從治水看治國(guó)：理解中國(guó)之治的制度密碼

王亞華

【摘要】“治國(guó)必先治水”，自古以來(lái)水治理對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理就有特殊意義。新中國(guó)開(kāi)啟了從傳統(tǒng)治水到現(xiàn)代治水轉(zhuǎn)型的新征程，經(jīng)過(guò)70年的建設(shè)取得了輝煌治水成就，在復(fù)雜國(guó)情條件下成功應(yīng)對(duì)多重水問(wèn)題，探索創(chuàng)新形成了中國(guó)特色的現(xiàn)代水治理體系，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和民生需求?！爸嗡粗螄?guó)”，中國(guó)當(dāng)代治水的轉(zhuǎn)型及取得的成就，反映了中國(guó)國(guó)家治理從傳統(tǒng)大一統(tǒng)體制向現(xiàn)代多元一統(tǒng)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程，展現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系在解決現(xiàn)代治理問(wèn)題方面的有效性。當(dāng)代中國(guó)治水的經(jīng)驗(yàn)，從一個(gè)側(cè)面闡釋了“中國(guó)之治”的制度密碼。中國(guó)的治水實(shí)踐彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，也預(yù)示了推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的光明前景。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理? 水治理? 中國(guó)特色社會(huì)主義? 制度? 現(xiàn)代化

【中圖分類號(hào)】D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.21.007

黨的十九屆四中全會(huì)提出“中國(guó)之治”命題，即中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的奇跡，中華民族迎來(lái)從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的偉大飛躍?！爸袊?guó)之治”的要義在于“治”。追溯一下“治”的文字起源，早期的篆文“治”，由左邊的“水”（洪汛）與右邊的“臺(tái)”（通“臺(tái)”，即土石堆砌的堤壩）構(gòu)成，為“修筑堤壩、疏水防洪”之意。也就是說(shuō)，“治”字最初的字面意義，是通過(guò)人為手段疏通洪水，保持良好的秩序，后又引申為控制和管理之意?！按笥碇嗡钡膫髡f(shuō)，即反映了“治”的最初涵義，禹由于治理洪水有功，被尊為“九州共祖”，這是中華文明政治秩序的起源。在中國(guó)古代社會(huì)，“天下大治”“長(zhǎng)治久安”是歷代王朝的治國(guó)理想。因此，“治”可以視為中國(guó)國(guó)家治理的精義，而治水則是審視中國(guó)國(guó)家治理的一把鑰匙，治水與治國(guó)之間冥冥之中存在密切聯(lián)系。本文從治水的視角審視中國(guó)國(guó)家治理，主要結(jié)論有三點(diǎn)：“治國(guó)必先治水”，中國(guó)特色集權(quán)制度的起源在很大程度上可以歸因?yàn)橹嗡?“治水如同治國(guó)”，當(dāng)代中國(guó)治水奇跡展現(xiàn)了中國(guó)制度的顯著優(yōu)勢(shì)和治國(guó)經(jīng)驗(yàn)，從一個(gè)側(cè)面解釋了“中國(guó)之治”的制度密碼;中國(guó)治水的成就和經(jīng)驗(yàn)，也預(yù)示了“中國(guó)之治”的光明前景。

治國(guó)必先治水：水治理對(duì)中國(guó)國(guó)家治理的特殊意義

中國(guó)是四大文明古國(guó)之一，而四大古文明與水之間都有密切的聯(lián)系。從最早發(fā)源于尼羅河流域的古埃及文明，到發(fā)源于兩河流域的古巴比倫文明，再到發(fā)源于恒河流域的古印度文明，以及發(fā)源于黃河流域的古代中國(guó)文明，四大文明均地處大河流域，土地肥沃，適合農(nóng)耕和居住，都屬于“大河文明”。但是水對(duì)于中國(guó)文明而言，還有更為重要的含義。中國(guó)是世界四大古文明中唯一延續(xù)至今的文明，也是一個(gè)非常獨(dú)特的文明，特別是形成于兩千多年之前的大一統(tǒng)體制，一以貫之延續(xù)到當(dāng)代。弗朗西斯·福山在《政治秩序與政治衰敗》一書(shū)中，把強(qiáng)國(guó)家、法治和民主問(wèn)責(zé)視為維系現(xiàn)代政治秩序的三要素，并認(rèn)為中國(guó)政治最重要的特征就是強(qiáng)國(guó)家。[1]這意味著，直到當(dāng)代，大一統(tǒng)仍然是中國(guó)最重要的體制特征。[2]那么，如何理解中國(guó)獨(dú)特的大一統(tǒng)體制呢？治水可以提供非常重要的解釋線索。

圍繞中國(guó)文明為何會(huì)形成獨(dú)特的大一統(tǒng)體制，許多學(xué)者都曾注意到，中國(guó)早期的統(tǒng)一與獨(dú)特的自然地理氣候特征存在密切聯(lián)系，其中以卡爾·馬克思和卡爾·魏特夫?yàn)榇淼摹爸嗡伞睂W(xué)說(shuō)非常有影響力。他們認(rèn)為大型灌溉工程對(duì)于東方集權(quán)主義的起源具有重要意義。馬克思是“治水派”學(xué)說(shuō)的首創(chuàng)者，他較早注意到灌溉工程對(duì)于亞細(xì)亞生產(chǎn)方式的重要性，在《不列顛在印度的統(tǒng)治》一文中指出：“在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，因而需要中央集權(quán)的政府干預(yù)。所以亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟(jì)職能，即舉辦公共工程的職能。這種用人工辦法提高土地肥沃程度的設(shè)施靠中央政府辦理，中央政府如果忽略灌溉或排水，這種設(shè)施立刻就荒廢?！盵3]魏特夫在1957年出版的《東方專制主義》一書(shū)中指出，在東方農(nóng)業(yè)文明中，農(nóng)田灌溉依賴大規(guī)模之水利工程，這種文明的社會(huì)結(jié)構(gòu)為“水利社會(huì)”，以專制和集權(quán)的官僚行政系統(tǒng)為特征。[4]黃仁宇是“治水派”學(xué)說(shuō)的重要繼承發(fā)展者。相對(duì)于馬克思和魏特夫強(qiáng)調(diào)的灌溉工程，黃仁宇更重視抵御洪水的重要性，他特別強(qiáng)調(diào)了黃河洪水的嚴(yán)重性，認(rèn)為黃河的局部治理是無(wú)濟(jì)于事的，只有一個(gè)統(tǒng)合所有資源、同等對(duì)待各方的中央集權(quán)政府，才能解除人們面臨的常態(tài)威脅。[5]持有與“治水派”相近觀點(diǎn)的著名學(xué)者，還有歷史學(xué)家湯因比、漢學(xué)家李約瑟、社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯等。[6]

“治水派”的學(xué)說(shuō)流傳很廣、影響較大，同時(shí)也受到很多批評(píng)。[7][8]特別是魏特夫的“東方專制主義”學(xué)說(shuō)，受到的批判尤眾，被認(rèn)為過(guò)分夸大了水利灌溉工程的重要性。例如，埃里克·史維澤多于2006年的研究指出，世界范圍內(nèi)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，水的稀缺與集權(quán)政治之間并沒(méi)有必然聯(lián)系。[9]弗朗西斯·福山指出，灌溉是區(qū)域性和小型事務(wù)，戰(zhàn)爭(zhēng)才是導(dǎo)致國(guó)家起源的主因。[10]黃仁宇也指出，就治水而言，在中國(guó)洪水比灌溉更加重要。[11]

綜合半個(gè)世紀(jì)以來(lái)圍繞“治水派”學(xué)說(shuō)的眾多討論，中國(guó)古代大一統(tǒng)體制的起源之謎，可以歸結(jié)為三個(gè)要素，即國(guó)防的需要、賑災(zāi)的需要和治水的需要。它們是在生產(chǎn)力發(fā)展水平低下的文明早期，由于獨(dú)特的自然地理?xiàng)l件產(chǎn)生的社會(huì)需要。

第一是國(guó)防的需要。近代著名地理歷史學(xué)者胡煥庸揭示了中國(guó)這片國(guó)土有一個(gè)非常重要的特征，即自黑龍江的璦琿到云南的騰沖劃一條線，這條線以東所占的國(guó)土面積只有36%，但集聚了中國(guó)96%的人口，而以西64%的國(guó)土只有4%的人口。時(shí)至今日，“胡煥庸線”仍然基本成立，究其原因，這條自然地理分布線的東南方適合農(nóng)耕，西北部適合游牧，這是兩種迥異的生產(chǎn)方式。在農(nóng)業(yè)文明時(shí)代，西北的游牧民族無(wú)法自給自足，必須從東南方的農(nóng)耕民族獲取糧食等生活必需品，其方式要么是和平時(shí)代的貿(mào)易，要么是戰(zhàn)爭(zhēng)方式的搶掠，由此導(dǎo)致了無(wú)休止的戰(zhàn)爭(zhēng)。對(duì)于中原地區(qū)而言，只有一個(gè)強(qiáng)大的中央集權(quán)帝國(guó)，才有可能抗御西北游牧民族的入侵。這也可以解釋，為何“驅(qū)除韃虜”一直是中國(guó)古代一個(gè)經(jīng)久不衰的主題。由此，戰(zhàn)爭(zhēng)的需要是中國(guó)古代大一統(tǒng)體制形成的重要解釋因素，這和弗朗西斯·福山的國(guó)家理論是相呼應(yīng)的，

第二是賑災(zāi)的需要。自古中國(guó)這片國(guó)土上就自然災(zāi)害頻發(fā)，歷史上有“三歲一饑、六歲一衰、十二歲一荒”之說(shuō)。著名歷史學(xué)者鄧拓對(duì)災(zāi)荒史的研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)有史記載的四千年間，幾乎是無(wú)年不災(zāi)、無(wú)年不荒，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每年有將近兩次大的自然災(zāi)害發(fā)生。中國(guó)自然災(zāi)害發(fā)生的頻率和強(qiáng)度均居世界首位。在所有的自然災(zāi)害中，最為頻繁和嚴(yán)重的有四種：水災(zāi)、旱災(zāi)、地震災(zāi)和海洋災(zāi)。這四種大約占全部自然災(zāi)害的90%，其中水旱災(zāi)害最為突出，占到一半還要多。中國(guó)水旱災(zāi)害有著非常悠久的歷史記載，從公元前206年到公元1949年的2155年間都有詳細(xì)的記錄，總計(jì)發(fā)生較大的洪水災(zāi)害1092次，較大的旱災(zāi)1056次，平均每年發(fā)生一次大的水旱災(zāi)害。水旱災(zāi)害的頻繁發(fā)生，是由于中國(guó)東南部的國(guó)土受到季風(fēng)氣候的影響，每年的雨水基本上集中于3～4個(gè)月之中，導(dǎo)致水資源時(shí)空分布不均衡，且時(shí)空變異性強(qiáng)，這種水文特性為世界罕有。自然災(zāi)害頻繁使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易發(fā)生災(zāi)荒，如果不能及時(shí)救濟(jì)就會(huì)演變?yōu)轲嚮?。因此，早在先秦時(shí)代，諸侯林立的背景下，諸侯國(guó)之間的盟約就有“勿阻糴”的約定，如果一國(guó)發(fā)生災(zāi)荒，鄰國(guó)有救濟(jì)的義務(wù)。但是從歷史記錄來(lái)看，這種盟約并不可靠，諸侯國(guó)之間阻糴的事件常有發(fā)生。例如，根據(jù)《左傳》記載，公元前647年晉國(guó)發(fā)生饑荒，秦國(guó)予以接濟(jì)，次年秦國(guó)發(fā)生饑荒，晉國(guó)不感恩圖報(bào)，反而阻糴，因此兩國(guó)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)。經(jīng)過(guò)春秋戰(zhàn)國(guó)的幾百年戰(zhàn)爭(zhēng)，古代中國(guó)走向了大一統(tǒng)，建立了中央集權(quán)的帝國(guó)，實(shí)現(xiàn)了“東方不亮西方亮”“一方有難八方支援”的治理格局，能夠有效解決賑災(zāi)的問(wèn)題。

第三是治水的需要。由于中國(guó)水旱災(zāi)害頻繁，早在兩千多年前古人就認(rèn)識(shí)到治水的重要性，春秋時(shí)代齊國(guó)的國(guó)相管仲曾經(jīng)有一句名言，“治國(guó)必先除五害，五害之中以水為大”，這就是“治國(guó)必先治水”的由來(lái)。中國(guó)歷史上，“善為政者，必先治水”，留下了很多地方長(zhǎng)官大興水利的美談。中國(guó)古代治水大體上主要圍繞四個(gè)方面展開(kāi)：防洪、灌溉、漕運(yùn)和海塘。魏特夫強(qiáng)調(diào)的水利灌溉工程，是古代治水的重要方面。冀朝鼎曾經(jīng)在《中國(guó)歷史上的基本經(jīng)濟(jì)區(qū)與水利事業(yè)的發(fā)展》一書(shū)中，深刻揭示了水利灌溉工程對(duì)于古代王朝存續(xù)和更迭的意義。[12]當(dāng)然，誠(chéng)如黃仁宇的觀點(diǎn)，防洪相對(duì)于灌溉更為重要，他在《中國(guó)大歷史》一書(shū)中指出，僅僅為了防治黃河的洪水，中國(guó)的中央集權(quán)就不可避免。[13]黃河不僅是世界上含沙量最高的河流，也是最復(fù)雜難治的河流。歷史上黃河大遷徙共有7次，在4230年間堤防潰決約1580次。黃河洪水波及的范圍北至天津，南到南京，泛濫面積達(dá)25萬(wàn)平方公里，對(duì)中華民族的存續(xù)造成極大威脅。因此，治水的需要，特別是治理黃河洪水，對(duì)于中國(guó)古代大一統(tǒng)體制的形成具有重要解釋力。

綜合以上所述，中國(guó)古代之所以形成大一統(tǒng)體制，蓋因中國(guó)獨(dú)特的自然地理?xiàng)l件，早在幾千年前就有大規(guī)?？鐓^(qū)域的集體行動(dòng)需要，需要這塊國(guó)土的各個(gè)地區(qū)聯(lián)合起來(lái)解決國(guó)防的問(wèn)題、賑災(zāi)的問(wèn)題、治水的問(wèn)題。大一統(tǒng)體制在本質(zhì)上，是中國(guó)古代這片土地上的先人們出于存續(xù)的需要，對(duì)獨(dú)特自然地理?xiàng)l件必須作出的制度響應(yīng)。如果細(xì)看三個(gè)要素，由于水旱災(zāi)害占賑災(zāi)的一半多內(nèi)容，并且戰(zhàn)爭(zhēng)的起因也有治水的成分存在，其實(shí)大規(guī)?？鐓^(qū)域的集體行動(dòng)需要，有一多半可以歸為治水的需要。從這個(gè)角度來(lái)看，中國(guó)古代大一統(tǒng)體制的起源，在很大程度上是由于治水的需要。大一統(tǒng)體制的形成，反過(guò)來(lái)也決定了中國(guó)包括治水在內(nèi)的國(guó)家治理賴以進(jìn)行的制度框架。在全世界絕大多數(shù)國(guó)家，治水對(duì)于國(guó)家治理體制選擇缺乏解釋力。治水對(duì)治國(guó)體制具有決定性的塑造作用，這是中國(guó)體制的特殊性所在。從某種意義上來(lái)說(shuō)，中華文明是一個(gè)治水文明，治水的歷史深刻反映了中國(guó)國(guó)家治理的特征和變遷，從治水的角度可以透視中國(guó)國(guó)家治理的邏輯。

當(dāng)代治水轉(zhuǎn)型：新中國(guó)70年的治水成就

古代治水以維持基本生產(chǎn)生活和應(yīng)對(duì)單一外部沖擊為主，高度依賴水利工程。諸如京杭大運(yùn)河、四川都江堰、廣西靈渠、新疆坎兒井，都是古代水利工程的杰出代表。相對(duì)于中國(guó)古代傳統(tǒng)治水主要是水利工程建設(shè)和管理，現(xiàn)代治水內(nèi)容日益多元豐富，至少包含以下四個(gè)方面：應(yīng)對(duì)水資源短缺、解決水污染問(wèn)題、防范水災(zāi)害、遏制水生態(tài)惡化?，F(xiàn)代治水需要支撐現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行，出現(xiàn)了越來(lái)越多的具有分布式特征的問(wèn)題，并且治理過(guò)程與公眾的日常生活密切相關(guān)。也因此要求從傳統(tǒng)的單一工程建設(shè)和管理轉(zhuǎn)向更加復(fù)雜綜合的治理，即從傳統(tǒng)治水到現(xiàn)代治水的轉(zhuǎn)型?；仡櫺轮袊?guó)過(guò)去70年的治水實(shí)踐，中國(guó)創(chuàng)造了現(xiàn)代治水奇跡，在多個(gè)方面都取得了輝煌成就。

第一，水利工程建設(shè)。水利工程為抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、抗洪除澇、防災(zāi)減災(zāi)和水資源利用提供硬件基礎(chǔ)。過(guò)去70年，中國(guó)的水利工程設(shè)施在“一窮二白”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了快速的增長(zhǎng)（詳見(jiàn)表1）。具體來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)堤防總長(zhǎng)度增長(zhǎng)了6.4倍，由1949年4.2萬(wàn)公里增長(zhǎng)至31.2萬(wàn)公里，年均增長(zhǎng)2.9%;農(nóng)田水利設(shè)施建作為重要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，農(nóng)田有效灌溉面積在1949年僅為160萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)至2019年的7400萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)45.3倍，年均增長(zhǎng)5.6%;水電裝機(jī)容量增長(zhǎng)了979倍，達(dá)到了3.5億千瓦，年均增長(zhǎng)10.5%。水利工程供水能力由新中國(guó)成立初期的1000億立方米增長(zhǎng)至2018年的8677億立方米，增長(zhǎng)了近7.7倍。

如果細(xì)分計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和改革開(kāi)放這兩個(gè)時(shí)代，可以發(fā)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代取得了水利工程建設(shè)的奇跡，防洪減災(zāi)堤防長(zhǎng)度每年增長(zhǎng)5.2%，農(nóng)田有效灌溉面積年均增長(zhǎng)12.2%，水力發(fā)電裝機(jī)容量年均增長(zhǎng)14.9%。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，雖然經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不如改革開(kāi)放以來(lái)，但是水利工程建設(shè)方面的成就非常顯著。中國(guó)的大部分水利工程是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代打下的基礎(chǔ)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)改革開(kāi)放的成就有著基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)。

經(jīng)過(guò)新中國(guó)70年的建設(shè)，中國(guó)建成了世界上數(shù)量最多、規(guī)模最大的水利工程體系，三峽工程、小浪底工程、南水北調(diào)工程等一大批超級(jí)水利工程相繼建成。黃河洪水和長(zhǎng)江洪水歷史上是中華民族心腹之患。黃河流域開(kāi)展了大規(guī)模堤防建設(shè)，修建了三門峽、小浪底、劉家峽、龍羊峽等干支流水利樞紐和一大批平原蓄滯洪工程，黃河洪水得到有效控制，創(chuàng)造了伏秋大汛70年不決口的歷史記錄。歷史上，當(dāng)洪水流量超過(guò)每秒1萬(wàn)立方米時(shí)，黃河下游就要決口泛濫。新中國(guó)成立以來(lái)，先后出現(xiàn)了12次洪峰流量大于每秒1萬(wàn)立方米的洪水，但是黃河卻再也沒(méi)有決過(guò)口。長(zhǎng)江流域大興防洪工程，目前長(zhǎng)江堤防已經(jīng)達(dá)到了6.4萬(wàn)公里，中下游修建了高標(biāo)準(zhǔn)的防洪體系。長(zhǎng)江三峽工程建成以后，在2010年和2012年經(jīng)受了兩次超過(guò)1998年最大洪峰的考驗(yàn)，為長(zhǎng)江流域提供了重要安全保障。[14]

第二，水資源管理。中國(guó)不僅興建了世界最大規(guī)模的水利工程體系，而且在水治理能力方面不斷進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)了水資源的有效利用，用水效率快速提升，有效支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。中國(guó)以占全球總量6%的水資源和9%的耕地養(yǎng)活了全球約20%的人口。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，包括工業(yè)產(chǎn)值和糧食產(chǎn)量快速增長(zhǎng)的同時(shí)，中國(guó)的用水量增長(zhǎng)率很低。具體來(lái)看，改革開(kāi)放40多年以來(lái)，中國(guó)用水總量?jī)H增長(zhǎng)了27%，但支撐了經(jīng)濟(jì)總量36倍的增加。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基礎(chǔ)的要素投入。改革開(kāi)放40多年以來(lái)，農(nóng)業(yè)用水不但沒(méi)有增長(zhǎng)，反而下降了12%，但糧食產(chǎn)量增加了1.2倍;工業(yè)用水總量增加了1.4倍，但產(chǎn)出增加了55.7倍。這些反映出中國(guó)各產(chǎn)業(yè)水資源利用效率都得到了持續(xù)快速提升（詳見(jiàn)表2）。

從國(guó)際比較來(lái)看，按單位GDP的用水量來(lái)衡量，中國(guó)的用水效率已經(jīng)高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)膰?guó)家，并且與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距不斷縮小。如果按照購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，中國(guó)的用水效率已經(jīng)接近美國(guó)的水平，大致相當(dāng)于日本用水效率的一半略多的水平（詳見(jiàn)圖1）。

綜上所述，當(dāng)代中國(guó)的水資源管理卓有成效。無(wú)論是國(guó)內(nèi)縱向比較，還是國(guó)際橫向比較來(lái)看，中國(guó)的水資源利用效率都得到了快速提升，這就解釋了為何當(dāng)代中國(guó)能夠以占全球總量6%的水資源養(yǎng)活全球約20%的人口，同時(shí)支撐了過(guò)去40多年世界最快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

第三，水生態(tài)環(huán)境治理。從上世紀(jì)70年代初，中國(guó)開(kāi)始了水污染治理。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈的努力，特別是新世紀(jì)以來(lái)的大規(guī)模治理，中國(guó)的水環(huán)境取得了顯著改善。2000年，全國(guó)Ш類及Ш類以上水質(zhì)所占河流總長(zhǎng)度的比重為58.7%，至2018年全國(guó)Ш類及Ш類以上水質(zhì)所占河流總長(zhǎng)度的比重為81.6%，提升了22.9個(gè)百分點(diǎn)。（詳見(jiàn)圖2），水環(huán)境治理的成效十分明顯。國(guó)家“十三五”《規(guī)劃綱要》提出環(huán)境質(zhì)量全面改善的目標(biāo)，中國(guó)全面實(shí)施污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。2018年召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出：“要深入實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體?！边@些防治水污染、保護(hù)水環(huán)境的戰(zhàn)略和政策舉措，為水環(huán)境治理不斷改善提供了保障。

在水生態(tài)治理方面，水土流失治理力度在不斷加大。全國(guó)水土流失綜合治理面積，從改革開(kāi)放之初的7億畝，上升到2019年的19.7億畝。改革開(kāi)放40多年來(lái)，水土流失綜合治理面積年均增長(zhǎng)率達(dá)到2.6%。

當(dāng)代中國(guó)治水取得的成就，作為“中國(guó)之治”的一個(gè)方面，生動(dòng)詮釋了中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)。這說(shuō)明，中國(guó)的大一統(tǒng)體制不僅能夠在古代社會(huì)發(fā)揮治理效能，而且經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)型升級(jí)也能夠適應(yīng)現(xiàn)代治理的需要。黨的十九屆四中全會(huì)總結(jié)了中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)，當(dāng)代中國(guó)治水成就尤其彰顯了中國(guó)幾個(gè)方面的制度優(yōu)勢(shì)：堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì);堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌解決復(fù)雜治理難題的優(yōu)勢(shì);堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的優(yōu)勢(shì);堅(jiān)持全面依法治國(guó)，通過(guò)制度化提高水治理水平的優(yōu)勢(shì);堅(jiān)持改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)政策不斷發(fā)展完善的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)代中國(guó)水治理水平的快速提升，是中國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系顯著優(yōu)勢(shì)的有效運(yùn)用和具體體現(xiàn)。[15]

治水如同治國(guó)：“中國(guó)之治”的基本經(jīng)驗(yàn)

“治水即治國(guó)”，中國(guó)當(dāng)代治水的轉(zhuǎn)型及取得成就，從一個(gè)側(cè)面折射出中國(guó)國(guó)家治理體制從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，展現(xiàn)了當(dāng)代國(guó)家治理體制在解決現(xiàn)代問(wèn)題方面的有效性?？偨Y(jié)當(dāng)代中國(guó)治水的基本經(jīng)驗(yàn)，可以幫助透視當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的特征和邏輯。當(dāng)代中國(guó)治水的經(jīng)驗(yàn)，從一個(gè)側(cè)面闡釋了“中國(guó)之治”的制度密碼，具體有以下六點(diǎn)總結(jié)。

第一，理念先導(dǎo)，目標(biāo)引領(lǐng)。中國(guó)國(guó)家治理體制決定了領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)很重要，領(lǐng)導(dǎo)注重學(xué)習(xí)總結(jié)，就能夠及時(shí)掌握先進(jìn)的理念，通過(guò)理念的更新不斷提出新的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)而運(yùn)用各種政策工具落實(shí)目標(biāo)，在各種政策工具中規(guī)劃和計(jì)劃扮演了重要角色。治國(guó)理政的這一邏輯在治水中有明顯體現(xiàn)。

1998年的長(zhǎng)江特大洪水等事件之后，以時(shí)任水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)的一系列論述為標(biāo)志，中國(guó)治水理念發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的治水觀念轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理理念，突出體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：（1）防洪工作從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，注重給洪水出路，科學(xué)防控、依法防控、綜合防控;（2）水資源管理工作從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，注重水資源節(jié)約保護(hù)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì);（3）生態(tài)治理工作從重點(diǎn)治理向預(yù)防保護(hù)、綜合治理、生態(tài)修復(fù)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從局部水生態(tài)治理向全面建設(shè)水生態(tài)文明轉(zhuǎn)變;（4）水利建設(shè)工作從水資源開(kāi)發(fā)利用為主向開(kāi)發(fā)保護(hù)并重轉(zhuǎn)變，注重水利建設(shè)中的移民安置和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一;（5）水行政管理工作從依靠行政手段管理為主向綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、科技手段轉(zhuǎn)變，注重依法治水、科學(xué)管水，提高水利社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。[16]治水新理念體現(xiàn)在新世紀(jì)的治水實(shí)踐之中，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)治水成就的取得發(fā)揮了先導(dǎo)性作用，有力地推動(dòng)了一系列水法規(guī)的修訂、規(guī)劃計(jì)劃的制定和創(chuàng)新政策的出臺(tái)。

舉一個(gè)具體的例子，關(guān)于新時(shí)代的長(zhǎng)江治理，2016年初，習(xí)近平總書(shū)記在重慶考察時(shí)提出長(zhǎng)江不要搞大開(kāi)發(fā)，要搞大保護(hù)，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提出了新的目標(biāo)，即在當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，長(zhǎng)江的工作是要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性的位置上。在新的治江理念和目標(biāo)指引下，過(guò)去幾年里，國(guó)務(wù)院各部門和地方合作，出臺(tái)了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要和十幾個(gè)方面的政策文件，為新時(shí)代長(zhǎng)江大保護(hù)提供一整套規(guī)劃政策體系，把長(zhǎng)江治理推向了生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

第二，問(wèn)題導(dǎo)向，務(wù)實(shí)創(chuàng)新。當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，在各種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)中務(wù)實(shí)應(yīng)戰(zhàn)，在應(yīng)戰(zhàn)的過(guò)程中不斷創(chuàng)新，進(jìn)而找到適合國(guó)情的解決問(wèn)題的辦法，這個(gè)路徑在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè)的加總就形成了“中國(guó)道路”。這一特點(diǎn)在治水領(lǐng)域有鮮明體現(xiàn)。

例如，為應(yīng)對(duì)水資源危機(jī)，中國(guó)從上世紀(jì)80年代就著手推動(dòng)水資源管理體制改革，提出了開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理水資源的各項(xiàng)制度。新世紀(jì)之初又與時(shí)俱進(jìn)全面升級(jí)了水管理制度，強(qiáng)化了水資源的統(tǒng)一管理，把節(jié)約用水、提高用水效率放在突出位置，以實(shí)施取水許可制度和水資源有償使用制度為重點(diǎn)加強(qiáng)用水管理，加強(qiáng)水資源的宏觀管理和規(guī)劃制度，重視對(duì)水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等。2011年，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，劃定用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，從全世界來(lái)看，這是獨(dú)特的制度創(chuàng)新，推動(dòng)中國(guó)形成了復(fù)雜的三維用水控制體系，也成為水治理不斷改進(jìn)的重要制度保障。

再例如，針對(duì)中國(guó)華北地區(qū)地下水漏斗問(wèn)題，近年來(lái)國(guó)家不斷探索，推出了一系列有力的舉措。華北地區(qū)分布有世界上最大的地下水漏斗區(qū)，主要是華北地區(qū)大規(guī)模依靠井灌，地下水被大規(guī)模超采，地下水水位不斷下降導(dǎo)致的。為此，國(guó)家于2014年實(shí)施高效節(jié)水灌溉行動(dòng)，2016年開(kāi)始推行水資源稅試點(diǎn)，2017年實(shí)施了地下水漏斗區(qū)耕地季節(jié)性休耕政策，2019年又推出了華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動(dòng)。同時(shí)，南水北調(diào)通水的五年間，通過(guò)直接補(bǔ)水、置換擠占的地下水用水等措施，也有效遏制了地下水位快速下降的趨勢(shì)。目前，華北地區(qū)的地下水漏斗治理已初見(jiàn)成效，多地監(jiān)測(cè)的地下水水位已從下降轉(zhuǎn)為上升。[17]

當(dāng)代中國(guó)面臨的水問(wèn)題復(fù)雜多元，挑戰(zhàn)非常突出，中國(guó)通過(guò)不懈的探索和創(chuàng)新，逐步找到了各種難題的解決之道，推動(dòng)水治理水平不斷提升和各種水問(wèn)題的逐步緩解，說(shuō)明中國(guó)的國(guó)家治理體制有很強(qiáng)的治理效能。在應(yīng)對(duì)和解決各種復(fù)雜問(wèn)題的過(guò)程之中，也推動(dòng)了國(guó)家治理體系的創(chuàng)新和完善。

第三，黨政主導(dǎo)，調(diào)試管理。現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家治理體系，以古代形成的大一統(tǒng)體制為基礎(chǔ)，并且融入了很多現(xiàn)代治理的新元素。當(dāng)代中央集權(quán)的大一統(tǒng)體制，是經(jīng)由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。黨政主導(dǎo)是中國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)基本特征，在此框架下，具體管理制度在“干中學(xué)”中不斷發(fā)展完善，很多公共政策經(jīng)由地方試點(diǎn)試驗(yàn)然后實(shí)施推廣。[18]中國(guó)體制所表現(xiàn)出的優(yōu)勢(shì)和韌性，很大程度上源于這樣一個(gè)特征。

以太湖水環(huán)境治理為例。太湖流域水環(huán)境治理長(zhǎng)期是個(gè)大難題，在中國(guó)的七大流域中，太湖水質(zhì)最差，主要因?yàn)楹此档募{污能力和自凈能力差，加之人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，排污量巨大且治污滯后。從上世紀(jì)60年代開(kāi)始，太湖水質(zhì)不斷惡化，到2000年前后，太湖水質(zhì)基本為劣V類，直到2007年太湖藍(lán)藻危機(jī)事件爆發(fā)，引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，中央下決心“鐵腕治太湖”，開(kāi)啟了大規(guī)模的太湖流域水環(huán)境整治行動(dòng)。2007年，國(guó)務(wù)院組織制定并實(shí)施《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，提出了2012年水環(huán)境治理目標(biāo)。方案實(shí)施五年，太湖水環(huán)境質(zhì)量總體得到改善，水環(huán)境綜合治理取得了初步成效。2013年，為了解決治理過(guò)程中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，國(guó)務(wù)院又組織修編了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，進(jìn)一步提出2015年和2020年水環(huán)境治理目標(biāo)。根據(jù)修訂后的方案，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步努力，太湖水質(zhì)總體已由劣Ⅴ類改善為Ⅳ類，富營(yíng)養(yǎng)化從中度改善為輕度，連續(xù)十幾年安全度夏，流域內(nèi)主要城市飲用水水源地供水安全基本得到保障。

太湖水環(huán)境治理充分體現(xiàn)了黨政主導(dǎo)，國(guó)務(wù)院組織制定治理方案，由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)牽頭建立省部際聯(lián)席會(huì)議制度，國(guó)家有關(guān)部門和兩省一市共同建立治理太湖水環(huán)境的協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)督促監(jiān)督流域兩省一市建立嚴(yán)密的水污染防治制度，推動(dòng)了大量治太工程和項(xiàng)目的落實(shí)。這套制度體系可以從宏觀上解釋為何太湖水環(huán)境治理成效卓著，太湖流域Ш類以上水質(zhì)所占河長(zhǎng)比例，從2007年的14.3%上升到2018年的42.5%，是同期我國(guó)七大流域之中水質(zhì)提升幅度最大、改善最為明顯的流域（詳見(jiàn)圖3）。

中國(guó)黨政主導(dǎo)下的治水實(shí)踐，有很強(qiáng)的靈活性，可以在不斷調(diào)試之中推動(dòng)和優(yōu)化問(wèn)題的解決。例如，我國(guó)人均水資源量?jī)H為世界平均水平的四分之一，近三分之二的城市存在不同程度缺水，解決中國(guó)水短缺問(wèn)題，節(jié)水是根本出路。2001年節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)啟動(dòng)，之后的十年間，我國(guó)完成了100個(gè)全國(guó)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，各地開(kāi)展的省級(jí)試點(diǎn)建設(shè)多達(dá)200個(gè)。經(jīng)過(guò)廣泛的試點(diǎn)試驗(yàn)，到“十二五”期間，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)成為政府的優(yōu)先行動(dòng)和全社會(huì)的共識(shí)，很多地區(qū)能夠?qū)⒐?jié)約用水貫穿經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生活生產(chǎn)全程。黨的十九大又進(jìn)一步提出實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)。過(guò)去幾年間，國(guó)家重點(diǎn)行動(dòng)抓大頭、抓重點(diǎn)地區(qū)、抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高各領(lǐng)域、各行業(yè)用水效率，提升全民節(jié)水意識(shí);同時(shí)，深化機(jī)制體制重改革，強(qiáng)調(diào)政策推動(dòng)和市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新。節(jié)水制度的不斷發(fā)展完善，是中國(guó)用水效率迅速提升的根本保障，充分體現(xiàn)了黨政主導(dǎo)體制下的調(diào)試管理特征。

第四，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力。中國(guó)國(guó)家治理體制的另外一個(gè)特點(diǎn)，是比較容易實(shí)現(xiàn)全局性的規(guī)劃設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有能力應(yīng)對(duì)綜合性強(qiáng)的公共事務(wù)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)是復(fù)雜的有機(jī)體，必然要求系統(tǒng)治理，中國(guó)體制在這方面有潛在的優(yōu)勢(shì)。在中國(guó)國(guó)家治理的傳統(tǒng)中，政府往往扮演主導(dǎo)性的角色，在當(dāng)代表現(xiàn)為黨政主導(dǎo)。隨著中國(guó)國(guó)家治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)的力量迅速崛起，與政府的力量一起，成為支撐“中國(guó)之治”的兩支主要力量。

市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)在當(dāng)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，同時(shí)在包括水資源在內(nèi)的公共資源領(lǐng)域也發(fā)揮了日益重要的作用。中國(guó)的水治理過(guò)去長(zhǎng)期依賴政府機(jī)制，隨著現(xiàn)代治水轉(zhuǎn)型，特別是在干旱缺水的倒逼之下，市場(chǎng)機(jī)制被積極引入優(yōu)化水資源配置。新世紀(jì)以來(lái)，水利部不斷推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)改革，開(kāi)展了多輪次的水權(quán)試點(diǎn)和水價(jià)改革。2014年，習(xí)近平總書(shū)記就“保障水安全問(wèn)題”發(fā)表重要講話，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，成為強(qiáng)化水治理、保障水安全的行動(dòng)指南。

總體來(lái)看，經(jīng)過(guò)新世紀(jì)以來(lái)的20年探索，建立健全水權(quán)制度，鼓勵(lì)開(kāi)展水權(quán)交易，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制合理配置水資源，已經(jīng)成為中國(guó)水治理的政策取向。過(guò)去十幾年來(lái)，中國(guó)的水權(quán)水市場(chǎng)改革有一系列進(jìn)展。2004年，黃河中上游寧蒙地區(qū)開(kāi)展水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作。2005年，水利部發(fā)布《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》和《水權(quán)制度建設(shè)框架》。黨的十八大以來(lái)，從國(guó)家層面上加大了對(duì)水權(quán)市場(chǎng)的引導(dǎo)和培育，在黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的十幾份重要文件中先后對(duì)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)、水權(quán)交易推進(jìn)作出部署。2014年以來(lái)，國(guó)家在部分省區(qū)開(kāi)展了水權(quán)試點(diǎn)工作和水流產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)工作。2016年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在北京設(shè)立中國(guó)水權(quán)交易所，作為交易平臺(tái)推動(dòng)水權(quán)市場(chǎng)規(guī)范有序開(kāi)展，成立以來(lái)累計(jì)交易水量28.88億立方米。[19]與此同時(shí)，水價(jià)制度歷經(jīng)30年改革，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)無(wú)償或福利型供水向有償商品型供水的轉(zhuǎn)變。城市供水基本實(shí)現(xiàn)了全成本定價(jià)商品化，推動(dòng)水務(wù)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化不斷提升，水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量利用市場(chǎng)融資，過(guò)去20年中國(guó)水基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項(xiàng)目，占到同期全世界總量的一半，較好地彌補(bǔ)了公共投資的不足。[20]農(nóng)業(yè)水價(jià)改革也不斷推進(jìn)，2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》，提出用10年左右時(shí)間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制。截至2018年年底，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施面積累計(jì)超過(guò)1.6億畝。很多農(nóng)村地區(qū)探索了靈活水價(jià)制度，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水。例如，河北衡水市桃城區(qū)的灌區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)明了“一提一補(bǔ)”水價(jià)政策，制度創(chuàng)新的節(jié)水成效非常明顯。[21]

水資源屬于難以利用市場(chǎng)機(jī)制配置的公共資源，特別是在中國(guó)的國(guó)情條件下。[22]即使如此，當(dāng)代中國(guó)重視市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用，并且經(jīng)過(guò)不懈探索，使市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中開(kāi)始發(fā)揮重要作用，在當(dāng)代中國(guó)治水體制中成為不可或缺的力量。中國(guó)用水效率的提升，其背后是政府和市場(chǎng)的雙輪驅(qū)動(dòng)，當(dāng)代水治理真正實(shí)現(xiàn)了“兩手發(fā)力”。

第五，群眾路線，廣泛參與。當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的基本架構(gòu)，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。在發(fā)揮黨政主導(dǎo)作用的同時(shí)，堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，確保人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理公共事務(wù)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)既和諧穩(wěn)定又充滿活力的關(guān)鍵。堅(jiān)持群眾路線，鼓勵(lì)公眾廣泛參與，是中國(guó)特色民主政治的重要特征。事實(shí)上，群眾路線可以認(rèn)為是中國(guó)式民主，強(qiáng)調(diào)決策者必須主動(dòng)深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來(lái)參與。[23]

在當(dāng)代中國(guó)水治理中，群眾參與是一個(gè)重要的政策取向。例如，為了提高農(nóng)田水利管理績(jī)效，中國(guó)積極推行以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為組織形式的參與式灌溉管理改革，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民自愿組織起來(lái)，互助合作，承擔(dān)直接受益的田間灌排工程的建設(shè)、管理和維護(hù)責(zé)任。2005年，國(guó)務(wù)院專門出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》。在水利部等國(guó)家部委的大力推動(dòng)下，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)數(shù)量增長(zhǎng)很快，從新世紀(jì)之初的幾千家，增長(zhǎng)到2010年的5萬(wàn)多家，到現(xiàn)在的近10萬(wàn)家。[24]盡管從總體上來(lái)看，用水戶協(xié)會(huì)發(fā)揮的作用不如人意，用水戶協(xié)會(huì)數(shù)量的快速增長(zhǎng)反映了當(dāng)代水治理對(duì)于群眾參與的重視。[25]再比如，2014年，水利部聯(lián)合三部委，發(fā)布首個(gè)《全國(guó)水情教育規(guī)劃（2015～2020年）》，要求廣泛凝聚社會(huì)各方力量，發(fā)揮政府、學(xué)校、企業(yè)、社會(huì)組織和科研院所等主體的作用，加快構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方參與、主體多元的水情教育格局。過(guò)去五年間，遴選國(guó)家水情教育基地34家，開(kāi)展了豐富的水情教育活動(dòng)，基地年受眾上千萬(wàn);已經(jīng)建成國(guó)家級(jí)水情教育的網(wǎng)絡(luò)宣傳教育平臺(tái)“親水網(wǎng)”，涌現(xiàn)出一批水情教育網(wǎng)站和手機(jī)APP，全面推動(dòng)了公眾水情意識(shí)提高。在各種水情教育工作推動(dòng)下，知水、護(hù)水和親水逐步成為“全民行動(dòng)”，有力促進(jìn)了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。[26]

黨的十九屆四中全會(huì)提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。由此可見(jiàn)，堅(jiān)持群眾路線，推動(dòng)社會(huì)廣泛參與，在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系中的重要性。這方面實(shí)施得當(dāng)，與中國(guó)大一統(tǒng)的傳統(tǒng)體制優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)就會(huì)更加顯著。

第六，依法治國(guó)，科技支撐。當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理高度重視技術(shù)的支撐作用，以適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)治理需要，這既包括“社會(huì)技術(shù)”意義上的制度建設(shè)，也包括工程技術(shù)意義上的科技應(yīng)用。全面推進(jìn)的法治建設(shè)與持續(xù)快速的技術(shù)進(jìn)步，是成就“中國(guó)之治”的重要原因和經(jīng)驗(yàn)。

過(guò)去30余年間，中國(guó)建立了一整套現(xiàn)代水法規(guī)體系，形成了有力的水行政執(zhí)法隊(duì)伍，水利的法制化程度不斷提升。在立法方面，中國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)抗旱條例》等一系列法律法規(guī)作為水利工作的法律依據(jù)。在水行政執(zhí)法方面，政府加強(qiáng)水利部門和流域管理機(jī)構(gòu)在行政許可、行政處罰、行政征收和行政強(qiáng)制等方面執(zhí)法職權(quán)的梳理工作，水利執(zhí)法工作取得了明顯的成效，從2007年到2018年，全國(guó)查處的水事違法案件從49501件下降到23578件，全國(guó)調(diào)處解決水事糾紛從9358件下降到27件。[27]在水利法律知識(shí)普及方面，每年利用“世界水日”和“中國(guó)水周”普及水利法制知識(shí)。

當(dāng)代中國(guó)水治理廣泛利用了現(xiàn)代科技，水利科技進(jìn)步對(duì)水利發(fā)展的貢獻(xiàn)率達(dá)到53.5%。中國(guó)的水利科技創(chuàng)新能力不斷提升，目前在泥沙研究、壩工技術(shù)、水資源配置、水文預(yù)報(bào)等諸多領(lǐng)域已經(jīng)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。[28]以現(xiàn)代信息技術(shù)在水利領(lǐng)域的應(yīng)用為例，中國(guó)從新世紀(jì)之初就開(kāi)始將信息技術(shù)全面應(yīng)用于流域管理，黃河水利委員會(huì)在2001年就啟動(dòng)了“數(shù)字黃河”工程的建設(shè)，目前全國(guó)各大流域管理委員會(huì)都建成了信息系統(tǒng)平臺(tái)，大江大河管理已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字治理時(shí)代。信息技術(shù)還被全面用于水資源利用的監(jiān)管，目前全國(guó)已建成重要取水戶、重要水功能區(qū)和大江大河省界斷面三大監(jiān)控體系，對(duì)全國(guó)75%總許可水量進(jìn)行在線監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了中央、流域、省三級(jí)平臺(tái)互聯(lián)互通。[29]

法律制度建設(shè)和現(xiàn)代科技的廣泛應(yīng)用，加速了水治理水平的提升。這既是成就當(dāng)代治水奇跡的重要原因，也是當(dāng)代中國(guó)取得發(fā)展奇跡的基本經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)之治前景：當(dāng)代中國(guó)治水的啟示和展望

隨著中國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，中國(guó)國(guó)家治理體制也隨之轉(zhuǎn)型，在保持中央集權(quán)的大一統(tǒng)體制架構(gòu)的同時(shí)，融入了越來(lái)越多的現(xiàn)代治理元素。當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系具有“多元一統(tǒng)”的特征，在堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，更加重視法治和民主;在充分發(fā)揮政府力量的同時(shí)，注重吸納市場(chǎng)和社會(huì)的力量。多元一統(tǒng)治理，可以視為是中國(guó)大一統(tǒng)的歷史傳統(tǒng)，與當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合的體制，也是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理需要漸進(jìn)演化的結(jié)果，并在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代治理問(wèn)題過(guò)程中不斷發(fā)展完善。

人類社會(huì)的制度是多樣性的。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國(guó)家的政治制度模式。各國(guó)國(guó)情不同，每個(gè)國(guó)家的政治制度都是獨(dú)特的，都是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的，都是在這個(gè)國(guó)家歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。[30]諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主奧斯特羅姆教授也指出，人類社會(huì)不存在“萬(wàn)能藥”的制度，制度是多樣的，如同生物多樣性，特定制度的成敗取決于這些制度與當(dāng)?shù)氐臈l件是否匹配，需要增進(jìn)對(duì)復(fù)雜和多樣性制度的理解和保護(hù)。[31]

中國(guó)的傳統(tǒng)智慧與制度多樣性理論是高度契合的。比如，《晏子春秋·內(nèi)篇雜下》記載的南橘北枳典故：“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，葉徒相似，其實(shí)味不同。所以然者何？水土異也?！睘楹瓮瑯拥姆N子，在淮河的南北會(huì)長(zhǎng)出不同的果子呢？根本上是環(huán)境的不同，土壤、水分、氣象條件發(fā)生了變化，自然結(jié)出的果子會(huì)有不同，這就是中國(guó)古人因地制宜的智慧?！秴问洗呵铩げ旖瘛穭t記載了刻舟求劍的故事，諷刺那些死守教條、固執(zhí)不懂變通的人，說(shuō)明兩千多年前古人就有因時(shí)而異的智慧。中國(guó)在漫長(zhǎng)的治水實(shí)踐積累了豐富的智慧，比如“統(tǒng)籌兼顧”“因勢(shì)利導(dǎo)”等，這些治水經(jīng)驗(yàn)也成為了治國(guó)的智慧。

世界上不存在普遍適用的制度，只有最適合自己的道路，各個(gè)國(guó)家必須根據(jù)自身的條件來(lái)建立適合自己的治理體系。“中國(guó)之治”的深層次動(dòng)因，乃是中國(guó)探索了適合本國(guó)國(guó)情的發(fā)展道路，成功解決了自身面臨的治理問(wèn)題。中國(guó)探索建立的一些制度與西方是迥異的，但實(shí)踐證明是適合中國(guó)國(guó)情并且管用的。例如，誕生于2007年太湖藍(lán)藻危機(jī)事件中的河長(zhǎng)制，經(jīng)過(guò)十多年在全國(guó)范圍的試驗(yàn)，陸續(xù)被多地證明有助于改善水治理，特別是水環(huán)境治理。2016年，黨中央、國(guó)務(wù)院決定全面推行河長(zhǎng)制，目前全國(guó)31個(gè)省區(qū)均已經(jīng)建立河長(zhǎng)制，30多萬(wàn)名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部被任命為河長(zhǎng)或湖長(zhǎng)，通過(guò)制度建設(shè)有力促進(jìn)了跨部門協(xié)作、跨層級(jí)協(xié)作和跨行政區(qū)協(xié)作等水治理難題。盡管河長(zhǎng)制的可持續(xù)性在學(xué)術(shù)上還有一些爭(zhēng)議，但大量實(shí)證研究表明，至少在現(xiàn)階段該制度是有效的，對(duì)于江河治理提升和河湖面貌改善能夠發(fā)揮積極作用。[32]

河長(zhǎng)制是中國(guó)探索建立的眾多水管理制度之一，是中國(guó)水治理體系不斷發(fā)展完善的一個(gè)縮影。事實(shí)上，中國(guó)是在應(yīng)對(duì)多重水問(wèn)題過(guò)程中，探索適合自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、歷史文化等國(guó)情特征的管理制度，形成了中國(guó)特色的水治理體系。盡管中國(guó)的水治理體系目前存在一些有待改進(jìn)的問(wèn)題，例如過(guò)于依賴政府行政的力量，市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用存在很多障礙，人民群眾的參與比較有限，水治理的法制體系不夠健全等，但從總體來(lái)看，中國(guó)水治理體系是和國(guó)情條件及國(guó)家發(fā)展階段相適應(yīng)的，也展現(xiàn)了較高的治理效能。

我們?cè)僖灾袊?guó)水利現(xiàn)代化進(jìn)程為例，看一下中國(guó)水治理體系的實(shí)際效能。2010年，筆者曾經(jīng)定量計(jì)算和預(yù)測(cè)中國(guó)水利現(xiàn)代化進(jìn)程，分4大類和10個(gè)水利發(fā)展指標(biāo)測(cè)度水利現(xiàn)代化的綜合實(shí)現(xiàn)程度（詳見(jiàn)表3）。當(dāng)時(shí)評(píng)價(jià)中國(guó)水利現(xiàn)代化綜合實(shí)現(xiàn)程度，2000年為30%，2010年為46%，并預(yù)測(cè)2015年為56%，2020年為70%，2030年為91%，即2030年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。筆者近期根據(jù)實(shí)際進(jìn)展進(jìn)行再評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)2015年水利現(xiàn)代化綜合實(shí)現(xiàn)程度實(shí)際為65.7%，比之前預(yù)測(cè)值高了將近10個(gè)百分點(diǎn)。分項(xiàng)來(lái)看，安全性需求保障度實(shí)際為85%，比之前預(yù)測(cè)高19個(gè)百分點(diǎn)，其中的水旱災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失占同期GDP比重下降到0.25%，已經(jīng)提前達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家水平;經(jīng)濟(jì)性需求保障度實(shí)際為68%，比之前預(yù)測(cè)高14個(gè)百分點(diǎn)，主要原因是用水效率改進(jìn)速度明顯好于預(yù)期。[33]但舒適性需求保障度實(shí)際為36%，比之前預(yù)測(cè)低了11個(gè)百分點(diǎn)，主要原因是生態(tài)用水比重沒(méi)有提升;水生態(tài)環(huán)境和諧度實(shí)際為63%，比之前預(yù)測(cè)高9個(gè)百分點(diǎn)，主要原因是水環(huán)境改善速度明顯高于預(yù)期。由此可見(jiàn)，新世紀(jì)以來(lái)的20年間，中國(guó)水利現(xiàn)代化水平呈現(xiàn)加速提升態(tài)勢(shì)，按照這個(gè)趨勢(shì)，水利現(xiàn)代化綜合實(shí)現(xiàn)程度預(yù)計(jì)在2030年之前就可以達(dá)到90%，即提前基本實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化。這個(gè)例子再一次說(shuō)明，中國(guó)探索形成的水管理制度和水治理體系是有效的，在推動(dòng)中國(guó)的治水實(shí)踐過(guò)程展現(xiàn)出高的效能。

當(dāng)代中國(guó)的水治理實(shí)踐，不僅彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)，也印證了黨的十九屆四中全會(huì)作出的重要判斷：“實(shí)踐證明，中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國(guó)大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系，是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系，是能夠持續(xù)推動(dòng)擁有近十四億人口大國(guó)進(jìn)步和發(fā)展、確保擁有五千多年文明史的中華民族實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的制度和治理體系”。

黨的十九屆四中全會(huì)部署了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)間表：“到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”。以上關(guān)于中國(guó)水利現(xiàn)代化進(jìn)程的分析，反映了水治理體系和治理能力現(xiàn)代化的樂(lè)觀前景，也增強(qiáng)了我們推進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的信心。

綜上所述，當(dāng)代中國(guó)的水治理轉(zhuǎn)型和成就，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)。新中國(guó)70年的治水成就從一個(gè)側(cè)面解釋了“中國(guó)之治”的制度密碼，也預(yù)示了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的光明前景。當(dāng)代中國(guó)的治水實(shí)踐，充分體現(xiàn)了中國(guó)智慧、中國(guó)文化和中國(guó)自信，啟示我們要堅(jiān)定制度自信，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色治水之路，堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義的道路前進(jìn)。只要我們堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，古老的治水文明必將煥發(fā)青春，中華民族的偉大復(fù)興必將如期實(shí)現(xiàn)。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色水權(quán)市場(chǎng)制度體系研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：15ZDB164）

注釋

[1][美]弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2015年。

[2]楊松華：《大一統(tǒng)制度與中國(guó)興衰》，北京出版社，2004年。

[3]馬克思：《不列顛在印度的統(tǒng)治》，《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第762頁(yè)。

[4]Wittfogel， K. A.， Oriental Despotism： A Comparative Study of Total Power， New Haven： Yale University Press， 1957.

[5][11]黃仁宇：《赫遜河畔談中國(guó)歷史》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2002年。

[6] 王亞華：《治水與治國(guó)——治水學(xué)派的新經(jīng)濟(jì)史學(xué)演繹》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版），2007年第4期，第117～129頁(yè)。

[7]張愛(ài)華：《“進(jìn)村找廟”之外：水利社會(huì)史研究的勃興》，《史林》，2008年第5期，第169～180、191頁(yè)。

[8]李祖德、陳啟能：《評(píng)魏特夫的〈東方專制主義〉》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997年。

[9] Swyngedouw， E.， "Power， Water and Money： Exploring the Nexus"， United Nations Development Programme， 2006， p. 17.

[10][美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012年。

[12] 冀朝鼎：《中國(guó)歷史上的基本經(jīng)濟(jì)區(qū)與水利事業(yè)的發(fā)展》，朱詩(shī)鰲譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年。

[13]黃仁宇：《中國(guó)大歷史》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年。

[14][15]王亞華：《從70年治水成就看中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)》，《中國(guó)水利》，2020年第1期，第13～14頁(yè)。

[16]《陳雷在水利部黨組中心組學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神（擴(kuò)大）學(xué)習(xí)班上強(qiáng)調(diào)，全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神，奮力推進(jìn)中國(guó)特色水利現(xiàn)代化偉大事業(yè)》，《中國(guó)水利》，2012年第23期，第17～20頁(yè)。

[17]王樹(shù)芳、李捷、劉元章、劉久榮、王旭：《南水北調(diào)對(duì)北京地下水涵養(yǎng)的影響》，《中國(guó)水利》，2019年第7期，第26～30頁(yè)。

[18][德]韓博天，《紅天鵝》，石磊譯，北京：中信出版集團(tuán)，2018年。

[19]中國(guó)水權(quán)交易所：http：//cwex.org.cn/lising/。

[20] Qian， N.; House S.; Wu， A. and Wu， X.， "Public-Private Partnership in Urban Water Sector in China： A Comparative Case Analysis"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 631-650.

[21] Chen， S. C.; Wang， Y. H. and Jesper S.， "How to promote effective irrigation pricing reform in northern China？ Insights from the Taocheng District"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 697-715.

[22]王亞華：《水權(quán)解釋》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，2005年。

[23]王紹光：《群眾路線是中國(guó)式民主創(chuàng)新》，《法治與社會(huì)》，2013年第3期，第74頁(yè)。

[24] Wang， Y. H. and Wu， J.， "An Empirical Examination on the Role of Water User Associations for Irrigation Management in Rural China"， Water Resources Research， 2018， （54）， pp. 1-21.

[25]Wang， Y. H.; Wu， X. and Tortajada， C.， "Innovative and Transformative Water Policy and Management in China"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 565-572.

[26]王亞華、許菲：《當(dāng)代中國(guó)的節(jié)水成就與經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)水利》，2020年第7期，第1～6頁(yè)。

[27]《全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中華人民共和國(guó)水利部，2007年～2018年，http：//www.mwr.gov.cn/sj/tjgb/slfztjgb/。

[28]《科技進(jìn)步對(duì)水利發(fā)展貢獻(xiàn)率已達(dá)到53.5%》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年12月4日，第10版。

[29]《全國(guó)75%總許可水量實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控》，中國(guó)科技網(wǎng)，2018年3月22日，http：//www.stdaily.com/cxzg80/guonei/2018-03/22/content_650585.shtml。

[30]習(xí)近平：《設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度 要從國(guó)情出發(fā)從實(shí)際出發(fā)》，新華網(wǎng)，2014年9月5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c_1112384483.htm。

[31] 王亞華：《增進(jìn)公共事物治理——奧斯特羅姆學(xué)術(shù)探微與應(yīng)用》，北京：清華大學(xué)出版社，2017年。

[32] Wang， Y. H. and Chen， X. N.， "River chief system as a collaborative water governance approach in China"， International Journal of Water Resources Development， 2020， 36（4）， pp. 610-630.

[33] [34]現(xiàn)代治水的五個(gè)方面，具有不同類別的需求屬性。防災(zāi)減災(zāi)、飲水安全、灌溉用水等，主要是“安全性需求”;生產(chǎn)供水、水電、水運(yùn)等，主要是“經(jīng)濟(jì)性需求”;水系景觀、水休閑娛樂(lè)、高品質(zhì)用水，主要是“舒適性需求”;水環(huán)境保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)，安全性需求和舒適性需求兼而有之。三類需求處于不同的層次，通常高一層次需求的出現(xiàn)，以低一層次需求的一定程度滿足為前提。參見(jiàn)王亞華、黃譯萱、唐嘯：《中國(guó)水利發(fā)展階段劃分：理論框架與評(píng)判》，《自然資源學(xué)報(bào)》，2013年第6期，第126頁(yè)。

[35]2015年實(shí)際值系為新增計(jì)算。

責(zé) 編/周于琬