基于市政工程PPP投融資模式下的項目風險管理與研究

羅秉紅 新疆兵團第四建筑工程（集團）有限責任公司

一、項目概況

某新區(qū)為加強城鄉(xiāng)一體的公共交通體系和市政基礎設施建設，改善投資環(huán)境，提升城市綜合服務功能，持續(xù)推進區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展，籌劃了新區(qū)市政基礎設施建設項目。新區(qū)規(guī)劃面積3.8平方公里，基礎設施建設總工期為2年，估算投資價值8.62億元。項目中采取PPP投融資模式，以公開招標方式明確社會投資人。雙方簽訂《投資協(xié)議》，PPP項目SPV公司作為建設單位負責項目規(guī)劃設計、投融資、建設管理、運營維護等工作。

二、市政工程PPP投融資模式下的項目風險識別評價

（一）風險識別

在PPP項目中，風險識別作為風險管理重點，此工程各方面由于風險較多，可能存在以下風險：一是融資階段風險，此過程中可能出現(xiàn)利率波動問題，指的是項目投融資過程總受到市場、政策等因素影響，利率產(chǎn)生波動，進而增加了項目損失值或收益不確定性，影響參與方收益[1]；二是設計階段風險，設計合理性對于項目能夠獲得融資、后續(xù)補助資金及驗收等具有直接影響，且前期不合理設計可能會造成設計變更、后期施工進度拖延等情況；三是建設階段風險。在建設過程中，受到多種因素影響，如審批延誤、疫情管控、設計變更和工期超期等均會導致對人、機、料、法、環(huán)控制難度提升，進而影響對項目成本的控制及進度的管理；四是運營階段風險。項目進入到運營階段，此時可能發(fā)生行業(yè)法規(guī)變化稅收及優(yōu)惠政策變化等影響，主要是由于我國PPP模式仍處于起步階段，政策是快速發(fā)展變化期，易產(chǎn)生政策風險，進而導致項目失敗。

（二）風險評價

本次項目在風險管理進行風險評價，明確風險中等。根據(jù)項目風險從高至低分別是設計、融資、建設、運營這幾方面。風險權(quán)重如下：融資階段可能產(chǎn)生融資效率低，利率波動的情況；設計風險主要有方案合規(guī)性與后期設計變更，而設計變更風險更高；建設階段風險因素較多，最重要的是組織協(xié)調(diào)風險、工程質(zhì)量、施工安全、工期超期、疫情管控和環(huán)境影響；運營風險則是市場需求風險、政策風險。

三、市政工程PPP投融資模式下的項目風險控制建議

（一）建立合理融資機制

通過風險評價可知，項目融資中資金可獲得性及流動性具有一定風險，需從多個方面加以完善。一是合理評估融資決策。在決策前需要對建設運營過程中項目風險與收益加以考慮，關(guān)注公司利益，了解當前生產(chǎn)經(jīng)營與未來發(fā)展趨勢，對每個職能部門信息加以把控，明確資金流轉(zhuǎn)動向，為融資決策科學性提高保障[2]。當獲得資金后，還需要對資金合理分配，提高資金利用率，實現(xiàn)風險收益均衡。二是合理規(guī)避利率。在利率風險中項目公司可尋求政府幫助，運營期內(nèi)如若超過規(guī)定利率百分比，可獲得政府經(jīng)濟補償。

（二）加強項目設計

規(guī)劃設計是實施項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將會對后續(xù)每個流程造成影響，不僅關(guān)乎項目成本，還關(guān)系到政府對項目提供的產(chǎn)品與服務的評價。所以，設計方案的確定需要由社會資本與政府共同審議。一是招標階段評估企業(yè)設計能力和跟蹤服務能力；二是設計過程中，政府部門立足于當前政策法規(guī)，判斷項目提供的服務與產(chǎn)品情況，社會資本則從市場化方面審視方案，控制項目成本，經(jīng)過反復探討后以保證設計方案達到效果與成本的平衡性；三是項目規(guī)劃、立項可研、初步設計、施工圖設計、施工圖審查和修改等各個環(huán)節(jié)不能缺失，尤其是項目設計方案應符合上位規(guī)劃和專項規(guī)劃，并須經(jīng)過多方案比選和專業(yè)技術(shù)審核，避免在建設實施階段因前期工作缺失導致重大變更；四是如若遇到設計變更，則需要參與方均對其進行評估并提出意見，政府實施機構(gòu)負責協(xié)調(diào)，以優(yōu)化設計變更。

（三）控制建設風險

在項目建設過程中，需要根據(jù)不同風險情況制定相應對策。具體如下：

項目審批風險。政府應依法依規(guī)做好項目實施所涉及的規(guī)劃、土地、環(huán)保和建設施工等前期手續(xù)的審批管理，并應簡化辦事程序，提高辦事效率，避免審批流程煩瑣造成工程實施延誤。

項目管理責任風險。政府應明確自身在PPP項目中主要負責監(jiān)管和規(guī)則制定的定位，其職責在于過程監(jiān)管與過程考核，同時要明確項目建設單位在建設過程中的五方責任主體第一責任人的責任、權(quán)利和義務，不宜大包大攬把不應由政府承擔的責任統(tǒng)攬過來，而導致項目管理陷入主體不清、責權(quán)不明的混亂局面。

工程質(zhì)量風險。政府通過強化建設監(jiān)管，來控制工程質(zhì)量；社會資本方則需要提交履約保函等可兌付承諾；監(jiān)理單位應認真做好施工現(xiàn)場的“三管三控一協(xié)調(diào)”工作；項目施工方須制定完善施工組織設計方案與質(zhì)量保證方案，報審后嚴格落實。

施工安全風險。社會資本方需制定安全操作規(guī)程與作業(yè)流程，強化人員安全培訓、交底和自查，危大工程按要求編制專項施工方案并組織專家論證，做好方案評估；為施工人員購買人身保險，盡量將此類風險損失降低；尤其要抓好疫情管控常態(tài)化工作和應急管理工作，避免工程作業(yè)班組發(fā)生疫情感染。

工程延期和成本管控。在PPP合同中確定關(guān)鍵節(jié)點時限要求，強化過程管理與各個環(huán)節(jié)的進度管控；施工方合理組織人、材、機進場，避免因工程窩工、停工和返工導致工程延期和施工成本增加；項目各方應加強隱蔽工程的成本管理和設計變更的經(jīng)濟性評價。

項目資料管理。項目資料包括融資階段、規(guī)劃設計階段、工程建設階段和運營階段的所有文件、文本、圖紙和影像資料。資料收集、整理、立卷和歸檔應及時準確、分類有序且真實完整。以確保項目的融資、建設、運營和移交順利推進。

（四）強化運營管理

運營過程中面對行業(yè)法規(guī)和政策變化風險，社會資本可向政府爭取相應優(yōu)惠，政府也應當在法律法規(guī)允許下幫助其獲得優(yōu)惠政策，可在PPP協(xié)議中添加享受政府職權(quán)中地方稅收優(yōu)惠的條款，或?qū)贤w系進行動態(tài)調(diào)整，簽訂補充協(xié)議以規(guī)避此類風險；對于市場需求風險，基于項目特殊性，可爭取政府可行性缺口補助來保障項目投資收益。

四、總結(jié)

綜上所述，PPP模式實現(xiàn)了社會資源與政府資源的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)了社會資本與政府的互利共贏。但在實施PPP項目中，是否能夠有效控制各類風險，保障各方利益，直接關(guān)系到項目成敗。因此，應當從建立合理融資機制、加強項目設計、控制建設風險、強化運營管理這幾方面出發(fā)，加強項目風險管理，以確保PPP項目順利實施。