異地發(fā)布藥品廣告監(jiān)管闡析

李藝岑

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

異地發(fā)布藥品廣告是指在藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地或進(jìn)口藥品代理機(jī)構(gòu)所在地以外的省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布藥品廣告。對(duì)異地發(fā)布的藥品廣告進(jìn)行監(jiān)管，是藥品廣告監(jiān)管制度的重要環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在要求廣告主在異地發(fā)布藥品廣告前還需向廣告發(fā)布地的藥品廣告審查部門履行一定的義務(wù)。

1 異地發(fā)布藥品廣告監(jiān)管制度變遷

1995年，《藥品廣告審查辦法》正式施行，規(guī)定異地發(fā)布藥品廣告，需先由廣告主所在地衛(wèi)生行政部門審查批準(zhǔn)，再由廣告發(fā)布地的省級(jí)衛(wèi)生行政部門換發(fā)廣告發(fā)布地的藥品廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)后，方可發(fā)布。

2002年，《〈藥品管理法〉實(shí)施條例》發(fā)布，規(guī)定異地發(fā)布藥品廣告的，應(yīng)向廣告發(fā)布地的藥品廣告審查機(jī)關(guān)備案。

2007年，新《藥品廣告審查辦法》實(shí)施，將“換發(fā)廣告發(fā)布地的藥品廣告審查批準(zhǔn)文號(hào)”變?yōu)椤斑M(jìn)行藥品廣告異地發(fā)布備案”。

2018年，藥品廣告異地發(fā)布備案被納入第一批在全國(guó)推開“證照分離”改革的106項(xiàng)具體事項(xiàng)之一。對(duì)《藥品廣告審查辦法》作出相應(yīng)修改，改變了藥品廣告異地發(fā)布的備案方式，規(guī)定只要申請(qǐng)人通過(guò)告知承諾書承諾符合備案條件并提交備案所需材料的，廣告發(fā)布地的藥品廣告審查機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)場(chǎng)予以備案。

2019年3月，市場(chǎng)監(jiān)管總局組織起草《藥品、醫(yī)療器械、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品廣告審查發(fā)布管理辦法(征求意見稿)》(下文簡(jiǎn)稱“《‘三品一械’廣告管理辦法(征求意見稿)》”)，并向社會(huì)公開征求意見。在起草說(shuō)明中，市場(chǎng)監(jiān)管總局表示已收到較多關(guān)于取消異地發(fā)布藥品廣告?zhèn)浒钢贫鹊慕ㄗh，但由于《藥品管理法實(shí)施條例》中有明確規(guī)定，故無(wú)法直接取消，只能簡(jiǎn)化異地發(fā)布藥品廣告的備案程序，以更好地落實(shí)國(guó)務(wù)院“證照分離”改革等工作要求。

2019年6月，第二次公布的《“三品一械”廣告管理辦法(征求意見稿)》中，對(duì)于異地發(fā)布藥品廣告地備案程序的規(guī)定變?yōu)榱恕霸诋惖匕l(fā)布的，不再辦理備案手續(xù)”，市場(chǎng)監(jiān)管總局表示擬取消藥品廣告異地發(fā)布備案制度，以廣告審查機(jī)關(guān)向社會(huì)公開相關(guān)信息的方式取代之。

2 異地發(fā)布藥品廣告監(jiān)管性質(zhì)探究

縱觀異地發(fā)布藥品廣告監(jiān)管制度，最核心的差別在于異地廣告審查部門對(duì)廣告內(nèi)容的審查職責(zé)的變化。

2.1 行政許可性

1995年《藥品廣告審查辦法》正式實(shí)施后，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部在加強(qiáng)藥品廣告監(jiān)督審查管理工作的通知中，要求發(fā)布地的廣告審查機(jī)關(guān)審查異地發(fā)布的藥品廣告時(shí)，發(fā)現(xiàn)不符合相關(guān)規(guī)定的，需退回原藥品廣告審查機(jī)關(guān)，同時(shí)抄報(bào)衛(wèi)生部藥政管理局。2002年的《藥品管理法實(shí)施條例》，也規(guī)定發(fā)布地的藥品廣告審查機(jī)關(guān)在備案時(shí)發(fā)現(xiàn)廣告內(nèi)容不符合相關(guān)管理規(guī)定的，應(yīng)交由原批文核發(fā)機(jī)關(guān)處理。直至2018年《藥品廣告審查辦法》修改，才刪去了發(fā)布地藥品廣告審查機(jī)關(guān)將認(rèn)為不符合有關(guān)規(guī)定的藥品廣告交由原廣告審批部門進(jìn)行復(fù)核的相關(guān)規(guī)定。

這意味著，2018年全國(guó)推行“證照分離”改革之前，在藥品廣告是否符合相關(guān)規(guī)定這一問(wèn)題上，發(fā)布地的藥品廣告審查機(jī)關(guān)可以與原廣告審批部門有不同意見。即發(fā)布地藥品廣告審查機(jī)關(guān)的職責(zé)，不限于對(duì)廣告主提交的材料進(jìn)行形式審核，而且包括對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，需依據(jù)《廣告法》《藥品管理法》《藥品管理法實(shí)施條例》《藥品廣告審查辦法》《藥品廣告審查標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定對(duì)藥品廣告內(nèi)容進(jìn)行審查，審查通過(guò)后方予以換發(fā)批文或備案。

在2018年以前，此種實(shí)質(zhì)性審查[1]都通過(guò)近似“行政許可”的方式體現(xiàn)。1995年的《藥品廣告審查辦法》將廣告發(fā)布地藥品廣告審查部門換發(fā)的藥品廣告審查批文規(guī)定為異地發(fā)布藥品廣告的必備條件。2007年的《藥品廣告審查辦法》也明確規(guī)定，未經(jīng)備案即在異地發(fā)布的藥品廣告，應(yīng)在限期內(nèi)辦理備案手續(xù)，若逾期不辦理備案，則停止該藥品品種在發(fā)布地的廣告發(fā)布。

對(duì)于“不換發(fā)廣告發(fā)布地批文”或是“不辦理異地備案”的違背義務(wù)的行為，施加“不得在異地發(fā)布藥品廣告”這一禁止相對(duì)人從事特定行為的不利后果，通過(guò)設(shè)定不利后果以逆向推動(dòng)相對(duì)人遵循相關(guān)規(guī)范、履行義務(wù)，這種義務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式侵益性極強(qiáng)。[2]分明是將異地發(fā)布藥品廣告認(rèn)定一般禁止的行為，換發(fā)廣告發(fā)布地批文或備案則成為了對(duì)一般禁止的解除，認(rèn)定沒有取得廣告發(fā)布地批文或進(jìn)行備案的異地發(fā)布藥品廣告行為缺失合法性基礎(chǔ)。顯然，當(dāng)時(shí)換發(fā)廣告發(fā)布地藥品廣告批文，或是藥品廣告異地備案，雖然也有信息收集、行為監(jiān)管等功能，但效力強(qiáng)于行政備案，不僅僅是程序上的負(fù)擔(dān)，還會(huì)產(chǎn)生對(duì)于實(shí)際行為的影響，[3]實(shí)質(zhì)上就是藥品廣告異地許可。

行政許可作為干預(yù)性極強(qiáng)的方式，目的在于保護(hù)重大的公眾利益。從公益保護(hù)的角度也不能推出藥品廣告異地監(jiān)管中實(shí)質(zhì)性審查的正當(dāng)性。作為關(guān)于人類生命健康安全的藥品，審查藥品廣告內(nèi)容確實(shí)具有必要性及合理性，但這已通過(guò)藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地的藥品廣告審查機(jī)關(guān)得到實(shí)現(xiàn)，無(wú)論是否在異地發(fā)布藥品廣告，都需通過(guò)藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地的藥品廣告審查機(jī)關(guān)審查取得藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)。在此前提下，對(duì)于異地發(fā)布的藥品廣告進(jìn)行二次實(shí)質(zhì)性審查有何意義？是想減少疏漏？或是希望不同主體的再次審核能夠形成對(duì)前次審查的監(jiān)督？無(wú)論何種意圖都顯得有些牽強(qiáng)。[4]

2.2 行政備案性

2018年對(duì)于藥品廣告異地備案制度的改革，正是遵循了通過(guò)改變備案形式，將名為備案、實(shí)為許可的行為還原為純粹的信息收集工具這一思路，給藥品廣告異地備案賦予一般行政備案的信息收集、存檔、備查、披露功能，使備案成為不同區(qū)域間監(jiān)管部門信息共享、共通的通道，防止廣告發(fā)布者通過(guò)異地發(fā)布的方式逃避監(jiān)管，也為廣告發(fā)布地的藥品廣告審查機(jī)關(guān)提供了后續(xù)監(jiān)管、科學(xué)決策的依據(jù)。

隨著科技的迅速發(fā)展，執(zhí)法機(jī)關(guān)、監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的信息共享平臺(tái)及信息披露平臺(tái)逐步建立并完善，這種主要在傳遞信息、輔助監(jiān)管方面發(fā)揮作用的藥品廣告異地備案制度完全可以取消。既然藥品廣告異地備案的目的能夠通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息傳遞得以實(shí)現(xiàn)，自然無(wú)需對(duì)行政相對(duì)人施加相應(yīng)的備案義務(wù)了。

藥品廣告異地備案變革、取消意味著藥品廣告異地監(jiān)管制度的一大轉(zhuǎn)變，事前審批程序簡(jiǎn)化甚至取消，有利于提高各方效率、減輕負(fù)擔(dān)：對(duì)于廣告發(fā)布地的藥品廣告審查機(jī)關(guān)，無(wú)需對(duì)藥品廣告進(jìn)行重復(fù)審查，能夠節(jié)省行政資源，尤其是一線審查資源；對(duì)于廣告主，只需取得藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地的廣告批文即可在全國(guó)各地發(fā)布，不必?fù)?dān)憂無(wú)法通過(guò)后續(xù)的異地備案，也不用在異地備案上耗費(fèi)大量時(shí)間。[5]也意味著發(fā)布地的廣告審查部門不用再對(duì)異地發(fā)布藥品廣告這一行為進(jìn)行控制，而將重點(diǎn)放在確保每個(gè)異地發(fā)布藥品廣告的行為符合相關(guān)規(guī)則上。[6]

3 藥品廣告監(jiān)管制度之完善

3.1 重視藥品廣告監(jiān)管之特殊性

藥品廣告作為對(duì)藥品這一特殊商品進(jìn)行宣傳的手段，其特殊性不容忽視。不可否認(rèn)，食藥領(lǐng)域與其他產(chǎn)品領(lǐng)域的問(wèn)題固然存在相似性，在多種內(nèi)外因素的影響下，消費(fèi)者可能無(wú)法完整獲取商品信息，進(jìn)而作出具有外部性的消費(fèi)決策，不僅消費(fèi)需求無(wú)法得到滿足，甚至可能使自己或他人遭受人身、精神損害?；谶@一前提，食藥領(lǐng)域和其他產(chǎn)品領(lǐng)域的行政監(jiān)管目的基本一致，即以行政手段彌補(bǔ)市場(chǎng)固有缺陷。[7]

但在相似性之外，藥品食品與其他商品之間的差異性更需要重視。對(duì)于消費(fèi)者，藥品、食品是基本的生存物資，即使出現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)法通過(guò)選擇其他替代性產(chǎn)品以規(guī)避；且藥品、食品與人自身健康、安全問(wèn)題緊密聯(lián)系，通過(guò)食用或注射的方式直接作用于人體，與人體內(nèi)組織接觸，因此消費(fèi)者對(duì)于藥品、食品的安全性更為關(guān)注，也抱有更高期待。但另一方面，藥品、食品市場(chǎng)中，信息不對(duì)稱不僅存在經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間，甚至連經(jīng)營(yíng)者也無(wú)法獲取足夠的商品信息。除非是外部性狀出現(xiàn)了變化，否則只有在消費(fèi)者使用后或通過(guò)專業(yè)人士實(shí)驗(yàn)分析后，藥品、食品的問(wèn)題才會(huì)被發(fā)現(xiàn)，其質(zhì)量問(wèn)題之隱蔽性遠(yuǎn)超其他商品，無(wú)論是消費(fèi)者還是經(jīng)營(yíng)者，在準(zhǔn)確判斷藥品、食品的品質(zhì)上都存在困難。在這種情況下，消費(fèi)者對(duì)于藥品、食品的安全問(wèn)題尤為關(guān)切，心理上對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的擔(dān)保需求也更甚。

也正是出于對(duì)食藥領(lǐng)域特殊性的考慮，食藥安全監(jiān)管的宗旨也與市場(chǎng)監(jiān)管宗旨不完全相同。前者更注重食藥產(chǎn)品的安全性、公眾的生命健康權(quán)。無(wú)論《食品安全法》第一條還是《藥品管理法》第一條，都強(qiáng)調(diào)保障產(chǎn)品的安全性、維護(hù)公眾的安全及健康，對(duì)比《產(chǎn)品質(zhì)量法》第一條，沒有出現(xiàn)“維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”的方法目的，清晰地反映出食品藥品監(jiān)管將產(chǎn)品安全性作為唯一目的，且具有最高的優(yōu)先級(jí)。[8]

正是在這樣的監(jiān)管目的的指引下，食藥領(lǐng)域的監(jiān)管方式應(yīng)當(dāng)與其他產(chǎn)品的監(jiān)管方式有所差異，不能像一般產(chǎn)品領(lǐng)域那樣盡可能給與市場(chǎng)主體最大行為空間，應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格。[8]“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管手段、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)”就是嚴(yán)格監(jiān)管的顯著體現(xiàn)。也因此，在行政改革中將對(duì)于傳統(tǒng)市場(chǎng)的弱化監(jiān)管、減少干預(yù)的方式生搬硬套用于食藥領(lǐng)域是不妥的。

具體到微觀層面，藥品廣告監(jiān)管制度并非是獨(dú)立的監(jiān)管制度，而是廣告監(jiān)管制度在藥品廣告領(lǐng)域的體現(xiàn)，對(duì)藥品廣告的監(jiān)管既應(yīng)當(dāng)符合一般的廣告監(jiān)管原則，還應(yīng)當(dāng)兼顧藥品的特殊性，對(duì)食藥監(jiān)管的特殊需求加以回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)與食品、藥品領(lǐng)域的監(jiān)管目標(biāo)保持一致，將維護(hù)消費(fèi)者的健康、安全放在首位。

在藥品廣告監(jiān)管制度中，對(duì)異地發(fā)布藥品廣告的監(jiān)管具有特殊性，因?yàn)榘ㄡt(yī)療器械等其他商品的廣告的異地發(fā)布均未受到特別規(guī)制。雖然異地發(fā)布藥品廣告監(jiān)管制度的事前審查方式改革、甚至取消，有利于精簡(jiǎn)流程、節(jié)約資源，但不意味著應(yīng)當(dāng)放松對(duì)藥品廣告的監(jiān)管。事前監(jiān)管的取消需要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管以彌補(bǔ)，應(yīng)當(dāng)更強(qiáng)調(diào)廣告發(fā)布后的監(jiān)測(cè)檢查，重視基層藥品監(jiān)督管理部門以及廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的一線執(zhí)法情況。

3.2 加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

目前對(duì)于藥品廣告監(jiān)管的改革是將藥品、醫(yī)療器械、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品的廣告管理制度加以整合，《“三品一械”廣告管理辦法(征求意見稿)》正是這一思路下的成果。它統(tǒng)一了對(duì)藥品及具有類似屬性的商品的廣告審查、發(fā)布環(huán)節(jié)的相關(guān)監(jiān)管制度，細(xì)致且嚴(yán)格地規(guī)定了對(duì)廣告內(nèi)容表述的要求，從源頭確保“三品一械”廣告內(nèi)容的真實(shí)性、科學(xué)性、合法性，并避免不同地區(qū)的審查部門出現(xiàn)審查尺度、標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，同時(shí)整合了“三品一械”廣告審查標(biāo)準(zhǔn)和程序，通過(guò)精簡(jiǎn)申請(qǐng)人需提交的證明材料、壓縮審查時(shí)間等方式優(yōu)化廣告審查服務(wù)。但也需要看到，《“三品一械”廣告管理辦法(征求意見稿)》僅對(duì)審查、發(fā)布環(huán)節(jié)作出規(guī)制，未包含廣告發(fā)布后監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容，但廣告發(fā)布后的監(jiān)管才應(yīng)當(dāng)是異地發(fā)布藥品廣告的監(jiān)管重點(diǎn)和難點(diǎn)。

廣告主取得藥品廣告批文后在異地違法發(fā)布藥品廣告，主要是指廣告主私自篡改經(jīng)審批的廣告內(nèi)容并使得最終發(fā)布的藥品廣告與經(jīng)批準(zhǔn)的廣告內(nèi)容不一致的情況，對(duì)此，除立即停止該廣告發(fā)布外，最有效的措施還是由藥品廣告審查機(jī)關(guān)對(duì)廣告主作出的撤銷該藥品廣告批準(zhǔn)文號(hào)且一定期限內(nèi)不受理其廣告審查申請(qǐng)。但由于廣告是在異地發(fā)布，所以這種情況主要還是依賴廣告發(fā)布地的藥品監(jiān)督管理部門和廣告監(jiān)督管理部門進(jìn)行監(jiān)測(cè)檢查，再由發(fā)布地的藥品廣告審查機(jī)關(guān)向原藥品廣告審查機(jī)關(guān)建議撤銷該藥品廣告的批文。但由于發(fā)布地藥品廣告審查機(jī)關(guān)與原藥品廣告的審查機(jī)關(guān)均為省級(jí)藥品監(jiān)督管理部門不同區(qū)域、級(jí)別相同的部門，自然無(wú)約束力可言。而且發(fā)布地的藥品廣告審查機(jī)關(guān)似乎也沒有足夠動(dòng)力對(duì)原藥品廣告審查機(jī)關(guān)的處理結(jié)果進(jìn)行跟進(jìn)，因?yàn)槠渲恍枰髲V告發(fā)布者停止發(fā)布，確保管轄區(qū)域內(nèi)不出現(xiàn)與批準(zhǔn)的廣告內(nèi)容不符的藥品廣告即可達(dá)到執(zhí)法目的，原藥品廣告審查機(jī)關(guān)的處理結(jié)果對(duì)其并無(wú)影響。因此，為了使此種撤銷廣告批準(zhǔn)文號(hào)的內(nèi)部建議更加有效，或許可以通過(guò)定期或?qū)崟r(shí)公開該等廣告批文撤銷建議的方式，以使公眾能夠?qū)Πl(fā)布地廣告審查機(jī)關(guān)的查處行為以及原廣告審查機(jī)關(guān)的處理結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，不僅使執(zhí)法過(guò)程更透明，同時(shí)也能夠通過(guò)信息公開機(jī)制引入外部監(jiān)督力量，促使執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，防止懶政怠政。

不僅是異地發(fā)布藥品廣告的監(jiān)管，整個(gè)藥品廣告的監(jiān)管制度，都需要增強(qiáng)對(duì)廣告發(fā)布時(shí)、發(fā)布后的監(jiān)管。廣告發(fā)布過(guò)程中涉及主體不僅包括廣告主，還包括多類型的廣告發(fā)布媒介，因此發(fā)布媒體的審查作用也不可小覷?！洞蟊妭鞑ッ浇閺V告發(fā)布審查規(guī)定》明確了包括廣播電視播出機(jī)構(gòu)、報(bào)紙期刊出版單位、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)單位在內(nèi)的大眾傳播媒介以及其他的廣告發(fā)布者，都應(yīng)當(dāng)履行法定的廣告審查義務(wù)，[9]包括查驗(yàn)證明文件、核實(shí)廣告內(nèi)容、建立健全廣告管理制度。但考慮到大眾傳播媒介在審查廣告內(nèi)容，尤其是藥品廣告內(nèi)容時(shí)，缺乏專業(yè)的人員、知識(shí)，相關(guān)法律法規(guī)中的標(biāo)準(zhǔn)也不夠明確、具體，因此不可對(duì)大眾傳播媒介施以過(guò)高的審查義務(wù)，宜限定在是否取得規(guī)定的藥品廣告批文、發(fā)布廣告內(nèi)容是否與經(jīng)過(guò)審批的廣告內(nèi)容一致、廣告內(nèi)容是否明顯違法內(nèi)容三方面。

此外，可配套建立黑名單以限制有違法記錄的廣告主的廣告發(fā)布行為；通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制加強(qiáng)對(duì)藥品廣告發(fā)布的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)；[10]同時(shí)引入行業(yè)自律以支持行政監(jiān)管；[11]而在法律后果方面，也應(yīng)當(dāng)加重違規(guī)發(fā)布藥品廣告的責(zé)任。民事責(zé)任方面可通過(guò)嚴(yán)厲的懲罰性賠償數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)得到加重，行政責(zé)任主要體現(xiàn)在行政罰款的金額上；同時(shí)加強(qiáng)行政監(jiān)管與刑事司法的銜接，全方位強(qiáng)化違規(guī)發(fā)布藥品廣告的法律后果。[12]

3.3 加強(qiáng)部門溝通

藥品廣告的監(jiān)管中涉及到了廣告監(jiān)督管理部門與藥品廣告審查部門的配合問(wèn)題，二者各有所長(zhǎng)。廣告監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)查處違法廣告，在廣告監(jiān)測(cè)、違法處理上有著豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，但由于缺乏專業(yè)知識(shí)，在對(duì)藥品廣告的監(jiān)測(cè)中，只能機(jī)械地依據(jù)是否與藥品廣告批文所載內(nèi)容一致進(jìn)行判斷，缺乏對(duì)藥品廣告內(nèi)容是否合規(guī)或是否存在誤導(dǎo)信息的“專業(yè)直覺”；[13]而藥品廣告審查部門的工作重點(diǎn)在審查環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性把關(guān)，結(jié)合專業(yè)知識(shí)判斷藥品廣告的內(nèi)容是否違反相關(guān)法律法規(guī)、是否符合藥品說(shuō)明書、是否可能誤導(dǎo)消費(fèi)者等。為了彌補(bǔ)廣告監(jiān)督管理部門的知識(shí)缺乏，還規(guī)定藥品廣告審查部門日常也需對(duì)藥品廣告進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并及時(shí)將藥品廣告違法情況報(bào)送廣告監(jiān)督管理部門。

有學(xué)者認(rèn)為，在藥品廣告審查和后續(xù)發(fā)布情況監(jiān)測(cè)分離的前提下，廣告監(jiān)管部門對(duì)廣告發(fā)布情況的監(jiān)督職權(quán)中不宜區(qū)分出藥品廣告等特定領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)藥品廣告審查部門的事前監(jiān)管以及廣告監(jiān)督管理部門的事中事后監(jiān)管職責(zé)的區(qū)分，以實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)力和配合，且明晰職權(quán)。[14]但需要認(rèn)識(shí)到廣告監(jiān)管部門專業(yè)知識(shí)缺乏，且需要監(jiān)測(cè)的廣告數(shù)量太多，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)藥品廣告的重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，這使得藥品廣告審查部門在事中事后監(jiān)測(cè)的補(bǔ)充作用愈加重要。[15]只有廣告監(jiān)管部門與藥品廣告審查部門共同對(duì)藥品廣告進(jìn)行監(jiān)測(cè)，才能夠形成強(qiáng)有力的監(jiān)測(cè)力量進(jìn)而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)制。

在明確了藥品廣告審查部門和廣告監(jiān)督管理部門的優(yōu)勢(shì)后，只有二者充分發(fā)揮出各自的作用，且及時(shí)溝通、緊密銜接、相互配合，才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)藥品廣告的全方位監(jiān)管。而現(xiàn)實(shí)的情況是，當(dāng)藥品廣告審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法廣告后，只能對(duì)廣告主處以暫停銷售的行政強(qiáng)制措施，要求廣告主進(jìn)行道歉、整改，且需要在十五天以內(nèi)解除；進(jìn)一步的處理，則只能將違法情況通報(bào)廣告監(jiān)督管理部門進(jìn)行處理，無(wú)權(quán)亦無(wú)法對(duì)后續(xù)的處理情況繼續(xù)跟進(jìn)。[16]

部門之間的配合歷來(lái)都是難題，如果無(wú)法協(xié)調(diào)好各機(jī)構(gòu)之間的工作安排，極有可能出現(xiàn)“九龍治水”的困境，承擔(dān)公共事務(wù)時(shí)都追求自身利益最大化，最終導(dǎo)致監(jiān)管效率低下、紕漏百出，完全達(dá)不到應(yīng)有的效果。 在機(jī)構(gòu)改革前，有的地區(qū)通過(guò)組建聯(lián)席會(huì)議的方式加強(qiáng)食藥監(jiān)局和工商局的溝通和合作，以保證藥品廣告監(jiān)管工作的成效。但與長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制相比，聯(lián)席會(huì)議只能為監(jiān)管部門提供短暫的臨時(shí)交流，難以使交流成為常態(tài)、更無(wú)法直接作用于日常監(jiān)管工作中，因此只能解決一時(shí)之急。而且需要多部門合作的重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域成千上萬(wàn)，若每項(xiàng)事務(wù)都通過(guò)組建聯(lián)席會(huì)議來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作的目的，恐怕不僅無(wú)法達(dá)到設(shè)想中的成效，還會(huì)增加各部門的負(fù)擔(dān)，最終使聯(lián)席機(jī)制演變?yōu)槿哂嗲覠o(wú)效的空架子。

而大部制改革后，在食藥、質(zhì)檢、工商“三合一”的背景下，各地的工商局與食藥監(jiān)局都并入市場(chǎng)監(jiān)管局，機(jī)構(gòu)改革確實(shí)在一定程度上緊密了廣告監(jiān)督管理部門和藥品廣告審查部門之間的聯(lián)系，有利于兩部門之間的溝通，但實(shí)際上二者仍是相互獨(dú)立的，只是共同的上級(jí)部門由省級(jí)政府變?yōu)榱耸〖?jí)市場(chǎng)監(jiān)管局。這個(gè)變化確實(shí)有利于部門之間的糾紛解決或事務(wù)統(tǒng)籌，原來(lái)需要省政府決定的事務(wù)，現(xiàn)在只需上報(bào)到省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局即可，減短了流程，相應(yīng)地效率也得到提升。但也應(yīng)注意到食藥監(jiān)管和工商監(jiān)管的融合涉及到人員配置、職能調(diào)整、資源分配等方面，[17]但在目前的綜合監(jiān)管模式下，[18]食藥監(jiān)管方面的資源都很難實(shí)現(xiàn)維持原有水平，專業(yè)性可能被忽視，基層監(jiān)管力量得不到保障，如此不免仍存在削弱對(duì)食品藥品的監(jiān)管之虞。[19]

機(jī)構(gòu)改革實(shí)質(zhì)是重新合理配置行政權(quán)力，有助于提高行政效能，防止權(quán)力專橫濫用，同時(shí)降低行政協(xié)調(diào)的成本，防止行政不作為，[20]但不意味著應(yīng)當(dāng)一味放松食藥領(lǐng)域的監(jiān)管。在放管服下，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的最終目的還是要優(yōu)化服務(wù)，但服務(wù)對(duì)象不能狹義理解為行政審批的申請(qǐng)人，還應(yīng)當(dāng)包括所有公民。因此，放管服背景下的異地發(fā)布藥品廣告監(jiān)管制度改革，不能只考慮到服務(wù)廣告主、廣告發(fā)布者，還應(yīng)當(dāng)維護(hù)公民利益，在二者之間有所偏重。依據(jù)前述食藥領(lǐng)域監(jiān)管的特殊性，對(duì)藥品廣告的監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)遵循此特殊性，以維護(hù)消費(fèi)者安全與健康為最高且唯一目標(biāo)。