民辦高等教育爭取政府財政扶持對策研究*

付全會

(華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620 )

一、政府財政扶持民辦高等教育發(fā)展的必要性

(一)分擔民辦高等教育成本的需要

民辦高等教育的大發(fā)展需要大量的資金，民辦高校的辦學成本主要包括辦學者出資辦學所投入的資金(包括貨幣資金及實物資產(chǎn))、借款利息以及機會成本等，成本主要用于教學支出、科研支出、經(jīng)營支出三個方面[1]。成立運行一所高校需要承擔較高的成本，僅靠企業(yè)資助或個人投資，很難適應(yīng)學校的發(fā)展。高等教育成本分擔理論認為高等教育是一種有投資就會有收益的活動，民辦高校增加了教育供給的多樣性，為社會培養(yǎng)了大量的高等教育人才，滿足了多個主體的需要，因此高等教育成本也應(yīng)該由政府(納稅人)、家長、學生、個人或機構(gòu)捐贈者等多方按照一定的比例合理承擔[2]。政府作為社會公共利益的代表，有責任和義務(wù)分擔民辦高等教育的成本[3]。

(二)解決民辦高校發(fā)展困境的需要

辦學經(jīng)費不足早已成為影響民辦高校發(fā)展的最大瓶頸，政府公共財政對高等教育的投入主要傾向于公辦高校，對民辦高校的財政扶持投入以專項投入和硬件投入為主，但是對民辦高校教學設(shè)施的投入相較于公辦高校仍有較大不足；政府對投入民辦高校的經(jīng)費使用設(shè)立了嚴格的限制范圍，使得教育經(jīng)費對教師隊伍建設(shè)的投入相對較少，表現(xiàn)為民辦高校教師與公辦高校教師在工資政策、福利待遇、教師個人權(quán)利等方面存在差異，民辦高校的教師數(shù)量不足，并且多數(shù)民辦高校的教師離職率高、流動性大。另外，民辦高校對師資培訓、教師科研項目、學科建設(shè)等方面的投入較少，這也影響了教師隊伍整體素質(zhì)的提升和科研能力的提高，影響了民辦高校的辦學能力和發(fā)展。

(三)實現(xiàn)教育公平的需要

托爾斯頓·胡森認為教育公平包含了起點公平、過程公平和結(jié)果公平。在民辦高等教育領(lǐng)域的教育公平問題主要表現(xiàn)為起點不公平，具體體現(xiàn)為受教育者的機會不平等和民辦高校學生占有的公共教育資源相對較少。民辦高校高額的學雜費使一部分寒門學子無法進入高校就讀，無法接受高等教育，無法實現(xiàn)享受入學機會均等的權(quán)利。當學生進入民辦高校后，應(yīng)該享有獲得公共教育資源均等的權(quán)利，不應(yīng)因高校的性質(zhì)而受到不同等的對待。政府應(yīng)該保障學生平等的受教育權(quán)利，通過財政扶持民辦高校發(fā)展，一方面可以增加高校的辦學經(jīng)費，降低學費收費標準，向寒門學子打開高校的大門，促使高等教育入學機會均等的實現(xiàn)；另一方面可以保障民辦高校的學生同公辦高校一樣，享有使用公共教育資源的權(quán)利，實現(xiàn)教育公平和社會公平。

二、當前政府財政扶持民辦高校發(fā)展中存在的不足

(一)財政扶持力度不足

由國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，國家2018年全國教育經(jīng)費總投入46 135億元，比上年增長8.39%。其中國家財政性教育經(jīng)費為36 990億元，比上年增長8.13%[4]?？梢?，國家一直在增加對教育經(jīng)費的投入，但是各地政府對高校的財政扶持力度不同。以上海市為例，上海市2010年到2018年的教育經(jīng)費投入由417.28億元上升至889.96億元，平均每年增長約10%。2018年對高等教育的教育經(jīng)費支出預算有36 405.47萬元，比2017年增加了7.99%。雖然上海市對高等教育的教育事業(yè)經(jīng)費支出是持續(xù)增加的，但是對民辦高校的教育經(jīng)費投入占比仍然比較小，且增長緩慢。數(shù)據(jù)顯示，2010年到2014年5年間上海市對民辦教育經(jīng)費的支出由0.2%上升到0.5%，僅上升了0.3%[5]。2017年上海市教委開展中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金相關(guān)評估時，發(fā)現(xiàn)上海市20所民辦高校共獲中央財政資金2.31億元，相較于公辦高校專項資金占比較低。加之，全國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有差異、教育發(fā)展程度不同，地方政府的財政扶持資金差異較大，總體上看，政府對民辦高校的財政扶持力度不足。

(二)政策配套措施不足

民辦高等教育增加了高等教育供給的多樣性，滿足了高等教育多樣化的需要，在維護社會穩(wěn)定、增加公民素質(zhì)等方面發(fā)揮了重要作用。國家逐漸重視民辦教育的發(fā)展，出臺了《中華人民共和國民辦教育促進法》等法律法規(guī)，為規(guī)范民辦教育的發(fā)展提供了政策保護和支持。但是至今我國都沒有出臺專門的財政扶持民辦高等教育的法律，民辦高等教育尋求財政扶持缺乏法律保障。另外，現(xiàn)有的法律法規(guī)只是在公共財政政策對民辦教育的扶持形式上作出了解釋，缺乏對具體細節(jié)的規(guī)定以及相應(yīng)的配套措施，像法律中提及公共財政政策要扶持民辦教育的發(fā)展，但是并未提及財政扶持的公共財政資金的來源，缺乏對民辦高校財政扶持資金使用細則的相關(guān)規(guī)定。另外，很多政策中只是象征性的規(guī)定給予民辦教育一些優(yōu)惠政策，卻沒有資助的措施或可參考的辦法。如稅收優(yōu)惠政策，民辦高校與公辦高校在營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅等稅收方面仍有較大的區(qū)別，民辦高校要享受免征企業(yè)所得稅，必須要按照文件經(jīng)過一定的程序才可以辦理免稅資格認證。

(三)財政扶持方式單一

目前政府對民辦高校的財政扶持方式主要有直接扶持和間接扶持兩種，間接扶持指政府在學校教育用地優(yōu)惠、閑置國有固定資產(chǎn)(建筑物和大型設(shè)備)轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、社會捐贈等五個方面通過稅收減免、土地劃撥等間接的方式進行的直接撥款外的政策支持，這種扶持方式不同于直接財政撥款增加民辦高校的收入，是通過減少學校支出，以間接的方式增加對民辦高校的投入。直接扶持是指財政在基本支出補助、專項經(jīng)費、獎勵性補助、科研項目補助、學生資助五個方面的直接撥款[6]。政府對民辦高校直接財政撥款比例較低，間接財政政策扶持落實又比較困難，雖然在法律上規(guī)定對民辦高校的學生資助和科研補助項目應(yīng)該和公辦高校一視同仁，但是在實際執(zhí)行中仍有一定的差異。另外，政府對民辦高校的財政扶持并沒有形成完整的機制，有很多地方政府并沒有設(shè)立專項資金，也未形成財政撥款機制，使得政府財政扶持方式略顯單一，民辦高校難以從財政扶持中獲得足夠的經(jīng)費。在社會捐贈層面，我國的社會捐贈在民辦高校的籌資機制中所占比例較低，現(xiàn)有的政策中缺乏有關(guān)社會捐贈所得稅、財產(chǎn)稅優(yōu)惠的制度，致使不能吸引更多的社會力量對民辦高校進行捐贈，所以難以補充和豐富對民辦高校扶持的方式。

(四)對民辦高校監(jiān)管不力

民辦高校作為我國高等教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，政府對民辦高校負有管理職責，對高校的財務(wù)更是具有監(jiān)管職能。民辦高校是由省、地市兩級管理，地方各級政府對民辦高校具有監(jiān)督和管理的權(quán)利。因各高校辦學方式、管理方式不同，政府對民辦高校和公辦高校的監(jiān)管要求不同，對民辦高校的監(jiān)管相對較為寬松，以至于某些民辦高校為逃避政府的財務(wù)監(jiān)管而拒絕政府的財政扶持，這種做法是不正確的。無論政府是否對民辦高校進行財政扶持，作為公共利益代表者的政府對民辦高校都具有監(jiān)管職責，對其財務(wù)監(jiān)管也是必不可少的。某些民辦高校并未依法建立財務(wù)、會計制度和資產(chǎn)管理制度，甚至沒有設(shè)置會計帳簿；某些民辦高校的資產(chǎn)管理制度混亂，辦學收入和財政撥款的資金存在挪作他用的現(xiàn)象。這些民辦高校的財務(wù)管理主要以對內(nèi)負責為主，缺乏第三方的審計和監(jiān)督，缺乏對科研項目的評估。

三、對政府財政扶持民辦高校發(fā)展的建議

(一)實施分類管理，明確扶持方向

政府應(yīng)對民辦高校的發(fā)展進行財政扶持，應(yīng)該惠及所有民辦高校，但這并不意味著平均扶持，而是有選擇、有所區(qū)別的分類扶持，對辦學質(zhì)量高、社會影響大、有特色的民辦高校，應(yīng)重點扶持。在“開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點”的指導下，進行營利性和非營利性的分類管理，明確分類管理制度，進行“同而有別”的差異化財政扶持，以此明確政府財政扶持的方向。我們可以借鑒美國對營利性和非營利性私立高校實行完全不同的資助和扶持的做法，實施差異化的財政扶持政策，無論是直接財政撥款還是間接的政策扶持，都應(yīng)根據(jù)學校的差別有所區(qū)分。如在稅收優(yōu)惠政策方面，非營利性民辦高校的公益性要高，政府可以對新創(chuàng)辦的非營利民辦高校免費或低價提供建校場地，劃撥建校經(jīng)費，初建時期免征稅費等方式來進行財政扶持。對營利性民辦高校，因其要獲得合理的回報，應(yīng)在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上出臺具體的實施辦法，政府通過購買教育產(chǎn)品、教育服務(wù)的形式進行財政扶持。

(二)加大財政投入，創(chuàng)新扶持方式

按照《中華人民共和國民辦教育促進法》等法律法規(guī)的要求，國家調(diào)整高等教育財政預算制度，增加對民辦高等教育預算的科目，列入中央財政高等教育的預算，通過增加直接財政撥款的比例和項目加大財政投入。民辦高校是由省、地市兩級管理，財政扶持的主體也主要是省、市財政，因各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、教育發(fā)展程度不同，各省、市對當?shù)孛褶k高校的財政支持也不同。中央財政應(yīng)對欠發(fā)達的省、市進行必要的財政支持，以增加對這些地區(qū)的高等教育投入。在明確財政扶持主體的基礎(chǔ)上，完善直接扶持與間接扶持相結(jié)合的財政扶持政策。當?shù)卣梢栽O(shè)立專項扶持機制，劃撥民辦教育發(fā)展專項資金，完善現(xiàn)有的專項資金的管理方式，適當提高專項扶持資金的比例和金額。另外，引導和鼓勵民辦高校創(chuàng)新籌融資機制，探索民辦高校通過社會捐贈、銀行貸款等多種形式進行融資，引導更多的民間資本流入到民辦高等教育中。建立和健全政府補貼制度，可以采用擔保、財政貼息、低息貸款等新形式加大補貼力度，細化補貼的條款，明確規(guī)定補貼的項目、對象和用途等；完善政府購買服務(wù)的標準和程序。

(三)考慮高校層次，完善對學生的資助體系

民辦高校的辦學層次主要分為?？坪捅究?，本科民辦高校相對于?？泼褶k高校辦學更為規(guī)范，教師的整體素質(zhì)較高，科研水準也高于一般專科學校。政府對民辦高校的財政扶持可以根據(jù)民辦高校的辦學層次有所偏重，引導不同層次的民辦高校爭取不同的財政扶持政策，引導民辦高校合理定位學校發(fā)展和長遠規(guī)劃未來發(fā)展。政府應(yīng)建立健全民辦高校助學貸款業(yè)務(wù)扶持制度，提高民辦高校家庭經(jīng)濟困難學生獲得資助的比例，為其提供更大幅度的資助。民辦高校要根據(jù)中央精神健全學生資助制度，完善對家庭經(jīng)濟困難學生的認定管理辦法，完善“獎、助、貸、勤、免、補”六位一體的學生資助政策體系。建立健全獎助學金評定、發(fā)放等管理機制，安排適量的專項資金用于獎勵和資助學生。積極引導和鼓勵企事業(yè)單位、社會組織和個人面向民辦高校設(shè)立獎助學金，加大資助力度。落實學生資助政策，一方面可以減輕家庭經(jīng)濟困難學生的學費壓力；另一方面完備的資助體系會為民辦高校爭取更多生源，使其獲得更多的學費收入，從某種意義上來說，對學生的資助就是對高校的間接扶持。

(四)加強監(jiān)督管理，提高資金使用效率

民辦高校要依法制定學校章程，依照章程管理高校，同時民辦學校應(yīng)當明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立健全資產(chǎn)管理制度，建立完備的會計制度、審計監(jiān)督制度，接受政府的實時監(jiān)督。地方政府可以設(shè)立資金專戶，將民辦高校的教育扶持經(jīng)費登記入賬、統(tǒng)一管理。同時探索適合民辦高校發(fā)展的財務(wù)管理辦法，建立明晰的財務(wù)管理制度，杜絕某些民辦高校以“非營利性”為幌子，卻進行盈利性經(jīng)營。政府應(yīng)引導民辦高校根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，制定和執(zhí)行會計制度，依法設(shè)立會計賬簿；規(guī)范民辦高校會計核算，著手建立統(tǒng)一的民辦高校會計核算軟件，實現(xiàn)民辦高校的統(tǒng)一核算；引入第三方的監(jiān)督審計和財務(wù)評估，建立完善的第三方審計制度，同時賦予第三方監(jiān)督的權(quán)利，推進民辦高校的財務(wù)信息公開，接受監(jiān)督。民辦高校應(yīng)當在每個會計年度結(jié)束時制作財務(wù)會計報告，委托會計師事務(wù)所依法進行審計，并公布審計結(jié)果，同時建立健全對資金使用項目的評估制度，建立財務(wù)評估體系，加強評估監(jiān)督，保障政府財政扶持資金的安全和高效使用。此外，在對民辦高校的監(jiān)管中應(yīng)引入市場機制，形成良性競爭，提高教育和教學質(zhì)量，以良好的社會效益爭取政府更多的財政扶持，進一步促進民辦高校健康良性運行。