論監(jiān)察信息公開正當(dāng)法律程序的制度構(gòu)建

孫誠鈺

《監(jiān)察法》實施以來，監(jiān)察機關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查、處置等職權(quán)中，需要對公民、法人或社會組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)采取一定的強制措施。從保障當(dāng)事人及相關(guān)利害關(guān)系人合法權(quán)益的角度，應(yīng)當(dāng)依法保護公眾及相關(guān)主體對有關(guān)監(jiān)察信息的知情權(quán)?；跇?gòu)建監(jiān)察信息公開主體、步驟、順序、時限以及法律責(zé)任等相關(guān)法律制度的需要，本文以現(xiàn)行監(jiān)察信息公開程序的實證考察為基礎(chǔ)，深入分析我國監(jiān)察信息公開程序設(shè)計需要考量的正當(dāng)程序要素，以期為我國監(jiān)察信息公開程序機制的完善提供借鑒。

一、現(xiàn)行監(jiān)察信息公開程序的實證考察

《監(jiān)察法》實施以來，對遏制職務(wù)違法犯罪發(fā)揮了重要的作用，但《監(jiān)察法》的監(jiān)察信息公開制度尚存在如下缺漏，亟待補充、完善。

(一)依申請公開監(jiān)察信息制度缺失

由于《監(jiān)察法》沒有規(guī)定依申請公開監(jiān)察信息制度，對于利害關(guān)系人是否可以申請公開相關(guān)監(jiān)察信息，實踐中各地監(jiān)察機關(guān)的做法不盡相同。只有少數(shù)市的監(jiān)察委員會允許公民、法人和其他組織依申請獲取相關(guān)信息，絕大多數(shù)的地方監(jiān)察機關(guān)對于是否可以依申請公開監(jiān)察信息不置可否。

(二)監(jiān)察信息公開審批機制缺乏

監(jiān)察信息的公共性、涉密性、隱私性、復(fù)雜性決定了監(jiān)察信息公開應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)察信息公開的審批制度。實踐中，監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部往往設(shè)立有專門負責(zé)信息公開或發(fā)布的部門或機構(gòu)。針對重大、敏感的監(jiān)察信息，監(jiān)察機關(guān)在公開之前往往會非常慎重地報請本級黨委或上級監(jiān)察委員會審批。但客觀地說，現(xiàn)行《監(jiān)察法》并未規(guī)定監(jiān)察信息公開的審批制度，由此導(dǎo)致實踐中標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一和把握等諸多問題。

首先，《監(jiān)察法》沒有規(guī)定需要履行審批程序的監(jiān)察信息。到底哪些監(jiān)察信息公開需要履行審批程序，哪些監(jiān)察信息公開不需要審批，人們不得而知。事實上，并非所有監(jiān)察信息都需要履行審批程序?！侗O(jiān)察法》沒有明確規(guī)定需要審批才能公開的監(jiān)察信息對象，導(dǎo)致實踐操作的混亂。被調(diào)查對象及其家屬、利害關(guān)系人等更是無從知曉監(jiān)察信息公開的審批流程。

其次，《監(jiān)察法》沒有規(guī)定監(jiān)察信息公開的審批機構(gòu)。有的地方監(jiān)察信息公開由專門負責(zé)監(jiān)察信息的領(lǐng)導(dǎo)審批，有的則采取集體研究方式；有的監(jiān)察機關(guān)采取內(nèi)部審批流程，也有個別監(jiān)察機關(guān)采取外部審批模式；在外部審批程序中，有請同級黨委審批的，也有報請上級監(jiān)察委員會審批的。

再次，《監(jiān)察法》沒有規(guī)定監(jiān)察信息公開的審批時限。從正當(dāng)程序視角來看，無論是內(nèi)部審批流程，還是外部審批機制，法律、法規(guī)都要規(guī)定一定的審批時限，以保證被調(diào)查人及其家屬、利益關(guān)系人的期限利益以及對相關(guān)信息實質(zhì)內(nèi)容的合理期待。

(三)監(jiān)察信息公開缺乏風(fēng)險評估機制

監(jiān)察信息的公共性、涉密性、隱私性、復(fù)雜性決定了一些監(jiān)察信息的不當(dāng)公開可能會給國家、企業(yè)、民眾造成難以彌補的損失。比如，涉及上市公司高級管理人員的相關(guān)監(jiān)察信息，如果不當(dāng)公開就可能導(dǎo)致該公司股票市值的嚴(yán)重震蕩，給廣大投資者、債權(quán)人及公司造成不應(yīng)有的損失。目前，各級監(jiān)察機關(guān)結(jié)合工作實際構(gòu)建的監(jiān)察信息公開風(fēng)險評估機制，的確能夠在很大程度上減少監(jiān)察信息公開給國家和社會公共利益造成的損害，但這畢竟屬于“事實”層面的范疇，規(guī)范統(tǒng)一的監(jiān)察信息風(fēng)險評估制度亟待從法律層面構(gòu)建完善。

(四)監(jiān)察信息公開救濟制度模糊

當(dāng)事人在申請公開監(jiān)察信息時，監(jiān)察機關(guān)往往會采用各種理由予以拒絕，如當(dāng)事人申請理由不明確，申請公開的信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者第三方權(quán)益等，甚至不予答復(fù)。在信息公開過程中，如果出現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的情形，當(dāng)事人是否享有請求司法救濟的權(quán)利，現(xiàn)行法律也缺乏明確規(guī)定，《監(jiān)察法》只是籠統(tǒng)地賦予當(dāng)事人及其家屬有獲得國家賠償?shù)臋?quán)利。除此以外，如果當(dāng)事人及其家屬申請監(jiān)察信息公開的合法權(quán)益受到侵犯，是否享有司法救濟權(quán)利，《監(jiān)察法》則沒有明確規(guī)定，無法給當(dāng)事人以救濟的途徑。

通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有監(jiān)察信息公開制度存在依申請公開的程序設(shè)計缺失，監(jiān)察信息公開審批機制不規(guī)范，風(fēng)險評估機制闕如，監(jiān)察信息公開救濟制度模糊等問題。完善監(jiān)察信息公開程序，需要對標(biāo)正當(dāng)法律程序原則，填補漏洞，彌補不足。

二、監(jiān)察信息公開的正當(dāng)程序構(gòu)造

正當(dāng)法律程序原則事實上已在我國法治實踐特別是司法事務(wù)中得到廣泛認(rèn)同。在監(jiān)察信息公開制度構(gòu)建中，也應(yīng)當(dāng)作為理念或原則統(tǒng)領(lǐng)整個監(jiān)察信息公開制度?！熬C觀現(xiàn)代各種程序的運行，要達成其基本的目標(biāo)、價值標(biāo)準(zhǔn)，就需要具備一些基本構(gòu)成要素。就絕大多數(shù)程序類型來看，正當(dāng)程序必須具備：對立面、決定者、信息、對話、結(jié)果?！盵1]167結(jié)合監(jiān)察信息的公共性、涉密性、隱私性及司法屬性等基本特征，構(gòu)建監(jiān)察信息公開的正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)考量以下要素。

(一)監(jiān)察信息公開的申請人

監(jiān)察信息公開制度首先涉及的是申請人問題。根據(jù)《監(jiān)察法》第三條的規(guī)定，各級監(jiān)察委員會依法對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察。

監(jiān)察機關(guān)在履職盡責(zé)過程中，往往涉及一些具體的案件信息，這些案件信息涉及特定公民、法人或社會組織的人身或財產(chǎn)權(quán)利。公民申請公開監(jiān)察信息的權(quán)利一般分為兩種情況：一是不涉及申請人直接利益的監(jiān)察信息公開權(quán)；二是涉及申請人直接利益的監(jiān)察信息公開權(quán)。要明確兩種情形下監(jiān)察信息公開申請人的范圍，應(yīng)當(dāng)首先明白兩種情況下監(jiān)察信息公開的法律性質(zhì)。

不涉及申請人直接利益的監(jiān)察信息，類似于政府公開信息。關(guān)于政府信息公開的法律性質(zhì)，學(xué)者有不同看法。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“政府信息公開制度本質(zhì)上是一項具有公共性質(zhì)的法律制度”“政府信息公開法律制度是一項以滿足個人利益為途徑、以實現(xiàn)公共利益為根本目的的法律制度”。[2]但是，對于該公民知情權(quán)的性質(zhì)到底屬于憲法權(quán)利還是一般法律權(quán)利，則見解各異。多數(shù)學(xué)者只是籠統(tǒng)地把政府信息公開申請人的權(quán)利歸屬于知情權(quán)，沒有詳細探究該知情權(quán)的性質(zhì)。只有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分憲法意義上的知情權(quán)與一般法律意義上的知情權(quán)?！靶畔τ诠竦睦鏉M足有兩種類型，因而知情權(quán)也有兩種性質(zhì)：一是作為人權(quán)的知情權(quán)，主體是作為‘人民’構(gòu)成的國家成員，其功能是構(gòu)成政治權(quán)力的價值目標(biāo)和正當(dāng)性基礎(chǔ)……二是作為法律權(quán)利的知情權(quán)，主體對應(yīng)于具體職權(quán)行為的具體公民，其功能是滿足人民的人身財產(chǎn)權(quán)利訴求。”[3]

筆者贊成上述知情權(quán)的分類觀點，但對于其主張的“無直接利益相關(guān)者的信息申請權(quán)”屬于人權(quán)意義上的知情權(quán)，進而只能通過“人民―人大―政府”主權(quán)邏輯行使的觀點持否定態(tài)度。原因是當(dāng)代行政訴訟原告主體資格有逐漸放寬的趨勢，公民提起公益訴訟制度的構(gòu)建更是打破了上述制度邏輯，公民可以選擇司法救濟路徑直接參與或介入政治國家的公共服務(wù)事務(wù)。如果將公民的知情權(quán)分為憲法意義上的知情權(quán)與一般法律意義上的知情權(quán)，那么與相關(guān)監(jiān)察信息沒有直接利害關(guān)系的申請者行使的應(yīng)當(dāng)是憲法意義上的知情權(quán)，與相關(guān)信息有直接利害關(guān)系的申請者行使的則應(yīng)當(dāng)是一般法律意義上的知情權(quán)。

由此來看，不涉及申請人直接利益的監(jiān)察信息公開申請人行使的是憲法意義上的知情權(quán)，涉及自身直接利益的監(jiān)察信息公開申請人行使的是卷宗閱覽權(quán)或法律意義上的知情權(quán)。為此，監(jiān)察信息公開的申請人范圍應(yīng)當(dāng)界定為：申請監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開監(jiān)察信息的申請人是開放的，任何人都可以申請；申請查閱與自己及其近親屬的人身、財產(chǎn)直接關(guān)聯(lián)的監(jiān)察信息的申請人則僅限于利害關(guān)系人。

(二)監(jiān)察信息公開的決策主體

監(jiān)察信息公開主體是單一決策主體還是復(fù)合決策主體非常復(fù)雜。首先，《監(jiān)察法》既有對監(jiān)察機關(guān)的授權(quán)，也有對監(jiān)察機關(guān)工作人員的授權(quán)?！侗O(jiān)察法》第四章絕大部分內(nèi)容是對監(jiān)察機關(guān)的授權(quán)。然而，監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)事實上又是由監(jiān)察機關(guān)工作人員個人或集體行使的。在監(jiān)察信息公開中，其決策主體既涉及監(jiān)察機關(guān)工作人員的決定流程，也有監(jiān)察委員會的集體研究，尤其是關(guān)涉被調(diào)查人留置、財產(chǎn)扣押等監(jiān)察信息，一般都需要集體研究決定。

其次，監(jiān)察信息公開決策主體涉及監(jiān)察信息第一手信息的收集或保有主體，也涉及監(jiān)察信息公開的主管部門或上級監(jiān)察委員會。雖然《憲法》和《監(jiān)察法》都規(guī)定了上下級監(jiān)察委員會之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但就監(jiān)察信息公開來說，它不僅涉及監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部權(quán)限，個別監(jiān)察信息公開還需要外部主管單位和負責(zé)人的審批和決定。例如，涉及國家秘密的監(jiān)察信息，需要國家保密行政管理部門分別會同外交、公安、國家安全和其他有關(guān)中央機關(guān)決定；涉及商業(yè)秘密和個人隱私的監(jiān)察信息，需要引入商業(yè)秘密保有人或個人隱私關(guān)涉主體的參與。即使不關(guān)涉國家秘密，監(jiān)察信息的公開往往也需要監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部審批或上級監(jiān)察機關(guān)審批。總而言之，監(jiān)察信息公開需要內(nèi)部或外部等復(fù)合主體決定。

再次，政治性與公共性決定監(jiān)察信息公開中應(yīng)當(dāng)引入風(fēng)險評估制度，以平衡國家、社會與其他社會主體的利益沖突。監(jiān)察機關(guān)首先是政治機關(guān)，監(jiān)察信息可能涉及政治資訊，這就需要引入專家論證與風(fēng)險評估制度。當(dāng)然，無論是參與專家論證的專家還是參與風(fēng)險評估的專家，他們都只是監(jiān)察信息公開的決策輔助者，不是真正意義上的決策者。真正的決策者是《監(jiān)察法》明確授權(quán)的監(jiān)察機關(guān)及其工作人員。

最后，監(jiān)察信息公開審批程序應(yīng)當(dāng)建立回避制度，即監(jiān)察信息公開的決定者與監(jiān)察信息的搜集者、保有者應(yīng)當(dāng)適度分開，以保證決策的科學(xué)性、中立性。監(jiān)察信息的內(nèi)部審批流程、專家論證和風(fēng)險評估制度以及外部審批制度，都應(yīng)當(dāng)建立回避制度，即監(jiān)察信息的搜集者、持有人需要與監(jiān)察信息公開的審批人適度分離，以便科學(xué)、合理地確定監(jiān)察信息公開的內(nèi)容、范圍和界限。

(三)監(jiān)察信息公開的對話機制

監(jiān)察信息公開的對話機制是指在監(jiān)察信息公開決策中需要構(gòu)建辯論、說明義務(wù)等意見交涉機制。例如，在監(jiān)察機關(guān)作出公開與否的決定之前，可以考慮啟動監(jiān)察信息公開的聽證程序，聽取申請人及利益相關(guān)人的陳述和申辯。再如，在監(jiān)察機關(guān)作出初步的監(jiān)察信息公開與否的決定之后，申請人或利益相關(guān)人可依據(jù)《監(jiān)察法》第四十九條的規(guī)定申請復(fù)審、復(fù)核。聽證、復(fù)審、復(fù)核程序都是《監(jiān)察法》明確規(guī)定的對話機制。

遺憾的是，《監(jiān)察法》沒有對聽證、復(fù)審、復(fù)核的具體方式作出明確規(guī)定。各方當(dāng)事人只有均在現(xiàn)場進行即興的對話，最大限度地爭論“真問題”，圍繞爭議焦點理性、平和地辨法析理，才能真正從弗里德曼所說的“內(nèi)心的聲音”服從監(jiān)察機關(guān)的決定。

(四)監(jiān)察信息公開結(jié)論的確定性與層次性

監(jiān)察信息公開結(jié)論的確定性是指有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實和正當(dāng)理由作出最終的公開與否的決定，采取強制方式形成的結(jié)論需要說明理由。在監(jiān)察信息公開中，監(jiān)察機關(guān)作出的決定往往都是采取強制方式。事實上，“無論它的形成是以合意抑或強制方式，都要求在公布之時起具有強制力、既判力和自我約束力。除非依法進入另一程序，否則這個結(jié)果是不能撤回或變更的”[1]169。無論是主動公開的監(jiān)察信息，還是被動公開的監(jiān)察信息，一旦監(jiān)察機關(guān)作出是否公開的決定之后，申請人或利益相關(guān)人、監(jiān)察機關(guān)都要受上述決定的約束。

然而，正當(dāng)程序的奧秘在于層次性與確定性的統(tǒng)一，即程序結(jié)論的確定性也具有層層遞進的效果。一般來說，一個具體行政行為要經(jīng)過行政處理、行政復(fù)議、司法審查三個確定性結(jié)論的洗禮?！侗O(jiān)察法》第四十九條明確規(guī)定被調(diào)查對象對涉及自己的監(jiān)察處理決定不服的，有權(quán)向作出監(jiān)察決定的機關(guān)提出復(fù)審以及向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)核，有權(quán)依據(jù)《監(jiān)察法》第六十條規(guī)定申訴、復(fù)查，有權(quán)依據(jù)《監(jiān)察法》第六十七條規(guī)定獲得國家賠償。上述規(guī)定正是對正當(dāng)程序確定性與層次性的規(guī)范表述。

從上述三個條文的規(guī)定可以看出，無論作出什么樣的監(jiān)察處理，都明顯地體現(xiàn)了監(jiān)察處理決定的層次性，只不過是兩個層次還是三個層次而已。不涉及國家賠償?shù)谋O(jiān)察處理決定呈現(xiàn)二級層次性，涉及國家賠償?shù)谋O(jiān)察處理決定則呈現(xiàn)三級層次性。然而，究竟哪些事項屬于國家賠償?shù)姆秶?，《國家賠償法》沒有明確規(guī)定監(jiān)察賠償，只有第十七條、第十八條刑事賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定可以參照適用。但《國家賠償法》第十七條、第十八條也僅僅是關(guān)于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到侵犯的國家賠償。在監(jiān)察信息公開中，如果不涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，則不能提起國家賠償，只能依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定向本級或上一級監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)審、申訴或復(fù)核、復(fù)查。

三、監(jiān)察信息公開程序機制的完善

前文從規(guī)范和事實兩個方面全面梳理了現(xiàn)有監(jiān)察信息公開程序的缺漏，從價值層面解析了依照正當(dāng)法律程序監(jiān)察信息公開制度應(yīng)當(dāng)具備的構(gòu)建要素?；谏鲜龇治?，我們有必要從如下四個方面完善我國監(jiān)察信息公開制度。

(一)構(gòu)建監(jiān)察信息主動公開的程序機制

首先，應(yīng)當(dāng)明確各級監(jiān)察委員會主動公開監(jiān)察信息的期限。《政府信息公開條例》第二十六條規(guī)定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)及時公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！眳⒄赵摋l規(guī)定，未來在《監(jiān)察法》修改完善或者制定《監(jiān)察法》新規(guī)時，應(yīng)當(dāng)把這一規(guī)定納入其中。當(dāng)然，如果國家制定了統(tǒng)一的“國家機關(guān)信息公開法”，《監(jiān)察法》就要考慮其與“國家機關(guān)信息公開法”的協(xié)調(diào)問題。

其次，要建立主動公開監(jiān)察信息審查制度，審查主動公開的監(jiān)察信息是否涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私。如果經(jīng)過衡量，監(jiān)察機關(guān)認(rèn)為公共利益明顯大于私人利益，在公開監(jiān)察信息的同時附帶公開其他社會主體的商業(yè)秘密及個人隱私的，商業(yè)秘密及個人隱私的權(quán)利主體有權(quán)依照法律規(guī)定獲得相應(yīng)的國家補償。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)把握好《監(jiān)察法》與《保守國家秘密法》及其他法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)問題。如果監(jiān)察機關(guān)不能精準(zhǔn)把握是否涉及國家秘密，應(yīng)當(dāng)依法報有關(guān)機關(guān)確定。如果涉及其他社會主體的商業(yè)秘密、個人隱私，監(jiān)察機關(guān)還應(yīng)當(dāng)征得他們的同意。即使相關(guān)權(quán)利人不同意公開，監(jiān)察機關(guān)充分衡量以后，如果認(rèn)為需要公開的，仍然可以公開，但相關(guān)權(quán)利人有權(quán)依照法律法規(guī)獲得相應(yīng)補償。

再次，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察機關(guān)向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開監(jiān)察信息的期限，也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立公共查閱場所。其理由在于：依據(jù)《檔案法》《檔案法實施辦法》相關(guān)規(guī)定，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)察機關(guān)向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開監(jiān)察信息的期限。參照《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，法律應(yīng)明確監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共查閱場所，供公眾查閱。

(二)依申請公開監(jiān)察信息的程序機制構(gòu)建

首先，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定公民、法人或者其他組織根據(jù)自身需要，有權(quán)向各級監(jiān)察委員會申請獲取各級監(jiān)察委員會主動公開的相關(guān)信息。在監(jiān)察信息公開中，應(yīng)當(dāng)賦予公民、法人或其他組織依法向監(jiān)察機關(guān)申請公開公共監(jiān)察信息的權(quán)利。公民、法人或其他組織的公開申請應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：申請人的基本信息、聯(lián)系方式、申請公開的監(jiān)察信息內(nèi)容描述、申請公開的監(jiān)察信息的形式等。

其次，對于申請人申請公開的公共監(jiān)察信息，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)作出合理答復(fù)。如果應(yīng)當(dāng)向社會公開，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法向申請人公開；如果確實不能公開的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并陳述具體理由。如果申請內(nèi)容不明確，應(yīng)當(dāng)告知申請人作出相應(yīng)補充或修改。如果監(jiān)察機關(guān)認(rèn)為申請公開的信息涉及第三人權(quán)利，公開后可能損害第三人合法利益的，應(yīng)當(dāng)書面征求相關(guān)權(quán)利人的意見；如果第三人不同意公開，但監(jiān)察機關(guān)認(rèn)為需要公開的，應(yīng)當(dāng)將決定公開的理由書面通知利益相關(guān)方。

再次，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察機關(guān)向申請人作出合理答復(fù)的時限。無論是否涉及第三方信息，監(jiān)察機關(guān)都應(yīng)及時向申請人告知是否公開相關(guān)監(jiān)察信息。如果申請公開的監(jiān)察信息涉及第三人權(quán)益的，監(jiān)察機關(guān)征求第三人意見所需的時間不應(yīng)計算在上述規(guī)定的期限之內(nèi)。但無論如何，監(jiān)察機關(guān)向申請人作出答復(fù)的時間都必須有時間限制。

最后，公民、法人或者其他組織向監(jiān)察機關(guān)申請?zhí)峁┡c其自身及其近親屬人身、財產(chǎn)或其他權(quán)利相關(guān)的監(jiān)察信息，除非上述信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私，或者提供上述信息妨害監(jiān)察調(diào)查工作正常進行，監(jiān)察機關(guān)都應(yīng)及時向申請人提供上述信息。雖然監(jiān)察信息涉及第三人權(quán)利，但第三人同意向申請人公開，或者監(jiān)察機關(guān)認(rèn)為需要公開的，監(jiān)察機關(guān)仍然可以向申請人公開相關(guān)監(jiān)察信息。

(三)監(jiān)察信息公開的審批與風(fēng)險評估機制

首先，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定需要履行監(jiān)察信息公開審批程序的監(jiān)察信息。《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)明確哪些監(jiān)察信息公開需要履行內(nèi)部審查程序，哪些監(jiān)察信息的公開需要外部審批，以便為被調(diào)查人及其家屬、利益相關(guān)人提供一個可操作的程序，以滿足被調(diào)查人及其家屬、利益相關(guān)人的知情權(quán)。

其次，無論是內(nèi)設(shè)機構(gòu)，還是外部機構(gòu)，《監(jiān)察法》都應(yīng)明確規(guī)定監(jiān)察信息公開的審批機構(gòu)。需要內(nèi)部審批的監(jiān)察信息公開必須經(jīng)過內(nèi)設(shè)審批機構(gòu)的審查。涉及重大事項的監(jiān)察信息公開需要監(jiān)察委員會集體研究決定。涉及各級人大選舉或任命的官員的監(jiān)察信息公開要履行相應(yīng)的法律程序。根據(jù)監(jiān)察信息的具體情況，有的監(jiān)察信息公開還需要報同級黨委或上級監(jiān)察委員會審批，甚至逐級上報國家監(jiān)察委員會審批。

再次，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定監(jiān)察信息公開的審批時限。從正當(dāng)程序的視角來看，監(jiān)察信息公開如果需要履行審批程序的，無論是內(nèi)部審查流程，還是外部審批程序，無論是集體決策，還是領(lǐng)導(dǎo)人審閱，都要規(guī)定一定的審批時限，以保證被調(diào)查人及其家屬、利益相關(guān)人的合法權(quán)益。

最后，對于公開后有可能給國家和社會造成重大危險或損害的監(jiān)察信息，應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)察信息公開的風(fēng)險評估機制。監(jiān)察信息公開的風(fēng)險評估機制可以由各級監(jiān)察委員會自己組織實施。如果情況特殊，監(jiān)察機關(guān)也可以組織專家召開專門的監(jiān)察信息公開風(fēng)險評估會議。當(dāng)然，專家的評估意見僅僅為監(jiān)察機關(guān)的決策提供咨詢，真正承擔(dān)監(jiān)察信息公開風(fēng)險責(zé)任的仍然應(yīng)當(dāng)是公開特定監(jiān)察信息的各級監(jiān)察委員會。監(jiān)察信息公開的風(fēng)險評估機制只是監(jiān)察信息公開審批機制的輔助程序機制。

(四)監(jiān)察信息公開的救濟機制構(gòu)建

無論是復(fù)審權(quán)、復(fù)核權(quán)，還是申訴權(quán)與復(fù)查權(quán)，現(xiàn)行《監(jiān)察法》都沒有賦予被調(diào)查人及近親屬提起行政訴訟的訴權(quán)。顯然，《監(jiān)察法》第四十九條、第六十條都屬于監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督程序，不是嚴(yán)格意義上的救濟程序，嚴(yán)格意義的救濟機制應(yīng)當(dāng)符合“任何人不得做自己案件的法官”的正當(dāng)程序。這需要結(jié)合監(jiān)察信息公開的政治性、公共性、涉密性、隱私性、司法性特征具體情況具體分析。如果監(jiān)察信息涉及政治性，顯然不能賦予申請人提起司法救濟的權(quán)利；如果當(dāng)事人申請公開的信息屬于監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開的監(jiān)察信息，原則上也不應(yīng)賦予申請人提起司法救濟的權(quán)利；但是如果當(dāng)事人申請公開的監(jiān)察信息涉及當(dāng)事人及其近親屬的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，則應(yīng)賦予申請人提起司法救濟的權(quán)利。

首先，公民、法人或社會組織提起的私益性質(zhì)的監(jiān)察信息訴訟，如果涉及當(dāng)事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的，人民法院應(yīng)當(dāng)進行實體審理；如果當(dāng)事人與其提起的監(jiān)察信息公開訴訟沒有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)依法駁回其起訴。

其次，公民、法人或其他組織提起的私益性質(zhì)的監(jiān)察信息訴訟，如果申請公開的監(jiān)察信息屬于監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)法信息，人民法院應(yīng)當(dāng)進行實體審理。經(jīng)過審理，發(fā)現(xiàn)有如下兩種情況的，應(yīng)當(dāng)依法駁回原告的訴訟請求：一是公開后會影響執(zhí)法程序正常進行；二是公開后會嚴(yán)重影響被執(zhí)法對象或者第三人的合法權(quán)利。

再次，對于公民、法人或其他組織提起的具有私益性質(zhì)的監(jiān)察信息公開訴訟，如果申請公開的監(jiān)察信息涉及第三人商業(yè)秘密、個人隱私或其他權(quán)利的，人民法院應(yīng)進行實體審理，并根據(jù)具體情況作出相應(yīng)的實體裁判。如果監(jiān)察信息公開涉及《監(jiān)察法》第六十七條規(guī)定的給公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予賠償，一般以支付賠償金為主要方式，能夠返還財產(chǎn)或恢復(fù)原狀的，予以返還財產(chǎn)或恢復(fù)原狀。對公民造成精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為被害人消除影響、恢復(fù)名譽、賠禮道歉；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)依法支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。[4]286-287

綜上所述，監(jiān)察信息公開既關(guān)涉國家和社會公共利益，也涉及被調(diào)查人及利益相關(guān)人的合法權(quán)益，從正當(dāng)法律程序的視角來看，監(jiān)察信息公開制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分考量監(jiān)察信息公開的對立面、決策主體、對話機制、結(jié)論的確定性與層次性等要素。完善監(jiān)察信息公開程序，應(yīng)當(dāng)理清主動公開與應(yīng)申請公開監(jiān)察信息的界限，設(shè)立監(jiān)察信息公開的內(nèi)外部審批機制，建立監(jiān)察信息公開風(fēng)險評估制度，完善監(jiān)察信息公開救濟機制。