中國未來石油安全戰(zhàn)略選擇的幾點建議

焦玉奎

(大慶師范學(xué)院 思想政治理論課教研部，黑龍江 大慶 163712)

在新能源取代石油之前，石油仍將是推動世界經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的資源。世界各地區(qū)石油分布的不平衡性，加上強國主導(dǎo)世界經(jīng)濟秩序的霸權(quán)制約，使本已脆弱的石油經(jīng)濟雪上加霜。正如有學(xué)者指出：“在未來百年內(nèi)，中東地區(qū)在世界石油工業(yè)的強勢地位是牢不可破的。當(dāng)前，美國、俄羅斯、墨西哥等非歐佩克地區(qū)的油田產(chǎn)油量發(fā)生遞減，未來世界供需缺口主要依靠中東地區(qū)的常規(guī)油氣資源和世界的非常規(guī)油氣資源來彌補?！盵1]所以，中國與中東石油生產(chǎn)國的能源關(guān)系將會成為中國與中東國家間經(jīng)貿(mào)往來的橋梁。中國作為世界上僅次于美國的世界第二大石油消費國，與中東的關(guān)系隨著經(jīng)貿(mào)往來越來越密切，2009年實現(xiàn)出口價值570億美元，比2005年增加了280億美元。2010年中國從中東進口了價值610億美元的商品，比2005年增加了340億美元。同期中國對外出口總量由7600億美元升至1.2萬億，增長58%，已經(jīng)取代美國，成為中東地區(qū)最大的出口國。[2]中東地區(qū)不時動蕩的困境也在一定程度上增加了中國未來經(jīng)濟發(fā)展的脆弱性，但這又不是一個能迅速擺脫的困境。

公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年我國一次能源消費量為32.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，同比增長了6%；不過能耗強度進一步降低，單位產(chǎn)值能源消費量下降4%。即便如此，我國能源消耗強度仍偏高，是美國的3倍、日本的5倍。中國能源研究會常務(wù)副理事長周大地表示，2010年我國原油平均進口油價為每桶61美元，相當(dāng)于每天支付4億美元。中東局勢緊張導(dǎo)致國際油價大漲，我國現(xiàn)在每天購買原油要比最近一次調(diào)價前多花費5000萬～6000萬美元，相當(dāng)于2011年每天進口石油需花費5億～6億美元。目前，我國從中東和非洲進口的原油占到我國原油進口總量的60%左右。2010年，我國原油進口2.39億噸，同比增長17.5%左右，對外依存度接近55%，石油安全形勢進一步惡化。[3]中國必須在未來的發(fā)展過程中處理好石油安全這一戰(zhàn)略全局問題。

第一，實施石油來源多元化與能源多樣化戰(zhàn)略，以降低石油來源渠道窄、能源結(jié)構(gòu)簡單的風(fēng)險。西方國家在經(jīng)歷了幾次石油危機之后也無奈地選擇了石油進口多元化與能源多樣化戰(zhàn)略。為避免重蹈西方覆轍，在穩(wěn)定已有石油來源渠道的前提下，必須大力推進石油來源多元化與能源多樣化戰(zhàn)略，在大力開發(fā)、多方進口石油的同時，加大核能、天然氣、風(fēng)能、太陽能等，特別是加大對環(huán)境破壞小、社會危害低的清潔能源的開發(fā)力度。

20世紀(jì)90年代末中國就已經(jīng)開始規(guī)劃石油進口多元化戰(zhàn)略，可以說還是比較有先見之明的。在穩(wěn)定已有石油來源渠道方面，中國也做了大量工作，并取得了一定的成就。

中東地區(qū)情況非常復(fù)雜，存在著諸多的不穩(wěn)定因素，波斯灣的政治瓶頸對國際石油市場的安全運行將繼續(xù)具有重大影響。[4]能源基金會副主席楊富強認(rèn)為，中國未來石油進口的比例應(yīng)該調(diào)整到中東45%，俄羅斯15%，中亞10%，非洲20%，南美5%，其他地區(qū)5%[5]。2006年5月25日，哈薩克斯坦輸往中國的石油通過阿塔蘇—阿拉山口石油管道進入中國新疆的獨山子石化公司。毫無疑問，這是中國近年來加強石油進口多元化戰(zhàn)略的較大成果之一。

第二，與各大“強國”，特別是美國既斗爭又合作，以斗爭促合作，穩(wěn)定地區(qū)局勢，增加石油進口的安全系數(shù)。中國的石油戰(zhàn)略已經(jīng)發(fā)展到立足于全球供應(yīng)考量自身需要的地步。正如徐小杰指出的，從地理上說，世界若干油氣供應(yīng)中心，即從馬格里布以東到波斯灣、里海、西西伯利亞、東西伯利亞，直到俄羅斯的遠(yuǎn)東地區(qū)形成了一個巨大的油氣資源與供應(yīng)帶，其中天然氣資源占世界總量70%以上，石油占60%以上，堪稱世界石油心臟地帶。在心臟地帶的東邊，中國、日本與南邊的印度以及東南亞地區(qū)形成了一個巨大的石油“需求月牙形地帶”，也就是亞太油氣需求地區(qū)市場；在心臟地帶的西邊，即歐洲地區(qū)形成了西邊的“需求月牙形地帶”。中國是東邊需求的“核心”，直接連接著心臟地帶，是心臟地帶油氣通往亞太地區(qū)的陸橋，處于一個極為重要的地理位置和重要的地緣政治地位[6]，理應(yīng)發(fā)揮更大的作用與影響。

中國和伊朗、俄羅斯的天然氣協(xié)議是美國所不愿意看到的，從美國全球戰(zhàn)略布局看，三國都屬于美國扼制的地理戰(zhàn)略范圍。盡管各能源消費大國都已經(jīng)開始從石油向天然氣和其他替代能源轉(zhuǎn)換，積極開發(fā)其他可再生能源，但從長遠(yuǎn)看，石油的爭奪依舊激烈。同時，美國總是千方百計地削弱其未來的競爭者。那么，中國要發(fā)展，求富強，促進世界的和平與發(fā)展，就必須與各大“強國”，特別是與美國既斗爭又合作，以斗爭促合作，以政治促進相互信任，以實力保證共存共贏。美國也必須摒棄中國之所得乃美國之所失的“零和博弈”錯誤觀念，不能把“經(jīng)濟問題泛政治化”。只有中美之間加強合作，能源需求安全才能得到保證，需求安全促進供應(yīng)安全，只有能源生產(chǎn)國的需求安全和能源消費國的供應(yīng)安全都得到保證，整個國際能源市場才能維持穩(wěn)定[7]。

但是，中美關(guān)系隨著經(jīng)貿(mào)關(guān)系的升級，實力的消長，全球競爭與合作關(guān)系越來越復(fù)雜。美國總是站在全球角度處理國內(nèi)事務(wù)，難免對日益崛起的中國心情矛盾而復(fù)雜，既存在全球能源、市場競爭的現(xiàn)實矛盾，又存在歷史上矛盾沖突的不良記憶，加之建國理念的差異，美國根本無法容忍中國在東亞地區(qū)獨大，遏制中國的企圖時隱時現(xiàn)，利用日本、韓國和東南亞國家制衡中國的意圖也非常明顯。但是，現(xiàn)實國際社會的各種棘手問題的解決還需要兩國做好協(xié)調(diào)與配合工作，處理好中美關(guān)系，需要兩國領(lǐng)導(dǎo)人高超的政治智慧、靈活的策略與過人的能力，更需要兩國政治家們勇敢的政治膽識與實際行動。

第三，石油等能源資源的戰(zhàn)略儲備“山、散、洞”。為加強我國戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)，健全石油儲備管理體系，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家石油儲備中心于2007年12月18日正式成立。國家石油儲備中心是我國石油儲備管理體系中的執(zhí)行層，宗旨是為維護國家經(jīng)濟安全提供石油儲備保障，職責(zé)是行使出資人權(quán)利，負(fù)責(zé)國家石油儲備基地建設(shè)和管理，承擔(dān)戰(zhàn)略石油儲備收儲、輪換和動用任務(wù)，監(jiān)測國內(nèi)外石油市場供求變化[8]。建設(shè)石油等戰(zhàn)略物資的儲備制度，在國際社會總體穩(wěn)定、局部動蕩的大前提下是非常有必要的。雖然我國已經(jīng)成立了國家石油儲備中心，但從建設(shè)、完善到真正發(fā)揮作用還有很長的路要走。

另外，國家還要制訂相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，以便在石油供應(yīng)中斷或者價格非理性上漲的時候，能夠進行適時而恰當(dāng)?shù)母深A(yù)以減少損失。[9]其實，各個國家都有相當(dāng)?shù)膽?zhàn)略儲備，只是在量的積累和運用的程度上差別較大。2001年美國就已經(jīng)開始增加石油戰(zhàn)略儲備，正是美國的強大需求，使國際油價自2001年11月的低位每桶17.45美元起，短短不足4年，突破70美元/桶，升幅達三倍。據(jù)國際能源機構(gòu)全球原油供求評估資料，若美國能源部開始停止增加戰(zhàn)略石油儲備，那么每天將會有大約7.5萬桶原油補充到商業(yè)原油市場，確實能夠緩和原油市場上的供應(yīng)壓力[10]。中國經(jīng)濟的要害就是在能源儲備上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達國家，嚴(yán)重依賴進口，因此美國一直想給中國制造更大的麻煩[11]。愈來愈多的人認(rèn)為，造成油價狂飆的原因不是市場供求問題，而是政治因素，在國際上亦出現(xiàn)“石油政治陰謀”論。若油價真的升至每桶100美元，中國將被迫儲存更高價原油。若不建立高標(biāo)準(zhǔn)的石油戰(zhàn)略儲備，油價非理性上升必然會打擊中國經(jīng)濟發(fā)展[12]。一些國家的“能源政治化”出口戰(zhàn)略，也加劇了中國增加石油戰(zhàn)略儲備的危險性、迫切性與必要性。

如果把2008年全球金融危機前后的油價做一對比，可以看到，現(xiàn)在是石油儲備的好時機，但是，全球經(jīng)濟總體低迷的現(xiàn)實，又增加了國際油價的不確定性。雖然歐佩克成員國都表示對目前的石油國際市場價格比較滿意，也不能完全排除國際油價總體上漲的可能。從長遠(yuǎn)來看，隨著發(fā)達國家的繼續(xù)發(fā)展，發(fā)展中國家的加快發(fā)展，世界新興市場石油消費需求增加，加上國際金融集團巨資操縱油價等因素，油價波動頻繁是不爭的事實。正如有專家指出：“按2000年世界能源署的全球石油需求長期預(yù)測，2020年全球石油需求將要翻番，幾乎是2000年的兩倍。”[13]中國在后金融危機時代，積極開展能源外交，大力開拓國際石油市場，為我國經(jīng)濟的發(fā)展提供穩(wěn)定的“血液”，成效還是非常大的。

現(xiàn)代信息化戰(zhàn)爭無后方的特征表明，過去“兩彈一星”、“山散洞”的戰(zhàn)略部署對于石油戰(zhàn)略儲備具體運作的啟發(fā)意義巨大。如果石油戰(zhàn)略儲備太過集中，無疑增大了戰(zhàn)爭期間石油供應(yīng)安全的脆弱性。

第四，實施節(jié)能增效戰(zhàn)略，大力開發(fā)、推廣石油替代能源，降低國民經(jīng)濟對石油的依賴。不同國家對于油價波動的承受力區(qū)別較大。美國蘭德公司亞太政策中心主任威廉·奧弗霍爾特說，飆升的石油價格成了大多數(shù)亞洲國家的沉重負(fù)擔(dān)。[14]就美國而言，石油開支占美國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已經(jīng)從20世紀(jì)70年代末的約90%下降到現(xiàn)在約3%。再加上美國家庭收入增加，油價在家庭支出中也不算沉重。就中國而論，作為“世界工廠”，高油價對中國的影響是極大的。根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計2011》報告，2010年中國的原油消耗量超820萬桶/日，而國產(chǎn)近407萬桶/日，每日需進口約413萬桶。根據(jù)上海社會科學(xué)院的估計，到2015年，中國需要進口的原油數(shù)量要增加兩倍，到時便需支付2400億美元。中國的外匯儲備在2005年6月底有7100億美元，在10年后只等于3年的原油進口費用。節(jié)能增效，開發(fā)新技術(shù)增加能源多樣化供應(yīng)迫在眉睫。

2008年8月1日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強節(jié)油節(jié)電工作的通知》，要求“應(yīng)用面廣、潛力大、見效快的關(guān)鍵設(shè)備和產(chǎn)品，采取綜合配套措施，形成有效的激勵和約束機制，加快高效節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)的推廣應(yīng)用，提高用油用電效率。其他領(lǐng)域也要結(jié)合自身實際情況，明確重點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有針對性地采取措施，做好節(jié)油節(jié)電工作”[15]。

盡管中國已經(jīng)開發(fā)出從煤炭提煉石油的技術(shù)，但是，有專家說，成本高可能會制約該技術(shù)的進一步推廣，需加快技術(shù)升級，實現(xiàn)產(chǎn)能與效益最大化。因為“后石油時代”將是一個新的主體的接替時期，是新能源、可再生能源快速成長和發(fā)展時期。能源將向“清潔、高效、多元、低碳、可持續(xù)”發(fā)展[16]。

第五，加快石油工業(yè)體制改革，在國家控制不影響國計民生的前提下確定放開比例，逐步建設(shè)石油市場體系，鼓勵和支持企業(yè)進行商業(yè)儲備，逐步形成統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序的市場競爭機制。中國如今的石油需求大約一半靠進口。據(jù)美國能源部估計，到2025年中國每天將消耗1420萬桶石油。[17]據(jù)國際貨幣基金組織推算，油價每上漲10美元，全球經(jīng)濟增長率4年下降0.5個百分點。[18]國際能源機構(gòu)還認(rèn)為，核能到2030年僅占世界能源消費的4%，加之可怕的不可預(yù)控后果，核能并非醫(yī)治世界能源傷痛的靈丹妙藥。[19]改革開放的中國石油企業(yè)自然要加強國際競爭力，更好地融入國際能源市場，參與國際競爭，在國家控制保證國計民生的前提下，適當(dāng)增加相關(guān)企業(yè)石油儲備，可以更靈活地應(yīng)對能源“危機”。現(xiàn)在中石油、中石化等企業(yè)的“走出去，運回來”戰(zhàn)略，可以說是改革的一大成果，既擴大了中國企業(yè)的影響力，又增加了中國的能源安全系數(shù)，是一項重大戰(zhàn)略性舉措。[20]

為了具體貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于進一步鼓勵與支持民間投資的若干意見》(簡稱新36條)，舟山金潤石化有限公司、煙臺港集團有限公司等6家民營企業(yè)通過規(guī)范競標(biāo)，已經(jīng)成為國家石油戰(zhàn)略儲備指定機構(gòu)，并承擔(dān)國家儲油任務(wù)。這是中國民營企業(yè)參與國家石油儲備運作的重大舉措，也是保障國家能源安全，提升企業(yè)國際競爭力的重要措施，必將產(chǎn)生不可低估的帶動與示范效應(yīng)。[21]但是，私營企業(yè)的逐利性，必然會增加石油儲備的不確定性與不安全性，石油安全還是需要由國家總體掌控，在不影響國計民生的前提下確定放開比例，逐步形成國企與民企互動的良性局面。

第六，開展多層次石油外交，穩(wěn)定、拓展國外石油來源。從中國目前的石油外交情況看，還存在一些高層、雙邊積極主動，民間、多邊靜候的狀態(tài)，不利于調(diào)動社會因素開拓海外石油資源。

未來中國石油外交要積極推動開展多層次石油外交活動，調(diào)動社會各種力量，包括政府的、非政府的、企業(yè)的，甚至是個人的力量積極參與全球能源合作和分工過程，充分利用中國特有的社會資源優(yōu)勢，制定多層次石油外交體系，在確保國家石油安全、穩(wěn)定供應(yīng)和國際油氣合作的過程中發(fā)揮綜合作用。

從已經(jīng)取得的改革成果看，我國石油安全供應(yīng)在保證國家主體的前提下，已經(jīng)允許民間企業(yè)參與石油的進口與儲備。據(jù)已有案例，如果單純依靠國家的力量來完成石油安全供應(yīng)的任務(wù)，在國際經(jīng)濟競爭中難免給某些國家提供“國家操縱經(jīng)濟的借口”，會被指責(zé)在某種程度上違背國際貿(mào)易規(guī)則，受到不必要的責(zé)難，也會對中國與國外石油生產(chǎn)國之間正常的石油貿(mào)易關(guān)系添加所謂的“政治色彩”。對于已經(jīng)加入世貿(mào)組織的中國來說，這是應(yīng)該考慮的現(xiàn)實利益問題。

通過發(fā)揮國有企業(yè)、民間企業(yè)、社會團體等多層次的力量擴大石油外交的主體構(gòu)成，可以適當(dāng)降低國家的主體責(zé)任，分解石油配額，減少國際摩擦，更好地在世貿(mào)組織的框架內(nèi)處理本該屬于經(jīng)貿(mào)方面的問題，消除其他國家對中國外交政策的誤讀與誤解，更好地在國際社會維護與擴大中國的國家利益。

第七，構(gòu)建石油基金與石油金融體系。借鑒挪威、日本、韓國、中東產(chǎn)油國的經(jīng)驗，創(chuàng)立國家石油基金，用于儲油、偏遠(yuǎn)地區(qū)供油補貼、研發(fā)新能源以及石油勘探等。

石油基金主要包括兩大類：一是石油產(chǎn)業(yè)投資基金，主要是為建立戰(zhàn)略石油儲備庫、風(fēng)險勘探、重大項目評估等提供專項基金，為國家石油安全提供重大項目的啟動資金；二是石油投資基金，由專業(yè)投資機構(gòu)在國際石油期貨市場、石油期貨期權(quán)市場、國際貨幣市場以及與石油相關(guān)的證券市場進行石油實物、期貨、期權(quán)、債券、匯率、利率和股票的投機操作，賺取價格波動差價，為“石油金融”保駕護航。但是，這種操作也存在一定的風(fēng)險。

構(gòu)建石油金融體系，一方面可以通過變換資產(chǎn)存在形態(tài)來提高金融資產(chǎn)質(zhì)量和規(guī)避金融風(fēng)險、匯率風(fēng)險，有效地通過國際期貨市場獲取石油資源，增加國際石油的戰(zhàn)略儲備；另一方面有助于規(guī)避與跨國公司因石油資源而發(fā)生強硬沖突，通過內(nèi)地金融支持來大幅度提高中國企業(yè)在國際風(fēng)險市場中的競爭能力。

另外，作為配套措施，還應(yīng)興建石油銀行，以使中國石油戰(zhàn)略儲備得到多元化、多層面的安全保障，減緩油價波動可能帶來的負(fù)面影響，減少對進口石油的過度依賴。[22]這方面的工作已經(jīng)啟動，中石油已經(jīng)成立了“昆侖銀行”，作為中石油的融資、結(jié)算與規(guī)避石油價格波動的金融緩沖機構(gòu)，增加中石油在國際石油市場的競爭力。

第八，積極參與國際軍事活動，加強對石油進口線路的安全防護。全球化背景下，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都在積極發(fā)展本國經(jīng)濟，增強國家的綜合國力，能源安全已經(jīng)被提升到國家生死存亡的高度來對待。歐美國家的能源需求相對而言比較穩(wěn)定，而中國、印度等新興國家、新興市場的大發(fā)展對世界石油市場提出了更高的需求與要求，不自覺地加劇了世界石油市場的競爭。鑒于此，歐美國家往往利用其傳統(tǒng)利益同盟關(guān)系、強勢國力加強對世界石油市場供求關(guān)系的控制。另外，一些地處石油通道關(guān)鍵部位的發(fā)展中國家又經(jīng)常以地緣政治優(yōu)勢影響或者干涉油輪的正常通行謀利，加上經(jīng)久不絕的海盜，進一步加劇了世界石油市場的不確定性。

目前，中國進口原油主要來源于中東地區(qū)和非洲的蘇丹、安哥拉等國，海運必須經(jīng)過霍爾木茲海峽→十度海峽→馬六甲海峽→南海航線或者幾內(nèi)亞灣→好望角→馬六甲海峽→南海航線，狹窄的馬六甲海峽成了必經(jīng)之地。馬六甲海峽航道最窄處寬約兩海里，深度僅25米。隨著中國原油進口量的增長，馬六甲海峽也顯得越來越擁擠，每年過往的船只從1980年的四千多艘增加到了2009年的5萬多艘。據(jù)報道，從馬六甲經(jīng)過的每10條船中，就有6條是中國船。而馬六甲海峽，自古以來就不安全，長期以來成了中國能源進口的地緣政治“瓶頸”。加上靠近索馬里亞丁灣一帶經(jīng)常出沒的海盜，對中國能源進口的戰(zhàn)略通道構(gòu)成了巨大的威脅。

為了解決中國石油進口路線安全脆弱性問題，中國從20世紀(jì)90年代就開始謀劃東西南北四條油氣進口大動脈，避開國際航運不安全區(qū)域，保證中國油氣進口的安全穩(wěn)定供應(yīng)。

2010年9月10日，中緬油氣管道工程正式開工，一條從緬甸西部孟加拉灣沿岸的實兌港出發(fā)，經(jīng)緬甸中部交通樞紐曼德勒市，最終到達中國云南昆明的能源大動脈，將近距離地把中國和中東波斯灣地區(qū)連接起來。據(jù)悉，中緬油氣管道在第一期2200萬噸基礎(chǔ)上，二期工程有望引進4000萬到6000萬噸原油，接近2008年原油總進口量的三分之一。[23]管道工程的開工，標(biāo)志著中國“四大能源進口通道”大格局在理論上基本成型。加上中國東北年輸油量1500萬噸的中俄原油管道已于2010年正式開工建設(shè)；在中國西北，在中哈原油管道和中哈天然氣管道的基礎(chǔ)上，中亞天然氣管道單線已于2009年12月14日建成并舉行通氣儀式，一個開通東北、西北、西南和東南四條能源進口戰(zhàn)略通道的大格局已然全部奠基。資深石油戰(zhàn)略專家張抗對《時代周報》記者說，從波斯灣到實兌港的航線比到中國東南沿海近1200海里，不經(jīng)過馬六甲海峽?！爸芯捠凸艿篱_通了一個可以繞開馬六甲海峽的能源進口通道，對于中國能源來源通道的多元化具有重要的意義?！盵24]

雖然也有學(xué)者認(rèn)為：“石油安全不是你控制了油井和航道就安全了，而是要在日常的交易中能夠迅速拿到你所需要的石油量。要說控制產(chǎn)地，現(xiàn)在美國都無法通過軍事方式控制伊拉克，美國是以‘推翻暴政’的名義進去的，那法理上完成這個使命之后你就得撤出。要說控制運輸線，現(xiàn)在海盜都能對油輪構(gòu)成威脅，恐怖分子都能輕易破壞輸油管道。21世紀(jì)更多的安全問題不是國家制造的，而是恐怖分子制造的。在石油的閥門不是由軍隊來操縱，而是由金融家來操縱的時代，最大的能源安全問題不是來自軍事方面，而是來自價格的劇烈波動。最主要的工業(yè)原材料價格可以在短時間內(nèi)從147美元到36美元大幅震蕩，這是工業(yè)體系所不能承受的。我們需要新的能源安全觀?！盵25]但是，傳統(tǒng)軍事安全永遠(yuǎn)是非傳統(tǒng)安全的強大后盾，一支強大的維護世界和平的威武之師，自然是一種安全的力量。

未來的中國，在條件與實力允許的前提下，應(yīng)該積極參與國際軍事活動，一方面增加了軍事的透明度，可以進一步消除其他國家的猜忌；另一方面向別有用心的國家、恐怖組織與海盜等表明中國的態(tài)度與實力，達到不戰(zhàn)而屈人之兵的目的，為石油安全穩(wěn)定供應(yīng)保駕護航。

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