地方政府績(jī)效評(píng)估信息數(shù)字化治理的三重機(jī)制
——兼論數(shù)字化政務(wù)技術(shù)限制的解構(gòu)

陳 留 根

(河南理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,河南 焦作 454150)

數(shù)據(jù)是對(duì)客觀事物的符號(hào)表達(dá)，目前大數(shù)據(jù)資源成為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的重要稟賦內(nèi)容。中共十九屆四中全會(huì)明確提出，要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段進(jìn)行政務(wù)管理的制度規(guī)則，不斷推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，全方位優(yōu)化政府職責(zé)體系。信息技術(shù)與政府治理轉(zhuǎn)型的同期疊加，不但推進(jìn)了政府治理績(jī)效的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，也為國(guó)家治理的探索提供了無(wú)限可能。而大數(shù)據(jù)的核心就在于挖掘和分析海量數(shù)據(jù)，以獲取數(shù)據(jù)所負(fù)載的信息。因此，在“研究驅(qū)動(dòng)個(gè)體行為和體制績(jī)效變化的因素時(shí)，很多人將技術(shù)具體化并強(qiáng)調(diào)技術(shù)導(dǎo)向的觀點(diǎn)”(1)達(dá)雷爾·韋斯特：《數(shù)字政府：技術(shù)與公共領(lǐng)域績(jī)效》：鄭鐘揚(yáng)譯，科學(xué)出版社，2011年，第15頁(yè)。。在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，評(píng)估手段的技術(shù)理性和評(píng)估結(jié)果的價(jià)值理性是理解地方政府績(jī)效管理的重要維度和視角(2)張書濤：《政府績(jī)效評(píng)估的多層治理與偏差控制:一個(gè)政策協(xié)同的分析框架》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018年第6期。。在推動(dòng)績(jī)效管理實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)信息發(fā)揮著技術(shù)治理的有效性與合法性功能。從政策執(zhí)行的角度，政府績(jī)效評(píng)估事實(shí)上是“規(guī)定性的管理理念經(jīng)由政策輸入與系統(tǒng)化組織過(guò)程，通過(guò)組織操作最終生成可分享的結(jié)果活動(dòng)”(3)邁克·希爾：《執(zhí)行公共政策》，黃健榮等譯，商務(wù)印書館，2011年，第258頁(yè)。。政府績(jī)效評(píng)估經(jīng)過(guò)政策轉(zhuǎn)化的合法性過(guò)程，具體依據(jù)實(shí)際產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行綜合衡量。制度化的評(píng)估政策最終是由特定組織實(shí)施并達(dá)到相應(yīng)的目標(biāo)?！盀榱伺袛嘟M織與環(huán)境長(zhǎng)期的相互依賴中是否既有建立有效的結(jié)構(gòu)并保持這種結(jié)構(gòu)的能力，必須評(píng)估各個(gè)組織要素以及作為一個(gè)整體的組織有效性?！?4)賴因哈德·施托克曼：《非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的評(píng)估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第125頁(yè)?？梢姡?jī)效評(píng)估的制度結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行的多層性與復(fù)雜性加劇了它們?cè)诩夹g(shù)上的難度和不確定性，政策執(zhí)行目的不僅在于符合政策預(yù)期目標(biāo)與系統(tǒng)要求，而且還在于具體的操作規(guī)范與政策結(jié)果。因此，為了避免評(píng)估的結(jié)果偏差，必須運(yùn)用組織理論通過(guò)“信息處理、信息反饋、信息回應(yīng)”等三重具體機(jī)制的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策”的組織管理，從操作程序透視政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行的行動(dòng)機(jī)制及技術(shù)治理過(guò)程。

一、信息數(shù)據(jù)的處理機(jī)制：用數(shù)據(jù)說(shuō)話

政府績(jī)效評(píng)估的重要任務(wù)是在組織管理框架內(nèi)為公共決策提供有效信息數(shù)據(jù)，“評(píng)估不僅代表一種以獲得信息和評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的專門活動(dòng)，而且也只通過(guò)這一過(guò)程獲得的結(jié)果”(5)賴因哈德·施托克曼：《非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的評(píng)估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第63頁(yè)。。信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與充分信息數(shù)據(jù)的獲取直接影響著政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行的效能與結(jié)果的有效性。“如果據(jù)以制定政策的信息失真，就會(huì)出現(xiàn)公共政策失?；蝽?xiàng)目的失靈”(6)簡(jiǎn)·埃里克·萊恩：《公共部門：概念、模型與途徑》，譚功榮譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年，第10頁(yè)。。因此，獲取準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)并對(duì)這些信息數(shù)據(jù)進(jìn)行正確的加工與傳遞是影響政府績(jī)效評(píng)估有效性的關(guān)鍵治理要素。政府績(jī)效評(píng)估的信息處理機(jī)制實(shí)質(zhì)是要解決“如何確保評(píng)估數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性與有效性”的問題，“就信息的功用而言，其任務(wù)是查明信息需求、獲得信息、隨時(shí)準(zhǔn)備好提供信息并將信息及時(shí)傳遞給合適的信息接收者”(7)賴因哈德·施托克曼：《非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的評(píng)估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第76頁(yè)。。所以，政府績(jī)效評(píng)估的信息數(shù)據(jù)處理不但提供了準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息，而且為公共政策的執(zhí)行提供了決策的基礎(chǔ)。

信息數(shù)據(jù)的真實(shí)有效是政府績(jī)效評(píng)估的生命線，“政府績(jī)效評(píng)估的政策執(zhí)行在很大程度上就是一個(gè)信息數(shù)據(jù)的收集、加工和處理的過(guò)程”(8)朱俊峰：《中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估研究：基于廣義模糊綜合評(píng)價(jià)模型的分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第146頁(yè)。。政府績(jī)效評(píng)估組織管理架構(gòu)應(yīng)該是在兼具政策平臺(tái)作用的同時(shí)，還有評(píng)估信息治理系統(tǒng)的功能，并且將政府績(jī)效評(píng)估的系統(tǒng)開發(fā)、指標(biāo)設(shè)計(jì)、方法選擇、程序運(yùn)用等都融合在一起，成為動(dòng)態(tài)的、制度化的組織模式與管理機(jī)制。它一方面通過(guò)構(gòu)造信息管理系統(tǒng)為政府績(jī)效評(píng)估有效展開提供強(qiáng)有力的技術(shù)工具，另一方面通過(guò)滿足多方面的信息需求為政府績(jī)效評(píng)估持續(xù)發(fā)展提供治理支撐(9)朱衍強(qiáng)：《中國(guó)地方政府績(jī)效管理研究：以深圳的實(shí)踐為例》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013年，第95頁(yè)。。就信息數(shù)據(jù)的有效性治理而言，要從需求分析、系統(tǒng)設(shè)計(jì)和信息運(yùn)用三個(gè)功能模塊對(duì)政府績(jī)效評(píng)估信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)和處理系統(tǒng)進(jìn)行具體分析。

(一)績(jī)效評(píng)估的需求分析

政府績(jī)效評(píng)估組織管理系統(tǒng)“只有在能為管理者和決策者提供有價(jià)值的信息時(shí)才會(huì)被使用……績(jī)效評(píng)估需要依賴組織管理信息系統(tǒng)提供并處理相關(guān)的信息”(10)西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第259頁(yè)。。從信息需求角度，政府績(jī)效評(píng)估需要從政策目標(biāo)出發(fā)，對(duì)與評(píng)估體系有關(guān)的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的收集、存儲(chǔ)、分析、挖掘，從而為評(píng)估政策的合理制定與有效執(zhí)行提供信息基礎(chǔ)。一般來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估組織管理信息系統(tǒng)可以提供以下信息數(shù)據(jù)。

首先，依據(jù)政府績(jī)效評(píng)估的戰(zhàn)略布局和績(jī)效結(jié)構(gòu)框架獲取基于功能、職能與職責(zé)的政策信息。政府績(jī)效評(píng)估的前提應(yīng)該對(duì)治理戰(zhàn)略、使命、目的、目標(biāo)和項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的各類信息要素有明確的認(rèn)知，通過(guò)運(yùn)用相關(guān)信息加強(qiáng)責(zé)任感和支持決策。通常，最有意義的績(jī)效指標(biāo)與評(píng)估體系是從組織的使命、目的或者項(xiàng)目的特定政策標(biāo)準(zhǔn)中產(chǎn)生的，因?yàn)?，這些內(nèi)容反映了一個(gè)組織或項(xiàng)目的預(yù)期結(jié)果，并且在目標(biāo)和評(píng)估效果之間存在著直接的聯(lián)系。

其次，重視政府績(jī)效評(píng)估特定項(xiàng)目相關(guān)的信息數(shù)據(jù)和這些信息數(shù)據(jù)的來(lái)源。政府績(jī)效評(píng)估的相關(guān)信息數(shù)據(jù)常常分散在各類政策單元與組織部門中，因此需要通過(guò)信息管理系統(tǒng)將各類原始數(shù)字加工成有意義的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行輸出。

最后，挖掘信息數(shù)據(jù)的真實(shí)性與有效性需求。政府績(jī)效評(píng)估的各類信息數(shù)據(jù)應(yīng)該具有可對(duì)比性高、替代性低和適當(dāng)?shù)娜嫘缘忍卣鳎苊馐芟嚓P(guān)主體偏好、分析工具等無(wú)關(guān)因素影響而導(dǎo)致的系統(tǒng)偏差和數(shù)據(jù)虛假等問題。

(二)績(jī)效評(píng)估的系統(tǒng)設(shè)計(jì)

政府績(jī)效評(píng)估的有效性取決于所獲取的數(shù)據(jù)信息的充分性與可靠性。因此，評(píng)估信息管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)的目的在于為政策主體提供各方面的可靠信息數(shù)據(jù)和績(jī)效證據(jù)。政府績(jī)效評(píng)估信息管理的系統(tǒng)設(shè)計(jì)通過(guò)開發(fā)相關(guān)的項(xiàng)目邏輯模型對(duì)政策行為的產(chǎn)出與結(jié)果進(jìn)行識(shí)別，并以此鑒別出什么是真正重要的績(jī)效數(shù)據(jù)信息(11)西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第259頁(yè)。。不僅如此，信息管理系統(tǒng)還應(yīng)該體現(xiàn)出政府績(jī)效評(píng)估信息治理的即時(shí)評(píng)估、及時(shí)糾偏和提取預(yù)警的功能(12)朱衍強(qiáng)：《中國(guó)地方政府績(jī)效管理研究：以深圳的實(shí)踐為例》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013年，第97頁(yè)。。因此，無(wú)論是傾向于運(yùn)用量化的方式來(lái)獲取相關(guān)的績(jī)效信息，還是通過(guò)依靠經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)而形成的政策判斷，一方面，要展現(xiàn)出各類數(shù)據(jù)信息的動(dòng)態(tài)性和時(shí)間累積特征，發(fā)揮績(jī)效信息數(shù)據(jù)對(duì)政府治理的持續(xù)改進(jìn)作用，另一方面，要能夠通過(guò)數(shù)據(jù)信息比較及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類績(jī)效偏離和政策偏差現(xiàn)象，并采取及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)手段和糾正措施對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。另外，以政策發(fā)展趨勢(shì)和評(píng)估預(yù)期影響為基礎(chǔ)，對(duì)各類信息數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)的分類并加以整體呈現(xiàn)，以期進(jìn)行政策選擇和政策互動(dòng)，消除因條件變化而帶來(lái)的績(jī)效信息數(shù)據(jù)不充分性和各種扭曲現(xiàn)象。

(三)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的信息共享

信息管理系統(tǒng)的合理運(yùn)用能夠?qū)崿F(xiàn)各類政策數(shù)據(jù)的集中管理和共享，通過(guò)優(yōu)化評(píng)估流程提升決策與執(zhí)行效能。政府績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)系統(tǒng)的信息共享不僅對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的政策質(zhì)量具有較大的正向促進(jìn)作用，而且可以還發(fā)揮治理價(jià)值增值的整體功能。這是因?yàn)椋皵?shù)據(jù)管理系統(tǒng)的質(zhì)量和使用的容易程度與有效地運(yùn)用和傳遞績(jī)效信息的能力具有很深的關(guān)聯(lián)”(13)西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第140頁(yè)。?？?jī)效信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的治理融入和系統(tǒng)延伸能夠突破傳統(tǒng)封閉管理模式，使得各類政策組織與系統(tǒng)單元之間建立起各種聯(lián)系和互動(dòng)。因此，通過(guò)建立和完善績(jī)效信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，建立各政策單元之間的有效聯(lián)系，不但能夠確保政府績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量、完整性和可獲得性，而且有助于提高決策和行動(dòng)的協(xié)調(diào)性和一致性。

二、信息數(shù)據(jù)的績(jī)效反饋機(jī)制：用數(shù)據(jù)管理

政府績(jī)效評(píng)估的反饋機(jī)制既是政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是進(jìn)行政策反饋與評(píng)估價(jià)值實(shí)現(xiàn)的根本保障。以此而言，政府績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)之一，就是為了監(jiān)測(cè)組織績(jī)效并把評(píng)估結(jié)果有效傳遞給政府部門和其他政策相關(guān)主體(14)西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第123頁(yè)。。如果沒有評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，政府績(jī)效評(píng)估就不可能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用是要解決“如何利用評(píng)估結(jié)果”的問題，其目的是使政府部門和其他政策相關(guān)主體全方位獲得政府的治理功能、政策職能與部門職責(zé)的履行情況，進(jìn)行合理的政策反饋，為持續(xù)改進(jìn)績(jī)效提供結(jié)果信息支持。評(píng)估結(jié)果的合理運(yùn)用一方面要為政府公共治理決策提供信息依據(jù)，另一方面促使各類行動(dòng)主體重新審視各自的角色、職責(zé)與政策目標(biāo)達(dá)成情況。同時(shí)，通過(guò)績(jī)效反饋和信息溝通為相關(guān)政策主體進(jìn)行行為監(jiān)測(cè)，反思政府績(jī)效評(píng)估有效運(yùn)行的條件等問題。為了確保評(píng)估結(jié)果的有效傳遞和進(jìn)行溝通反饋，不僅需要綜合考量績(jī)效結(jié)果的數(shù)據(jù)特性，而且要全面分析各類政策活動(dòng)主體和利益相關(guān)者的信息需求。因此，政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果需要運(yùn)用共享的形式進(jìn)行信息的有效傳遞和溝通。

(一)績(jī)效結(jié)果的數(shù)據(jù)特性

政府績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)結(jié)果具有不同的信息特征，從不同側(cè)面對(duì)績(jī)效結(jié)果的數(shù)據(jù)特性進(jìn)行界定，為政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果信息合理運(yùn)用和有效反饋提供了重要條件和保障。

首先，從政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的績(jī)效呈現(xiàn)形式來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估通常是對(duì)政府機(jī)構(gòu)、組織單元和政策項(xiàng)目的產(chǎn)出、效率、效果、質(zhì)量、生產(chǎn)力、成本—效益和客戶滿意度等方面的單項(xiàng)評(píng)價(jià)或綜合考評(píng)，評(píng)估結(jié)果往往以平均數(shù)、百分比、比例、比率、指數(shù)與序數(shù)等顯示。不同的績(jī)效結(jié)果信息數(shù)據(jù)需要采用不同的傳遞方式與反饋途徑，以便于各類政策主體和被評(píng)估者準(zhǔn)確和快速地理解。

其次，從績(jī)效結(jié)果數(shù)據(jù)的時(shí)間特征來(lái)看，代表政府績(jī)效結(jié)果的數(shù)據(jù)通常需要選擇兩個(gè)或兩個(gè)以上的時(shí)間段進(jìn)行比較，凸顯出在不同時(shí)間期限內(nèi)數(shù)據(jù)的相對(duì)意義，從而更有利于績(jī)效改進(jìn)與績(jī)效反饋。因此，政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果數(shù)據(jù)應(yīng)包含時(shí)間可比性的屬性特征，以使其能夠作為準(zhǔn)確反映績(jī)效變化的信息依據(jù)。

再次，從績(jī)效結(jié)果數(shù)據(jù)的空間特征來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用和合理反饋往往還需要在評(píng)估結(jié)果、績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際績(jī)效之間進(jìn)行綜合比較。政府績(jī)效評(píng)估涉及多個(gè)政府機(jī)構(gòu)、組織部門與政策單元，通常需要在不同的評(píng)估項(xiàng)目、不同的目標(biāo)群體、不同的地理區(qū)域和不同的外部標(biāo)桿中進(jìn)行縱向、橫向與水平方面的比較，以增強(qiáng)各類政策主體對(duì)績(jī)效狀況的理解，滿足利益相關(guān)者的績(jī)效結(jié)果需求(15)朱衍強(qiáng)：《中國(guó)地方政府績(jī)效管理研究：以深圳的實(shí)踐為例》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013年，第303頁(yè)。。

最后，對(duì)績(jī)效結(jié)果信息數(shù)據(jù)的額外解釋與附加說(shuō)明。一部分績(jī)效結(jié)果信息數(shù)據(jù)可能會(huì)存在需要著重突出和強(qiáng)調(diào)的因素和變量，單純依賴數(shù)字等形式難以進(jìn)行有效的說(shuō)明和評(píng)價(jià)，因此，需要對(duì)相關(guān)結(jié)果信息數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步的詳細(xì)說(shuō)明。

(二)績(jī)效反饋的應(yīng)用機(jī)制

政府績(jī)效評(píng)估的重要功能是要詳細(xì)了解和掌握預(yù)期相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，評(píng)估結(jié)果的信息數(shù)據(jù)直接用于檢驗(yàn)政府組織的政策執(zhí)行與任務(wù)完成狀況，并在此基礎(chǔ)上分析績(jī)效差距、績(jī)效差異產(chǎn)生的原因并采取相應(yīng)的反饋應(yīng)用策略，為下一輪的政府績(jī)效評(píng)估循環(huán)提供參照框架與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)(16)朱俊峰：《中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估研究：基于廣義模糊綜合評(píng)價(jià)模型的分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第150頁(yè)。。誠(chéng)然，政府績(jī)效評(píng)估的客體對(duì)象是一個(gè)復(fù)雜的、多層面的政策系統(tǒng)，不同治理系統(tǒng)自身的組織背景與情境條件存著著較大的差異，有著各自不同的績(jī)效需求和評(píng)價(jià)要求。“政策調(diào)控也應(yīng)按照績(jī)效的預(yù)期目標(biāo)來(lái)進(jìn)行。在這種理念中要考慮到管理行為的目的不僅在于實(shí)際操作，而且也在于實(shí)現(xiàn)符合政策預(yù)期目標(biāo)的效果”(17)賴因哈德·施托克曼：《非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的評(píng)估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第9頁(yè)。。因此，需要基于特定項(xiàng)目邏輯模型來(lái)確定政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用與績(jī)效反饋的實(shí)施重點(diǎn)與方法。

首先，建構(gòu)標(biāo)導(dǎo)向型的評(píng)估系統(tǒng)。目標(biāo)導(dǎo)向型的評(píng)估系統(tǒng)需要通過(guò)結(jié)果反饋來(lái)檢視政府相關(guān)政策目標(biāo)達(dá)成程度，具體要厘清政府機(jī)構(gòu)與組織單元的實(shí)際績(jī)效實(shí)現(xiàn)狀況之間的各種邏輯，從而使政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果運(yùn)用和績(jī)效反饋更加全面有效。

其次，通過(guò)績(jī)效結(jié)果綜合評(píng)估政府管理與政策執(zhí)行績(jī)效之間的關(guān)聯(lián)。結(jié)果導(dǎo)向型的評(píng)估系統(tǒng)需要直接通過(guò)績(jī)效數(shù)據(jù)綜合評(píng)價(jià)政府績(jī)效管理的績(jī)效水平?；诳?jī)效反饋澄清政府各種產(chǎn)出的真實(shí)情況，厘清政府績(jī)效政策、指標(biāo)與結(jié)果之間的邏輯關(guān)系，為加強(qiáng)以結(jié)果和產(chǎn)出為導(dǎo)向的績(jī)效監(jiān)控和跟蹤評(píng)價(jià)提供真實(shí)的數(shù)據(jù)信息。如政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估等政策類型的結(jié)果運(yùn)用不僅要傳遞各類公共服務(wù)的績(jī)效數(shù)據(jù)，而且還要提供各類數(shù)據(jù)的各種內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)與關(guān)聯(lián)因素。

最后，對(duì)于管理導(dǎo)向型的評(píng)估系統(tǒng)的重點(diǎn)則集中在績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。應(yīng)基于政府管理系統(tǒng)的完整性與協(xié)調(diào)性程度，分析政府具體公共服務(wù)的提供機(jī)制、運(yùn)作過(guò)程以及各種資源的投入、調(diào)配與運(yùn)用狀況。既要分析政府管理的規(guī)范機(jī)制與運(yùn)作程序，又要注重績(jī)效結(jié)果與管理過(guò)程的一致性。如政府部門績(jī)效評(píng)估的多種類型在于通過(guò)評(píng)估工具的運(yùn)用來(lái)改善組織機(jī)構(gòu)的效能與運(yùn)行效率?？傊?，政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果運(yùn)用與績(jī)效反饋需要依據(jù)評(píng)估對(duì)象的性質(zhì)與項(xiàng)目類型來(lái)選用相應(yīng)的政策機(jī)制與流程，從而避免各種政策執(zhí)行中的“扭曲”現(xiàn)象(18)西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第57頁(yè)。。

三、信息數(shù)據(jù)的回應(yīng)機(jī)制：用數(shù)據(jù)決策

政府績(jī)效評(píng)估是以管理技術(shù)融入政策過(guò)程的一種治理方法，它是“由政府和各類參與主體對(duì)政策結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控的過(guò)程，評(píng)估結(jié)果是將政策問題與解決方案的再概念化”(19)陳錦棠：《香港社會(huì)服務(wù)評(píng)估與審核》，北京大學(xué)出版社，2008年，第180頁(yè)。。從管理過(guò)程來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估一方面通過(guò)公共治理目標(biāo)在各級(jí)政策主體之間進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)溝通、達(dá)成共識(shí)、層層分解、傳遞，引導(dǎo)各類行動(dòng)主體為整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)，另一方面通過(guò)實(shí)施評(píng)估使各類政策主體能夠自覺有效地承擔(dān)起各自的責(zé)任并完成相應(yīng)的任務(wù)，同時(shí)，還通過(guò)績(jī)效反饋、績(jī)效激勵(lì)為績(jī)效改進(jìn)提供行動(dòng)參照。從政策過(guò)程來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估的運(yùn)行機(jī)制包括信息處理、政策制定、結(jié)果運(yùn)用與績(jī)效反饋等具體環(huán)節(jié)，共同構(gòu)成了一個(gè)連續(xù)“政策循環(huán)”，而且這種循環(huán)并不是簡(jiǎn)單的和線性的，而是多層次的和非線性的過(guò)程。政府績(jī)效評(píng)估不僅是對(duì)結(jié)果的評(píng)估，從操作過(guò)程來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)估所要解決的問題及其構(gòu)成要素，都隱含政策執(zhí)行互動(dòng)的元素。就此而言，政府績(jī)效評(píng)估的政策循環(huán)既要注重政策執(zhí)行與政策互動(dòng)，又要注重政策方案與政策目標(biāo)的分析，事實(shí)上是一種綜合分析過(guò)程。所以，在進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用和績(jī)效反饋過(guò)程之后，還需要通過(guò)政策循環(huán)來(lái)持續(xù)不斷地改進(jìn)和提升政府績(jī)效的政策執(zhí)行效能。

(一)績(jī)效評(píng)估目標(biāo)-任務(wù)的匹配

政府績(jī)效評(píng)估最重要的任務(wù)就是將信息數(shù)據(jù)有效地傳遞給各類政策行動(dòng)主體并獲得及時(shí)的績(jī)效反饋。就此而言，政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)政策循環(huán)過(guò)程，政府績(jī)效評(píng)估一切政策活動(dòng)的核心目標(biāo)是為了提升和改進(jìn)政府績(jī)效，它“要將組織形式上的結(jié)構(gòu)按照各種不同的元素進(jìn)行整理并將它們相互聯(lián)系起來(lái)形成相互間的依存關(guān)系”(20)賴因哈德·施托克曼：《評(píng)估學(xué)》，唐以志譯，人民出版社，2012年，第324頁(yè)。。因此，政府績(jī)效評(píng)估還需要從決策導(dǎo)向和行動(dòng)導(dǎo)向的角度對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行整合提煉，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)適宜的績(jī)效循環(huán)系統(tǒng)，以便能及時(shí)地為調(diào)控決策使用。作為政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行過(guò)程的一個(gè)重要補(bǔ)充機(jī)制，績(jī)效循環(huán)“控制首先要保證協(xié)調(diào)好信息的獲得、提供與信息需求之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)好規(guī)劃、監(jiān)督系統(tǒng)與信息采集系統(tǒng)之間的關(guān)系”(21)賴因哈德·施托克曼：《非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的評(píng)估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第76頁(yè)。。如果說(shuō)政府績(jī)效評(píng)估組織管理系統(tǒng)與操作流程的有效性檢驗(yàn)主要看它是否帶來(lái)政策執(zhí)行過(guò)程的實(shí)際效果的話，那么，政府績(jī)效評(píng)估政策循環(huán)控制則要通過(guò)關(guān)注績(jī)效目標(biāo)和提供績(jī)效結(jié)果方面的重要反饋，從而為“更好地制定決策、改進(jìn)績(jī)效以及增強(qiáng)責(zé)任感”服務(wù)(22)西奧多·H.波伊斯特《公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第18頁(yè)。。

(二)績(jī)效評(píng)估過(guò)程的政策執(zhí)行循環(huán)

將政府績(jī)效評(píng)估的政策過(guò)程分解為一系列分立的然而又相互聯(lián)系的子過(guò)程，這些子過(guò)程共同構(gòu)成了一個(gè)聯(lián)系的循環(huán)，政策發(fā)展與改變就在這個(gè)政策執(zhí)行循環(huán)之中。在這個(gè)意義上，政策變革是進(jìn)化的，而且是“路徑依賴”的(23)陳錦棠：《香港社會(huì)服務(wù)評(píng)估與審核》，北京大學(xué)出版社，2008年，第182頁(yè)。。因此，與政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行相關(guān)的一系列任務(wù)不僅是“決策和操作功能的連續(xù)，而其必須被整合并融入整個(gè)政策過(guò)程之中”(24)邁克爾·豪利特：《公共政策過(guò)程：制定、實(shí)施與管理》，葉林譯，上海人民出版社，2016年，第119頁(yè)。。因?yàn)?，政府?jī)效評(píng)估并不是完全按照行政機(jī)關(guān)與政府部門的需求來(lái)設(shè)計(jì)的，政府績(jī)效評(píng)估事實(shí)上是“將社會(huì)公眾與這些行政機(jī)構(gòu)及政府部門聯(lián)系在一起的政策激勵(lì)”(25)喬爾·S.米格代爾：《社會(huì)中的國(guó)家：國(guó)家與社會(huì)如何相互改變與相互構(gòu)成》，李楊譯，江蘇人民出版社，2015年，第68頁(yè)。。從政策互動(dòng)角度看，政府績(jī)效評(píng)估的“政策循環(huán)”提供了一個(gè)關(guān)注評(píng)估政策有效執(zhí)行的操作框架。在政府績(jī)效評(píng)估執(zhí)行互動(dòng)中，不同層次的政策主體參與其中，并且有各自的利益與目標(biāo)，扮演者直接的或間接的角色。誠(chéng)然，政府機(jī)構(gòu)的行政官員才是評(píng)估過(guò)程中的關(guān)鍵角色，他們?cè)谡邎?zhí)行中的核心作用以及所面對(duì)的全部社會(huì)與政治壓力使他們承擔(dān)了領(lǐng)導(dǎo)者的地位(26)喬爾·S.米格代爾：《社會(huì)中的國(guó)家：國(guó)家與社會(huì)如何相互改變與相互構(gòu)成》，李楊譯，江蘇人民出版社，2015年，第87頁(yè)。。但即使如此，也并一定能夠保證評(píng)估政策的有效落實(shí)，政府績(jī)效評(píng)估的成功實(shí)施需要政治、行政與社會(huì)之間的聯(lián)系不斷的商議和討論。

(三) 政府績(jī)效評(píng)估利益相關(guān)者的有序參與

政府績(jī)效評(píng)估需要一個(gè)被所有層次的政策相關(guān)者所明確理解并積極參與的組織框架，有效的內(nèi)部及外部溝通是評(píng)估成功的關(guān)鍵。因此，政府績(jī)效評(píng)估一方面需要各個(gè)層次政策主體和利益相關(guān)者參與其中，“參與型監(jiān)督與評(píng)估是一個(gè)吸納不同層次的利益相關(guān)者參與的過(guò)程”(27)邁克爾·豪利特：《公共政策過(guò)程：制定、實(shí)施與管理》，葉林譯，上海人民出版社，2016年，第158頁(yè)。，從而避免利益相關(guān)者支持的缺位，以提供相關(guān)的建議和信息。另一方面政府機(jī)構(gòu)與行政部門通過(guò)積極回應(yīng)各方面的政策需求并對(duì)相關(guān)的問題進(jìn)行廣泛的商討和學(xué)習(xí)，“不管評(píng)估中出現(xiàn)何種具體建議，利益相關(guān)者的主要受益都在于從中引發(fā)的社會(huì)學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)、政策學(xué)習(xí)與政府學(xué)習(xí)”(28)邁克爾·豪利特：《公共政策過(guò)程：制定、實(shí)施與管理》，葉林譯，上海人民出版社，2016 年，第161頁(yè)。，進(jìn)而全面激發(fā)各層次政策主體對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的支持，減少政策執(zhí)行的阻滯因素，防止目標(biāo)轉(zhuǎn)化和系統(tǒng)濫用。

四、解構(gòu)地方政府績(jī)效評(píng)估的技術(shù)限制：一個(gè)“技術(shù)有效”的分析視角

對(duì)政府績(jī)效評(píng)估有效性的界定，應(yīng)遵循適當(dāng)?shù)牟僮鞒绦蚺c項(xiàng)目流程，這是政策有效執(zhí)行的保障。所有的評(píng)估政策類型都會(huì)涉及項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)控制，所謂的操作流程“可以被理解為是由一個(gè)或多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)構(gòu)成，這些環(huán)節(jié)需要利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并通過(guò)組織管理以達(dá)到預(yù)定的輸出。一個(gè)過(guò)程的輸出可以直接形成下一個(gè)階段的輸入，而最終的結(jié)果通常是多個(gè)環(huán)節(jié)的結(jié)果”(29)賴因哈德·施托克曼：《非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的評(píng)估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年第22頁(yè)。。因此，政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行的有效性不僅要符合政策系統(tǒng)的預(yù)期目標(biāo)，而且關(guān)鍵在于操作過(guò)程必須依據(jù)內(nèi)部組織管理的標(biāo)準(zhǔn)流程來(lái)獲得技術(shù)保證。為此，政府績(jī)效評(píng)估的程序操作需要通過(guò)信息機(jī)制、結(jié)果運(yùn)用機(jī)制、參與回應(yīng)機(jī)制等客觀性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目過(guò)程進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制，以實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行的有效性和可靠性。誠(chéng)然，政府績(jī)效評(píng)估組織管理與操作流程的合理運(yùn)用可以顯著地塑造和提高政策執(zhí)行與互動(dòng)的能力，然而，政府績(jī)效評(píng)估政策環(huán)境的復(fù)雜性與不確定性加劇了技術(shù)控制的局限性，組織管理中標(biāo)準(zhǔn)操作流程的實(shí)用性同時(shí)也造成了政府績(jī)效評(píng)估有效性和創(chuàng)新性障礙。因此，政府績(jī)效評(píng)估的組織管理需要綜合考量政治與技術(shù)方面的制約因素，為政府績(jī)效評(píng)估制度創(chuàng)新提供新的出口。

首先，從技術(shù)層面分析，政府績(jī)效評(píng)估的有效控制主要針對(duì)組織系統(tǒng)的內(nèi)部，依賴和利用組織管理系統(tǒng)的規(guī)范化操作來(lái)影響政策運(yùn)作結(jié)果，這實(shí)際上是將政府績(jī)效評(píng)估政策作為特定的政策單元來(lái)分析和界定的。政府績(jī)效評(píng)估的組織管理與程序操作過(guò)度依賴單純的技術(shù)治理，在某種程度上也導(dǎo)致了對(duì)社會(huì)后果、有效性與持續(xù)性的忽略。事實(shí)上，政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)部組織管理與其所處的外在環(huán)境之間的關(guān)系也起著決定性的作用，這是因?yàn)?，“政策不能被視為一個(gè)持續(xù)不變的衡量，政策會(huì)被執(zhí)行者調(diào)適，因?yàn)樗麄儗?duì)政策環(huán)境的理解有可能存在著較大差異”(30)邁克·希爾：《執(zhí)行公共政策》，黃健榮譯，商務(wù)印書館，2011年，第78頁(yè)。。影響評(píng)估政策執(zhí)行的組織條件與治理?xiàng)l件不同，在一個(gè)復(fù)雜的多層治理與制度結(jié)構(gòu)的框架中，往往存在不同的政策解釋空間，政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行互動(dòng)的實(shí)際效果通常是由無(wú)法控制的因素決定的。因此，仍需要對(duì)那些政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)部組織管理所不能控制的外在因素進(jìn)行詳盡的考慮。就此而論，政府績(jī)效評(píng)估的組織管理與程序操作被視為一個(gè)獨(dú)立的政策“層面”，也可作為政策執(zhí)行互動(dòng)過(guò)程一個(gè)重要變量。

其次，從政治層面分析，政府績(jī)效評(píng)估的組織管理與程序操作需要被系統(tǒng)地納入政策執(zhí)行中進(jìn)行整體梳理。與技術(shù)治理的政策要求相比，政治層面上的困難才是政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行與組織程序治理的最大難題。需要考察政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)差問題的來(lái)龍去脈與各種實(shí)質(zhì)性限制，并以此為依據(jù)尋求問題的解決方案。政府績(jī)效評(píng)估的治理結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行具有多層面特征的制度背景，而程序操作實(shí)際上是對(duì)“街區(qū)行動(dòng)”和微觀環(huán)境的關(guān)注。誠(chéng)然，政策執(zhí)行“必須具有能夠考慮并確認(rèn)一個(gè)特殊環(huán)境的基本邏輯能力……外部環(huán)境可能潛在地改變中心變化的價(jià)值，認(rèn)識(shí)具體環(huán)境的特性與接受某種行動(dòng)方式的結(jié)果同樣重要”(31)邁克·希爾：《執(zhí)行公共政策》，黃健榮譯，商務(wù)印書館，2011年，第248頁(yè)。。因此，為了更全面地了解政策執(zhí)行中的行動(dòng)選擇，以及能夠預(yù)測(cè)和充分說(shuō)明具體操作的邏輯結(jié)果，需要充分考慮各種具體操作行為選擇的利益、動(dòng)機(jī)與策略因素。可見，信息是影響政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的重要因素，信息的取舍往往取決于與政策問題本身類型或政策方案潛在結(jié)果影響直接相關(guān)，這也是導(dǎo)致信息不充分和信息扭曲的主要原因。同時(shí)，由于政府績(jī)效具有多元化和綜合性的特征，因而在政策執(zhí)行與組織管理不可避免地產(chǎn)生一些平衡協(xié)調(diào)難度較大的內(nèi)生性問題，這導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果運(yùn)用往往效果不佳的狀況。因此，政府績(jī)效評(píng)估需要克服片面的政策執(zhí)行所帶來(lái)的碎片化陷阱，強(qiáng)調(diào)整體性治理的重要性，系統(tǒng)地考慮政治背景與政策結(jié)構(gòu)，以克服阻礙政府績(jī)效評(píng)估有效實(shí)施的各種因素。

最后，從制度創(chuàng)新層面分析，政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行過(guò)程的所有階段都要關(guān)注各種影響治理的因素，并將其進(jìn)行系統(tǒng)化分析和比較。政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行的組織管理與程序操作需要同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)“政策目標(biāo)”和“執(zhí)行行為”的雙重維度分析，它們一起構(gòu)成了政策執(zhí)行有效性維度的結(jié)構(gòu)變量。從某種意義上講，政府績(jī)效評(píng)估的程序操作形成了對(duì)整體政策的動(dòng)態(tài)調(diào)試和執(zhí)行解構(gòu)，亦是政府績(jī)效評(píng)估政策再規(guī)劃與政策循環(huán)的關(guān)鍵治理節(jié)點(diǎn)，它既涉及縱向的層級(jí)溝通，又涉及橫向的多主體參與與部門合作，因此，需要考慮政策執(zhí)行過(guò)程之外的多重變量，需要對(duì)政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行的制度環(huán)境進(jìn)行綜合考量。良好的政策環(huán)境與治理結(jié)構(gòu)是政府績(jī)效評(píng)估有效推進(jìn)的制度保障，所以，通過(guò)控制整體結(jié)構(gòu)變量并處理好之間的邏輯關(guān)系是政府績(jī)效評(píng)估有效治理的根本前提。

結(jié)語(yǔ)

數(shù)字化是現(xiàn)代化的重要組成部分，新時(shí)期政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有賴于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。在政府績(jī)效管理的科學(xué)決策方面，數(shù)字化辦公系統(tǒng)可以協(xié)助整合海量數(shù)據(jù)，廣泛地收集民意，擴(kuò)大公共決策的參與范圍。在政府績(jī)效評(píng)估政策執(zhí)行方面，數(shù)字化的智慧平臺(tái)可以促進(jìn)各政府機(jī)構(gòu)間的信息資源共享，以落實(shí)政府與非政府機(jī)構(gòu)及公眾之間的有效合作。在政府績(jī)效反饋的監(jiān)督方面，數(shù)字技術(shù)有助于實(shí)現(xiàn)公開、透明和及時(shí)的信息反饋，積極利用服務(wù)對(duì)象乃至人民群眾的力量監(jiān)督，促進(jìn)政府績(jī)效管理監(jiān)督的立體化，推動(dòng)數(shù)字化政府公共服務(wù)更加精準(zhǔn)和智能。