風險視角下城市街道社區(qū)公共衛(wèi)生治理研究

譚日輝

(北京市社會科學院 城市問題研究所，北京 100101)

一、引 言

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，對公共衛(wèi)生安全構成巨大隱患，社會各界廣泛關注。疫情的肆虐是日常生活狀態(tài)的意外變數，是對常態(tài)的否定，使得事物的發(fā)展階段進入非常時期，即面臨危機的時刻。[1](PP.42-50)危機的本質是風險，危機是風險的極端表現(xiàn)形式。[2](PP.157-158)疫情的暴發(fā)，給當前的公共衛(wèi)生領域和社會治理體系帶來了巨大的風險和挑戰(zhàn)。習近平總書記指出，這次疫情是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對我國治理體系和能力的一次大考，是對全國各級疾控中心應急處置能力的一次大考。

“風險社會”由德國社會學家烏爾里?！へ惪颂岢觯J為風險社會是現(xiàn)代化不可避免的產物，風險是“預測和控制人類活動的未來結果，即激進現(xiàn)代化的各種各樣、不可預料的后果的現(xiàn)代手段,是一種拓殖未來(制度化)的企圖，一種認識的圖譜”[3](P.4)。在當前普遍的風險社會認知下，個體化的釋義增強，個人不再能夠從社會和特定的集團中獲取安全感，對“宏大敘事”產生懷疑，且只能依靠自身的感受來賦予事物的意義。[4](PP.125-129)從風險社會的視角來看，首先是風險演變的不確定性，新冠肺炎疫情的出現(xiàn)、傳播、暴發(fā)都具有極強的不確定性，未知的和意外的后果成為疫情風險社會下的主導力量，人們對疫情的認知不清，這對公共衛(wèi)生領域提出更高的挑戰(zhàn)和要求；其次是謠言的傳播與輿情危機的風險，官方信息的不透明成為謠言滋生的沃土。各種信息在網絡上醞釀、再次發(fā)酵后，容易產生新的輿情危機，對政府的公信力和社會治理產生嚴重的破壞性；再次由于個體對疫情與風險的錯誤認知，突破了人類對以前安全概念的底線，由此產生的恐慌、極端環(huán)境下非理性的行為，可能會擾亂既存的社會與經濟秩序。

風險社會語境下，社區(qū)公共衛(wèi)生方面的問題是治理問題與風險社會的外顯，與基層治理的“短板”、風險社會的內在邏輯具有一致性。在當前“區(qū)-街-社區(qū)”三級治理結構模式下，防疫的責任向社區(qū)下沉，向網格延伸。這場戰(zhàn)“疫”不僅需要打好以醫(yī)院為核心的殲滅戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)，更需要打好縱深的社區(qū)陣地戰(zhàn)、持久戰(zhàn)。[5]面對風險的不可控以及疫情的日益嚴重，國內大多數小區(qū)實行封閉式管理，居民實行居家隔離，目的是從源頭上切斷病毒傳播的途徑，降低風險。由于封閉管制措施，社區(qū)變成多功能綜合中心，社區(qū)醫(yī)院的地位逐漸凸顯，社區(qū)工作人員變成“多面手”，城市社區(qū)公共衛(wèi)生壓力大、任務重，而相應的人員、能力、物資難以匹配日益嚴峻的疫情，加劇了街道與社區(qū)醫(yī)務人員、社區(qū)服務人員的困境。社區(qū)公共衛(wèi)生體系能否經得住疫情的考驗，能否抵御社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的風險與危機，社區(qū)防控工作抓得嚴不嚴、細不細，直接關乎人民群眾的生命安全和身體健康，事關疫情防控阻擊戰(zhàn)的成敗結局。

總之，疫情為我們敲響了警鐘，我們要通過此次疫情，檢視我國城市社區(qū)面對風險社會的能力，關注公共衛(wèi)生方面存在的不足，重新反思我國治理體系建設中存在的重大問題與短板，加強社區(qū)日?；A防控措施建設與疾控現(xiàn)代化體系建設，完善城市街道社區(qū)的治理體系與結構，全力構筑一個有韌性、有彈性的社區(qū)[6]，以增進社會進步，應對社會風險，減縮社會代價。

二、風險視角下街道社區(qū)在公共衛(wèi)生方面存在的問題分析

社區(qū)是城市最基本的構成單元，社區(qū)“人-事-地-物-組織”高度匯聚、風險因素眾多且復雜交疊關聯(lián)。[7](PP.75-79)城市街道社區(qū)在公共衛(wèi)生方面存在的問題，是社會轉型期間必然經歷的風險，是經濟發(fā)展增速過快與社會發(fā)展滯后之間張力的顯性體現(xiàn)，也是各社區(qū)治理過程中發(fā)展不平衡不充分、社區(qū)服務無法滿足群眾日益增長的美好生活需求的體現(xiàn)。[8](PP.29-33)疫情始于城市社區(qū)的公共衛(wèi)生方面，痛定思痛，需要我們總結經驗，吸取教訓，尤其是補足疫情中出現(xiàn)的社區(qū)公共衛(wèi)生方面存在的問題與治理的短板。

(一)風險意識不足導致對社區(qū)公共衛(wèi)生重視程度不夠，應急規(guī)劃認識不深

首先，街道社區(qū)各個主體缺少公共衛(wèi)生的風險與防范意識，對公共衛(wèi)生的重視程度不夠。對城市社區(qū)的衛(wèi)生資源總量投入不足，社區(qū)衛(wèi)生建設滯后于時代發(fā)展。缺乏公共安全預防與監(jiān)測、基層衛(wèi)生標準化建設不完善、社區(qū)醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)務人員對居民的健康檔案不重視、醫(yī)療防護物資儲備不足。

其次，街道社區(qū)對公共衛(wèi)生的應急規(guī)劃認識不深。自2003年引發(fā)世界關注的非典疫情暴發(fā)后，2009年始于墨西哥的甲型 H1N1 流感疫情、2014年始于西非的埃博拉疫情以及巴基斯坦的小兒麻痹癥疫情、2016年始于巴西的寨卡病毒疫情、2019年始于剛果的埃博拉疫情，先后成為“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”?？傮w而言，這些都是公共衛(wèi)生的小概率事件，超大城市為小概率事件做100%的準備既不經濟也不可持續(xù)，因此對這種突發(fā)的公共衛(wèi)生事件在認識上站位不高，應急的城市“儲備”設施在平時缺位，戰(zhàn)時倉促應戰(zhàn)，結果可想而知。這次武漢之所以致病率遠高于湖北以外地區(qū)，一個很重要的原因是，社區(qū)醫(yī)院或醫(yī)療點沒起到緩沖作用，少數大醫(yī)院的發(fā)熱門診防線短時間內潰不成軍。

(二)社區(qū)公共衛(wèi)生法律規(guī)章制度不完善，社區(qū)教育與宣傳不到位

法治是應對風險的有效武器，良法是“善治”之前提，也是社會良性運行和發(fā)展的保障。當前我國的法制建設逐步完善，但是在社區(qū)公共衛(wèi)生方面的規(guī)章制度仍舊滯后。相關法律法規(guī)體系如《傳染病防治法》《野生動物保護法》的制定與執(zhí)行依然存在巨大漏洞?！秶彝话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》制定時間較久且未及時更新迭代，實操性和時效性不足，宏觀指導有余但是規(guī)范指導不足。疫情申報路徑不順暢、日常防護制度不完整，民眾的健康意識、法治觀念仍有待提升。從社區(qū)角度分析，即社區(qū)健康、法治教育與宣傳不到位。

社區(qū)中的民眾，不僅是當前疫情中的服務接受者，同時也是服務遞送者，風險防控的第一響應人以及提升社區(qū)韌性的重要支柱力量。擁有健康防護觀念、法制意識的居民，是社區(qū)公共衛(wèi)生領域的“積極分子”，能夠在疫情期間勤洗手、戴口罩，自覺居家隔離，每天自我觀測，依法防疫，是抗疫的主力軍，也是抗疫勝利的關鍵。不僅能夠有效隔絕病毒肆虐，也為穩(wěn)定社會和諧與有序做出貢獻。然而，由于社區(qū)健康教育和法治教育的缺失，社區(qū)居民的健康觀念與法制意識淡薄。疫情開始期間，健康意識不足，忽視對自我和家人的科學防護；疫情嚴重時，又出現(xiàn)過度防護的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)一些禁止一切人出入小區(qū)、嚴重破壞道路交通的非理性行為。疫情中，對居民、社區(qū)與社會破壞更大的是人的恐慌與絕望情緒下所做的非理性的行為。

(三)城市社區(qū)公共衛(wèi)生力量薄弱，難以應對突發(fā)風險與危機

首先是社區(qū)醫(yī)療能力弱化。社區(qū)醫(yī)院或社區(qū)醫(yī)療點具有日常的接診功能與應急時的“儲備后援”功能。在出現(xiàn)突發(fā)事件時，應該可以迅速改造為特殊門診，承擔社區(qū)醫(yī)療防護的主要責任與功能。但是當前社區(qū)醫(yī)院醫(yī)療能力不足、設備儀器老化、缺乏必要的應急培訓和健康管理。社區(qū)醫(yī)院醫(yī)護人員數量不足，專業(yè)性不強。受到社區(qū)衛(wèi)生資源總量投入不足的影響，基層社區(qū)醫(yī)院或醫(yī)療點成為醫(yī)護人員擇業(yè)的“冷門”，當前的社區(qū)醫(yī)護人員不管是數量還是質量都嚴重不足，特別是對疾病的診斷標準、控制標準和健康管理的知識欠缺，難以應對當前突發(fā)的疫情。

其次，作為城市社區(qū)公共衛(wèi)生力量的“后備軍”，社區(qū)工作人員臨時承擔防護的主要任務與責任，面臨數量不足和能力不強的困境。高強度、高壓力、高要求和人員質量、數量雙不足的現(xiàn)實形成巨大的張力。據民政部統(tǒng)計，全國約有400萬城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在抗疫一線，平均6人服務1個社區(qū)，要對接約350位居民。城市人員、車輛較多，管理復雜程度更高，居民異質性更強，社會關系復雜，管理起來難度更大。因此，要建立社區(qū)、小區(qū)、樓門三道防線，建立完善的“三問”“一測”“一登記”“一匯報”機制，24小時不間斷對進出人員與車輛進行登記管控，具有更高的難度與挑戰(zhàn)?；鶎臃杖藛T嚴重不足的直接后果就是社區(qū)居委會人員“連軸轉”，不僅身心壓力劇增，而且容易造成工作中的疏漏，難以全方位無死角地進行防疫治理，特別是老舊無物業(yè)小區(qū)、尚未成立居委會的新小區(qū)，社區(qū)防控力量更是緊缺。

再次，社區(qū)工作人員的應急能力、社區(qū)動員組織宣傳能力與志愿者管理能力仍有待提高。疫情中對疫情變化的反應不及時，習慣于等待上級行政命令，而不能依據實際情況自我應急處理?；鶎觿訂T與組織宣傳能力不足，居民對疫情的防護、社區(qū)參與渠道了解較少；居家隔離人員需要每天匯報登記，以及日常生活需要，還有心理上需要疏導，在這方面社區(qū)工作人員往往顯得“力不從心”，或者社區(qū)根本就沒有心理服務的力量，無法給居家隔離的居民提供心理慰藉。

(四)公共衛(wèi)生方面多元主體發(fā)揮效力不足，危機防范與社會防疫力量薄弱

在我國的發(fā)展中，社會力量依然比較薄弱，出現(xiàn)“大政府-小社會”的現(xiàn)象，雖然我國治理體系一直努力通過“再造社會主體”和培育社會組織，提升社會的參與能力和水平，但是在公共衛(wèi)生方面，多元主體發(fā)揮效力仍舊不足，造成當下危機防范與社會防疫力量薄弱。

社區(qū)公共衛(wèi)生領域，基層政府發(fā)揮著主導性的力量，充分發(fā)揮了集中力量辦大事的作用，但同時也存在著受科層制慣性思維的影響，奉行自上而下行政命令，主動性不強；居委會的自治性質決定了其不具有行政與執(zhí)法的權力，而僅有服務和協(xié)調的功能。權力上移，責任下放，基層賦權不足造成了城市公共衛(wèi)生領域治理的困境；社區(qū)在處理突發(fā)事件的過程中往往處于被動的狀態(tài)，自下而上的居民自治作用發(fā)揮不明顯，民眾對社區(qū)的認知集中于“發(fā)現(xiàn)者”“報告者”與“配合者”的角色。這種認知與定位限制了社區(qū)第一時間應急作用的有效發(fā)揮；轄區(qū)單位受到封閉管理、交通管制的影響，大部分推遲了復工時間，對社區(qū)疫情防治的作用有限；社會組織方面，由于社區(qū)登記在冊、正規(guī)的社會組織較少，更多的是興趣團體和群眾自組織，內部的體系規(guī)章制度規(guī)范性與完善性較低，并且參與疫情防治的能力不足，因此疫情防治過程中也鮮有它們的身影。

三、完善街道社區(qū)公共衛(wèi)生治理的對策與建議

新冠肺炎疫情是對我國基層公共衛(wèi)生服務能力的一次檢驗，也是對我國治理體系和治理能力的一次大考。我們必須充分發(fā)揮自下而上的社區(qū)自組織的力量，建立社區(qū)自我管理、自我組織、互相支持、互相救助的機制，在平時實現(xiàn)有效組織的常態(tài)化，非常時期發(fā)揮關鍵性支撐作用。[9](PP.65-70)

(一)提升風險意識與高度重視社區(qū)公共衛(wèi)生，提升應急規(guī)劃能力

首先，要發(fā)揮好基層社區(qū)的黨建引領，加強對社區(qū)公共衛(wèi)生的重視程度、風險意識與對疫情的認知。深入構建社區(qū)內各類黨組織網絡，挖掘退休黨員資源，落實在職黨員社區(qū)報到機制，構建“企業(yè)回報社區(qū)、黨員服務社區(qū)”的社區(qū)公共衛(wèi)生服務新模式，擴大黨組織的覆蓋面與黨建網絡，重視各類群團組織的黨建，完善黨組織的內生機制，夯實基層社區(qū)基礎，壯大基層社區(qū)防控力量。努力實現(xiàn)社區(qū)黨員、基層管理者、社區(qū)企業(yè)、社區(qū)組織、社區(qū)志愿者與居民多方參與的協(xié)同，促進公共衛(wèi)生領域“黨員帶頭、群眾參與”局面的形成。

其次，完善基層社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急體系。社區(qū)醫(yī)院或醫(yī)療點是應對突發(fā)事件的“儲備”，平時可像普通醫(yī)院那樣接診，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，可以迅速改造為大醫(yī)院的特殊門診，承接瞬時暴增的首診。防線迅速推前，就可以避免將大醫(yī)院門診、候診變?yōu)椴《径蝹鞑サ膱鏊?，為醫(yī)療系統(tǒng)向應急狀態(tài)轉換贏得時間。此外，規(guī)劃應在平時就要求核心醫(yī)院周邊的酒店、學校、政府機關等設施，應具有在第一時間改裝并征用為傳染病隔離病房的能力。通過短時間內“向前”和“向后”加大防御縱深，可以確保瞬時暴增的需求下，防疫大堤不會潰決。

再次，強化預演與訓練，提前做好物資的儲備工作，穩(wěn)定物資供應渠道，完善基礎設施建設。將公共衛(wèi)生、突發(fā)情況等各類事件的應急預案、危機防控作為日常行政事務之一，由專人負責。同時做好各類物資的儲備工作，穩(wěn)定強化物資供應渠道，并深化社區(qū)資源鏈接的能力，合理有序分配各項物資。

(二)加強社區(qū)公共衛(wèi)生宣傳和輿情引導，提升居民科學防護與應對風險的能力

要始終將社區(qū)公共衛(wèi)生的宣傳作為社區(qū)日常的工作，通過社區(qū)健康教育和法制教育，提升居民公共衛(wèi)生意識，強化面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件與應對風險的能力。同時加強居民輿情引導，對公共突發(fā)衛(wèi)生事件形成合理認知。

首先，疫情當前要努力提高公共衛(wèi)生健康知識，提升基層防疫意識，加強《傳染病防治法》等公共衛(wèi)生的教育與宣傳，加強健康教育與科學防護知識以及法制的宣傳，努力引導居民依法防控。通過線上視頻學習，微信平臺公眾號的推送以及制作宣傳牌等方式，強化社區(qū)居民的健康與法制意識，并將其貫穿于日常生活之中。社區(qū)基層管理者要結合社區(qū)的獨特性因地制宜，引導居民依法制定具有社區(qū)特色的公共衛(wèi)生治理體系。正確認識疫情，既不輕視，也不恐慌，能夠理性看待疫情的發(fā)展，也愿意為社區(qū)的“防疫”貢獻一份力量。培育社區(qū)居民良好的公共衛(wèi)生醫(yī)療習慣，引導居民自覺形成勤洗手、戴口罩、不信謠、不傳謠，出入小區(qū)量體溫，自覺配合社區(qū)工作人員養(yǎng)成自我監(jiān)測、自我管理、科學防疫、依法防疫的新觀念，形成居民互相促進、互相監(jiān)督的良好風氣，培養(yǎng)具有健康意識與法制意識的時代新公民。

其次，要加強對社區(qū)居民的輿情引導，更好地強信心、暖人心、聚民心。要宣傳黨中央的決策部署，同時堅持準確、公開透明地及時回應居民關切。歷史和科學告訴我們，新型冠狀病毒也有致命的弱點，并沒有我們想象的那樣可怕，科學的手段、客觀的態(tài)度和積極的心態(tài)是我們擊敗病魔的最有效的武器。我們應該對疫情風險有正確的認識，以理性平和、積極向上的心態(tài)應對疫情。

(三)提高社區(qū)醫(yī)務人員等基層工作人員的能力，努力形成聯(lián)防聯(lián)控機制

城市社區(qū)公共衛(wèi)生治理，歸根到底是“圍繞人”與“依靠人”來進行，始終離不開“人”的參與。當前城市社區(qū)基層防疫治理進程中，最關鍵的是加強社區(qū)醫(yī)務人員和社會工作人員儲備，動員志愿者力量，培育社區(qū)社會組織，努力形成聯(lián)防聯(lián)控機制。由于在社區(qū)工作的醫(yī)務人員和社會工作者工資待遇普遍偏低，出現(xiàn)社區(qū)工作者緊缺、學歷和專業(yè)性偏低、年齡結構偏大、離職率高等一系列現(xiàn)象。同時，較高的社會地位認知與較低的工資之間的落差，也是社區(qū)工作者缺乏獲得感與幸福感的另一重要原因。由此，首先要提升社區(qū)醫(yī)務人員和社會工作人員的待遇，將有情懷、有經驗的人員留在基層社區(qū)，也吸引更多有才能、年輕化的社工專業(yè)畢業(yè)生和醫(yī)護人員參與到社區(qū)建設中來。提升社區(qū)醫(yī)務人員和社會工作人員的專業(yè)性與解決復雜社會問題的能力，提高社區(qū)公共衛(wèi)生方面的韌性，打造一支具有專業(yè)能力與水平的社區(qū)醫(yī)務人員和社會工作人員。

其次，努力培育社區(qū)公共衛(wèi)生領域的社會力量，促進居民與社會組織在公共衛(wèi)生領域的參與。應急志愿服務也是社區(qū)公共衛(wèi)生工作體系的重要組成部分，激活社區(qū)志愿服務，組織與動員志愿者能有效提升以人為本的社會服務和自我組織的社區(qū)韌性建設與彈性建設；此外，加大社區(qū)社會組織的培育力度，引進與孵化各種社區(qū)社會組織，提升社會組織參與社區(qū)公共衛(wèi)生治理的能力與水平。充分發(fā)揮社區(qū)社會組織的靈活性與專業(yè)能力，發(fā)揮資源聯(lián)結的獨特優(yōu)勢，將力量下沉到街區(qū)。努力實現(xiàn)社區(qū)黨員、基層管理者、社區(qū)企業(yè)、社區(qū)組織、社區(qū)志愿者與居民多方協(xié)同參與。疫情的防治是一場持久戰(zhàn)，我們要做好充分的準備，既不掉以輕心，也不能矯枉過正。在積極抗擊疫情的同時，逐步提升各主體應對公共突發(fā)事件的能力與協(xié)同的水平，促進城市街道公共衛(wèi)生治理體系與能力的提升。

(四)強化社區(qū)公共衛(wèi)生治理法治化與智能化，推動疾控體系現(xiàn)代化建設

疫情防控涉及到社會上的各個層面，也涉及每個人。唯有依法防控，才能確保各項防控工作有序有效開展，才能讓防控更加精準，更加科學，更加有力。當前，針對新冠肺炎疫情防控工作，各地采取了聯(lián)防聯(lián)控、群防群控等各種嚴格有效的防控措施，但也有個別地方在工作中出現(xiàn)了偏頗和極端的做法，在一定程度上損害了群眾的合法權益。因此，針對基層治理的短板和不足，各級黨委和政府要堅決貫徹中央關于依法防控的要求，全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式科學有序地開展疫情防控工作；要加強疫情防控法治宣傳和法律服務，組織基層開展疫情防控普法宣傳，引導廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合疫情防控工作。

智能化強調公共衛(wèi)生治理過程中，充分利用現(xiàn)代科技提高疾控體系現(xiàn)代化建設。首先要建立“預防-隔離-治療”三位一體的疾控體系，構筑多方參與公共衛(wèi)生的多元治理制度，落實樓門長負責、居民監(jiān)督的體系建設，通過制度規(guī)范權力的運行，完善疾控體系的制度化建設；其次，從立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)同向發(fā)力，加強法治建設，全面提升依法防控、依法治理的能力與水平。堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易，強化疾控的法制化建設；第三，利用數字化技術與大數據平臺，定點監(jiān)控與繪制感染者行動軌跡，并通過線上問診、遠程辦公、遠程教育、視頻會議等形式，減少面對面的交流與集聚，切斷病毒傳播的途徑。同時大力發(fā)展污水井信息監(jiān)測系統(tǒng)與無人配送行業(yè)，融合科技的力量，提高疾控體系的時效性、有效性與安全性。

總之，經此一役，我們要更加自覺地提升防范化解重大風險的意識和能力。反思此次疫情的慘痛教訓，真正行之有效的社區(qū)公共衛(wèi)生治理需要多層次、多維度系統(tǒng)性的配合，不僅需要制度建設、法制建設等“硬治理”，還需要環(huán)境氛圍、德育建設等“軟治理”，只有制度規(guī)范與環(huán)境建設雙向發(fā)力，從認知與行動上努力提升風險防范意識與治理能力和水平，才能推動治理進程的加速；同時治理需要多種工具技術手段的配合，數字化、智能化的發(fā)展推動了治理的“精準性”，也為應對風險、破解疫情提供了可能。