒體報道引發(fā)公眾關(guān)注后，俄羅斯聯(lián)邦通信部官網(wǎng)發(fā)布簡報予以回應(yīng)，稱此次演習(xí)中對“網(wǎng)絡(luò)中國內(nèi)部分的功能穩(wěn)定性和保護能力現(xiàn)狀”及其“與全球基礎(chǔ)設(shè)施連接的重要程度”進行了評估，分析了俄羅斯網(wǎng)絡(luò)存在的漏洞，對“發(fā)生有針對性的負(fù)面影響時的準(zhǔn)備程度”進行了評估。

俄羅斯即將“斷網(wǎng)”的傳說正是由此產(chǎn)生。俄羅斯《共青團真理報》《機關(guān)報》等為此采訪了國家域名協(xié)調(diào)管理中心、博客主、人權(quán)組織、技術(shù)專家等。受訪者普遍認(rèn)為，國家不可能主動“斷網(wǎng)”，將俄羅斯與世界隔絕并不現(xiàn)實?？偨y(tǒng)新聞秘書和聯(lián)邦通信部出面辟謠，稱國家從來沒有討論過要主動“斷網(wǎng)”，只是研究如果出現(xiàn)極端情況該如何處理。此處所謂“極端情況”是指“戰(zhàn)爭”和“大規(guī)模群眾運動”。

2015年，俄羅斯不事聲張地組織了第二次演習(xí)。半年后，俄羅斯電信公司Эр-Телеком的總經(jīng)理透露，2015年春季進行的俄羅斯與全球互聯(lián)網(wǎng)隔離試驗，實質(zhì)上是在擬態(tài)環(huán)境中進行，模擬了俄羅斯被切斷全球網(wǎng)絡(luò)的場景。結(jié)果，盡管進行了虛擬干線斷網(wǎng)，流量仍然能夠流向國外。通信部長隨后回應(yīng)稱，俄羅斯當(dāng)局沒有研究過單方面切斷與世界網(wǎng)絡(luò)連接的計劃，“甚至連這種想法也不曾有過”。正相反，“演習(xí)旨在分析外界對俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施干擾的風(fēng)險與威脅。對我們而言，最重要的是，保障俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)不受外界某些國家或某些地緣政治意見和政治決定的影響”。

雖然公開披露的資料極少，但2014年至今，俄羅斯一直在進行“斷網(wǎng)”演練，而且參與“演練”已被納入正式生效的《互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》中，成為通信運營商和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)交換點所有者應(yīng)盡的義務(wù)之一。研究發(fā)現(xiàn)，法案的構(gòu)成與此前的技術(shù)演練密切相關(guān)。演習(xí)檢測的重點領(lǐng)域，如國家域名保護和流量交換點控制，成為法律的核心組成。持續(xù)演練的成果為俄羅斯立法保護互聯(lián)網(wǎng)提供了技術(shù)支撐，描繪了法律實施的路線圖，立法則為技術(shù)演練和實驗室成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化提供了法律保障，促進俄羅斯國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用。

三、多種別稱背后的立法認(rèn)知差異

名正則言順。一部法律除了正式的名稱外，經(jīng)常會被外界冠以各種引申名或別稱，由此反映不同社會階層對法律的認(rèn)知與評價。與俄羅斯許多法律擁有非正式稱呼一樣，《互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》也并非該法的本名，而是大眾傳播機構(gòu)和評論家們根據(jù)自己的理解為其命名。

2018年12月，俄羅斯議員提交了對俄羅斯聯(lián)邦部分法律進行修訂的法案（俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)功能安全與穩(wěn)定保障部分），其核心內(nèi)容是對俄羅斯聯(lián)邦《通信法》《信息、信息技術(shù)和信息保護法》中關(guān)于保障俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)安全與穩(wěn)定的部分進行修訂。正式通過的法律文件中，不僅涉及網(wǎng)絡(luò)的安全性與穩(wěn)定性，還增加了“完整性”。普京總統(tǒng)2019年5月1日簽發(fā)命令，頒布該法時使用的名稱是“關(guān)于對《通信法》和《信息、信息技術(shù)和信息保護法》進行修訂的第90號聯(lián)邦法案”。

從法案提出到總統(tǒng)令頒布的半年間，俄羅斯社會各界對該法進行了廣泛的討論，并基于不同的立場賦予該法相應(yīng)的別稱。雖然該法案的行業(yè)分類屬于“通信”類，但在立法類別上屬于“國防與安全”類，足見立法草案的動機更側(cè)重國家安全。因此，在所有非正式稱呼中，《互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》這一稱謂最為普遍，與立法本意也較為貼近。因為該法的本意在于彰顯俄羅斯對信息空間主權(quán)的主張。議員們在對外解釋時，更多使用的是《互聯(lián)網(wǎng)自主化法》，他們強調(diào)此法意在擺脫外部干擾，走自主化發(fā)展道路，與之對應(yīng)的是俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)和IT技術(shù)與設(shè)備的“進口替代”政策。相對中性的名稱則是《網(wǎng)絡(luò)安全與穩(wěn)定性保障法》，突出法律草案的原始構(gòu)成，但隨著“完整性”條款的增加，另一個名稱《俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)安全法》顯得更為中性，它意指該法不僅旨在調(diào)節(jié)互聯(lián)網(wǎng)，而且也適用于公共通信治理。該法的反對者則多稱之為《俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)隔離法》和《俄羅斯局域網(wǎng)法》。

面對公眾意見的嚴(yán)重分歧，俄羅斯立法機構(gòu)和普京總統(tǒng)曾多次明確，俄羅斯無意另立門戶，另起爐灶，重建一個獨立的互聯(lián)網(wǎng)。該法案聯(lián)署人之一柳德米娜·波科娃解釋稱，“建立自己的互聯(lián)網(wǎng)”的說法自相矛盾，因為“不可能在一個國家里建立國際網(wǎng)絡(luò)”。她進一步解釋，此法旨在建立一個替代性基礎(chǔ)設(shè)施，即建立一個備份網(wǎng)絡(luò)，以便在非常狀態(tài)下不至于無法上網(wǎng)。法案起草者的觀點得到了國家杜馬的認(rèn)可。統(tǒng)一俄羅斯黨團在內(nèi)部討論中強調(diào)，該法案需要特別的關(guān)注和支持，因為其目的是維護俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)資源完整和互聯(lián)網(wǎng)不間斷運行。即使國外通信線路和數(shù)據(jù)庫發(fā)生重大事故，如災(zāi)難、犯罪破壞或者外國蓄意限制俄羅斯通信時，俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)的最關(guān)鍵部件能保持穩(wěn)定運營。因此，從國家安全的角度看，議員們認(rèn)為該法案極為重要而且有益。

盡管杜馬主席沃洛金向公眾解釋該法“不是要封鎖，不是要切斷，而是保障俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)的安全”。但俄羅斯多個城市仍然組織了“支持互聯(lián)網(wǎng)自由”的集會，有數(shù)萬人參加，給立法者很大壓力。反對者的意見集中針對立法動機。他們認(rèn)為，議員們基于俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)面臨的外部威脅做出的立法決定不符合實際。因為西方國家完全不希望看到一個封閉的俄羅斯，即使是在美蘇對峙的冷戰(zhàn)期間，西方也在不遺余力地向蘇聯(lián)民眾提供信息，與當(dāng)時的《真理報》《消息報》爭奪民眾。反對者認(rèn)為該法的動機是當(dāng)局企圖主動切斷俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)與外部的聯(lián)系，因而將之稱為“隔離法”。

同一部法律的不同別稱，代表了不同社會團體和群體對待互聯(lián)網(wǎng)治理的立場與態(tài)度，并將不可避免地影響到該法的實施效果。

四、法律實施影響分析

從俄羅斯《互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》出臺的背景和社會反饋看，該法反映了俄羅斯依法治理互聯(lián)網(wǎng)的決心，對俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展都將產(chǎn)生重要影響，也會投射到國際互聯(lián)網(wǎng)治理空間。同時，不同社會階層和利益群體對待該法的立場與態(tài)度存在顯著差異，將不可避免地影響其實施效果。

1.該法首次正式以法律形式賦權(quán)俄羅斯政權(quán)機關(guān)行使信息空間主權(quán)。長期以來，影響信息空間主權(quán)行使的主要障礙是“邊界”的劃分。因為缺失“邊界”，而無法確定司法管轄權(quán)。該法明確提出了國際互聯(lián)網(wǎng)俄羅斯分支的概念，并以“國際數(shù)據(jù)交換點”作為“界樁”，通過安裝數(shù)據(jù)偵測系統(tǒng)，承擔(dān)起流量監(jiān)控的功能，為國際互聯(lián)網(wǎng)俄羅斯分支設(shè)立了虛擬的“海關(guān)”。在這個意義上，將該法稱為俄羅斯《互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》的做法并無不妥。但從目前的情況看，俄羅斯行使互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)的方式并非“斷網(wǎng)”和“隔離”，俄羅斯沒有關(guān)閉國際互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)在動力，也無力承受斷網(wǎng)之重。因此，在正常情況下，“大門”始終是敞開的，“邊界”也是開放的，但這也同時顯現(xiàn)出互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)的空間輪廓。

2.該法將從多方面影響俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)和經(jīng)濟的發(fā)展。它將直接增加俄羅斯國家對國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的投入，國家將成為互聯(lián)網(wǎng)市場上重要的投資主體，從而建設(shè)好互聯(lián)網(wǎng)運營的備份系統(tǒng)。它將更深入地促進俄羅斯IT技術(shù)與設(shè)備的“進口替代”政策，以體現(xiàn)該法的技術(shù)“自主性”目標(biāo)。相關(guān)技術(shù)設(shè)備的不成熟可能降低俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)運營的穩(wěn)定性，影響網(wǎng)民的上網(wǎng)體驗。緊急情況下啟動俄羅斯境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)中央管理模式，導(dǎo)致.com等國際域名運行不暢，甚至可能影響未來俄羅斯物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。此外，受技術(shù)、受眾、財政和地緣政治等多種因素制約，該法的實施進程和效果存在許多不確定性。

3.俄羅斯通過立法主張互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)可能影響國際互聯(lián)網(wǎng)空間秩序的重構(gòu)。俄羅斯學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前真正擁有互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)的只有美國，其他國家均在不同程度上受制于美國。俄羅斯此次立法的背景和動機也表明，正是面臨美國的直接威脅，俄羅斯才下決心通過并實施《互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》。俄羅斯此舉對其他國家的示范效應(yīng)，將與其執(zhí)法效果成正相關(guān)性。如果該法對俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)自主化和主權(quán)行使發(fā)揮正向作用大于負(fù)面影響，則會有更多的國家和地區(qū)跟隨。一旦更多的國家通過立法劃分本國互聯(lián)網(wǎng)邊界，將增加國際互聯(lián)網(wǎng)治理的復(fù)雜性。

中俄兩國是國際社會中較早提出互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)概念的大國，兩國在互聯(lián)網(wǎng)治理方面有許多共同或相似的理念，特別是習(xí)近平總書記提出的構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體的重要倡議得到了俄羅斯總統(tǒng)普京、前總理梅德韋杰夫及俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)巨頭們的高度認(rèn)同。因此，研究《俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)法》出臺的背景并持續(xù)關(guān)注其可能產(chǎn)生的影響，對我國互聯(lián)網(wǎng)治理具有現(xiàn)實的意義。

作者系福建師范大學(xué)福清分校教授

參考文獻

[1]穆琳，李維杰.俄羅斯應(yīng)對國家斷網(wǎng)威脅的啟示[J].中國信息安全， 2017（11）.

[2]余麗.如何認(rèn)識與維護互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)[N].人民日報，2012-02-02.