關(guān)于黃土高原大力建設(shè)旱作梯田和創(chuàng)新管理機(jī)制的建議

黨維勤，黨恬敏，張 泉

（1.黃河水利委員會(huì)綏德水土保持科學(xué)試驗(yàn)站，719000，榆林；2.黃河上中游管理局，710021，西安；3.黃土高原水土保持與生態(tài)修復(fù)國家林業(yè)局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，719000，榆林；4.西北大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，710127，西安）

黃土高原不僅是中華民族的發(fā)祥地，而且是我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶，同時(shí)也是我國乃至世界水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)之一。 一直以來，坡耕地是黃土高原地區(qū)耕地的主要形式，占該地區(qū)總耕地面積的65%左右，是黃土高原水土流失主要的策源地。 黨的十八大以來，習(xí)近平總書記針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出的“綠水青山就是金山銀山” “尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”等理念為新時(shí)代水土保持工作提出了新要求。 2019年8—9月習(xí)總書記先后在蘭州和鄭州對(duì)水土保持工作提出了更為明確和直接的重要指示， 特別是9月18 日在河南鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略”“重在保護(hù)， 要在治理”“讓黃河成為造福人民的幸福河”等，為黃土高原水土保持高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，其中首次指出“有條件的地方要大力建設(shè)旱作梯田”。

一、黃土高原建設(shè)旱作梯田所取得成效

通過調(diào)研得出， 針對(duì)坡耕地治理， 黃河流域梯田修筑歷史悠久，有明確記載，迄今為止可考證的為明清時(shí)代至民國時(shí)期，遺留至今的梯田就有幾十萬hm2。在歷史的長(zhǎng)河中，黃土高原地區(qū)的老百姓總結(jié)和發(fā)明了旱作梯田這種有效保水保土保肥的水土保持措施，新中國成立后經(jīng)過水土保持科技工作者試驗(yàn)研究、 示范推廣，梯田經(jīng)歷了由人工梯田、機(jī)修梯田到先進(jìn)機(jī)械寬幅梯田，由原來坡式梯田和隔坡梯田到現(xiàn)在的水平寬幅梯田，由原來的小塊小面積梯田到現(xiàn)在的集中連片大面積的水平寬幅梯田等發(fā)展歷史。 截至2012年年底，黃土高原耕地面積為1 154.39萬hm2，其中坡耕地為460.4萬hm2，小于25°的坡耕地占坡耕地總面積的91.8%。已經(jīng)建成梯田371.3萬hm2，其中青海省15.33萬hm2、 甘 肅 省177.64萬hm2、寧夏回族自治區(qū)29.14萬hm2、內(nèi)蒙古自治區(qū)4.18萬hm2、陜西省64.93萬hm2、山西省62.81萬hm2、河南省17.27萬hm2。 2013—2015年，僅全國坡耕地水土流失綜合治理這一個(gè)項(xiàng)目在黃土高原七?。ㄗ灾螀^(qū)）3年內(nèi)建設(shè)土坎梯田就達(dá)8.05萬hm2。 對(duì)梯田攔沙效益計(jì)算，潼關(guān)以上梯田實(shí)現(xiàn)減沙約5 億t。 梯田在防治水土流失，增加糧食產(chǎn)量， 鞏固退耕還林還草，保障生態(tài)安全和糧食安全，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用。 根據(jù)黃河流域水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心研究，旱作水平梯田改變了地面坡度和徑流系數(shù)， 縮短了坡長(zhǎng)，具有蓄水保土和減輕土壤侵蝕等較強(qiáng)的水土保持作用，是黃土高原坡耕地治理的根本措施。 而且梯田可以改善農(nóng)作物的生長(zhǎng)條件，與坡耕地相比具有提供更好的水肥條件，提高作物產(chǎn)量，合理利用水土資源，有利于土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等作用，同時(shí)可促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，有利于土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，也有助于區(qū)域綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)黃土高原生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量的發(fā)展。

二、黃土高原旱作梯田仍存在的突出問題

1.建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，人工窄幅梯田比重多，極端天氣情況下人工窄幅梯田成為主要的水土流失策源地

當(dāng)前水平梯田的治理標(biāo)準(zhǔn)較低，雖然施工設(shè)備早已由先進(jìn)裝載機(jī)、挖掘機(jī)取代了推土機(jī)，但是水平梯田的治理標(biāo)準(zhǔn)和施工方法都是基于20 世紀(jì)70—80年代推土機(jī)研究的結(jié)論，因機(jī)械性能和功效相比過去發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了不夠經(jīng)濟(jì)和建設(shè)梯田田面不合理等問題，繼續(xù)使用這些治理標(biāo)準(zhǔn)和施工方法已經(jīng)不能滿足當(dāng)前需要。 根據(jù)2012年黃河上中游管理局調(diào)查工作，人工窄幅梯田已占黃河流域梯田總數(shù)的51.47%，這些梯田寬度均在5 m 以下，年久失修，田埂喪失，田坎坍塌，田面形成一定的坡度，已失去了保水保土保肥能力，遇到暴雨，必然產(chǎn)生嚴(yán)重的水土流失。

2.財(cái)政投入較少且分散，地方匹配資金較難落實(shí)，參與部門多，影響梯田修建項(xiàng)目的質(zhì)量和實(shí)施

近年，黃土高原旱作梯田建設(shè)雖然有全國坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目、 農(nóng)發(fā)水土保持項(xiàng)目等國家投資，也有發(fā)改委、老區(qū)辦、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國土等多部門的投資，但還存在條塊分割、各自為政情況，沒有形成共同集中連片治理合力， 坡耕地治理、整體治理推進(jìn)緩慢，與黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、與人民群眾對(duì)美好生活的需要相距甚遠(yuǎn)。存在整體財(cái)政投資較少的問題，如全國坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目平均一個(gè)縣只有一個(gè)項(xiàng)目區(qū)，且項(xiàng)目投資1 000萬元、 地方配套250萬元， 需要完成500～1 000 hm2梯田及其配套工程。這些坡耕地實(shí)施項(xiàng)目縣均為水土流失重點(diǎn)防治縣，也是貧困欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政拮據(jù)，配套資金較難落實(shí)， 且近年多被整合，除少數(shù)縣集中投資開展寬幅水平梯田修筑外，大多數(shù)縣的資金均用于其他項(xiàng)目。根據(jù)2016年甘肅省調(diào)查，多部門開展梯田修建項(xiàng)目，存在項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容相似，不同部門補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)差別較大的情況， 造成項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)低甚至項(xiàng)目重疊， 導(dǎo)致當(dāng)?shù)貙?shí)施土地協(xié)調(diào)困難， 嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的實(shí)施和質(zhì)量。

3.由于投入不足，導(dǎo)致新修梯田的田間道路和生產(chǎn)道路質(zhì)量堪憂

通過2012年以來陜北較大暴雨調(diào)查表明，由于新修梯田的田間道路和生產(chǎn)道路缺乏排水設(shè)施，人工工資大幅度增加，部分埂和坎壓實(shí)度沒有達(dá)到設(shè)計(jì)要求等原因，致使極端暴雨情況下，新修梯田也存在嚴(yán)重的水土流失問題。 如對(duì)2017年“7·26”暴雨調(diào)查得知田間道路和生產(chǎn)道路已經(jīng)成為黃土高原水土流失的主要土地利用類型。 在子洲縣岔巴溝調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于新修梯田缺乏管理與排水設(shè)計(jì)，埂坎不完整，生產(chǎn)道路、田間道路不具備排水設(shè)施條件，梯田群與道路在此次暴雨中毀損嚴(yán)重，致使下部農(nóng)戶一孔窯洞被淹，形成安全隱患。

4.人工窄幅梯田和當(dāng)前新修較窄田面梯田不能適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的要求

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化正在到來，大量農(nóng)業(yè)機(jī)械將取代人工，但目前梯田田面寬度小于耕作機(jī)械回轉(zhuǎn)直徑， 沒有機(jī)械回旋余地， 不利于提高農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)效率。根據(jù)研究，最小的農(nóng)機(jī)回轉(zhuǎn)直徑達(dá)到10 m，而人工窄臺(tái)梯田和新修窄幅梯田梯田田面寬度都小于10 m，不能滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，這就是不平衡不充分主要矛盾的體現(xiàn)，已經(jīng)制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

5.旱作梯田存在較為嚴(yán)重的撂荒問題

在2016年由國家發(fā)改委組織的全國坡耕地水土流失綜合治理2013—2015年評(píng)估工作中發(fā)現(xiàn)，不僅人工窄幅梯田存在大量的撂荒問題，而且項(xiàng)目新修改梯田也存在少量的撂荒問題，主要原因是隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)，大量的農(nóng)村青壯年涌入城市打工，除過年期間外的其余時(shí)間均在城市工作生活，造成留在農(nóng)村的人口都是老弱病殘的現(xiàn)象。這些“空心村”勞力不足影響著梯田耕作， 同時(shí)也由于新修梯田減產(chǎn)、人工窄幅梯田產(chǎn)量不高、梯田集中在離村遠(yuǎn)的地方等原因，導(dǎo)致當(dāng)前部分梯田撂荒較為嚴(yán)重，因此在建設(shè)過程中需要關(guān)注這些問題。

三、大力建設(shè)旱作梯田對(duì)策及建議

1.開展黃土高原旱作梯田普查評(píng)估工作，全面掌握其成效和存在問題，制定國家層面的規(guī)劃綱要

根據(jù)對(duì)黃河流域七省 （自治區(qū)）關(guān)于全國坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目調(diào)研和黃河水利委員會(huì)綏德、天水、 西峰水土保持科學(xué)試驗(yàn)站60 多年來水平梯田持續(xù)觀測(cè)效益分析考察， 黃土高原水土保持坡面措施中，防治功能最強(qiáng)的就是水平寬幅梯田，治理好的梯田即使遇到百年一遇的暴雨，也幾乎沒有水沙下坡。 因此開展坡耕地水土流失綜合治理工作尤為重要， 將25°以下坡耕地整治為水平寬幅梯田是黃土高原生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。 同時(shí)，大量適宜整治的坡耕地和人工窄幅梯田需要整治，為坡耕地水土流失治理提供了充分條件。

2.提高梯田的治理標(biāo)準(zhǔn)，加大投資開展寬幅水平梯田建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全

近年水土保持及相關(guān)部門的梯田建設(shè)過程中，投資明顯不足，與當(dāng)前生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要求相差甚遠(yuǎn)。 從治理標(biāo)準(zhǔn)方面看，當(dāng)前治理仍然停留在低標(biāo)準(zhǔn)低質(zhì)量的水平上，因此不僅要在投資上加大力度，而且要提高梯田治理的標(biāo)準(zhǔn)，以當(dāng)前裝載機(jī)和挖掘機(jī)為施工設(shè)施，建設(shè)水平寬幅（寬度大于10 m）梯田治理，大量改造人工窄幅梯田， 提高配套田間道路、 生產(chǎn)道路以及相適應(yīng)的截排水設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)。 地形坡度大于25°時(shí)應(yīng)退耕還林還草或自然生態(tài)修復(fù)；15°～25°的坡地結(jié)合地方農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整需求， 因地制宜采取修梯田并種植經(jīng)濟(jì)（果）林等措施；15°以下的坡耕地， 建設(shè)10 m 以上的寬幅高標(biāo)準(zhǔn)水平梯田。 每年安排50 個(gè)水土流失重點(diǎn)防治縣， 每縣每年最好能設(shè)置1 億元的投資規(guī)模， 集中5年時(shí)間完成坡耕地和人工窄幅梯田高標(biāo)準(zhǔn)綜合治理。 最好能夠把項(xiàng)目集中到一個(gè)部門負(fù)責(zé)實(shí)施和管理，開展坡面水土流失綜合治理工作，便于協(xié)調(diào)管理， 確保黃土高原水土流失重點(diǎn)防治縣實(shí)現(xiàn)在坡面上的全面治理， 達(dá)到既生態(tài)保護(hù)又體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。 這樣不僅具有防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的功能，同時(shí)具有增加糧食產(chǎn)量， 實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全和糧食安全的目的。

3.創(chuàng)新坡耕地和人工窄幅梯田綜合治理管理機(jī)制，提高梯田利用效率，實(shí)現(xiàn)黃土高原農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

小面積梯田不夠集中和部分梯田出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象是當(dāng)前梯田建設(shè)中存在的最為嚴(yán)重的問題， 應(yīng)充分利用水利部制定的“先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)” 等政策， 發(fā)揮政府投入撬動(dòng)作用， 調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和群眾參與治理的積極性。 由“要我建”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙ā保?全力消除整治后土地的荒蕪現(xiàn)象。 同時(shí)梯田建設(shè)要為流轉(zhuǎn)土地、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、 發(fā)展特色農(nóng)業(yè)種植、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)宜居、清潔生產(chǎn)和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等提供基礎(chǔ)支撐。在今后工作中需要結(jié)合脫貧攻堅(jiān)，探索開展節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、生產(chǎn)補(bǔ)貼與旱作水平寬幅梯田建設(shè)相關(guān)聯(lián)的政策機(jī)制，主動(dòng)與其他脫貧機(jī)制相銜接，配合政府和社會(huì)的力量， 努力幫助農(nóng)民走上脫貧致富道路， 實(shí)現(xiàn)黃土高原農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

4.結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況，開展旱作梯田科研工作，解決生產(chǎn)中亟須解決的問題

由于當(dāng)前已普遍采用挖掘機(jī)和裝載機(jī)開展水平梯田的修筑，而埂坎修筑沒有相應(yīng)的設(shè)備， 需要人工完成，因此需要引導(dǎo)有關(guān)企業(yè)開展筑坎和筑埂機(jī)械化設(shè)備的研發(fā)工作。 開展水平寬幅梯田新標(biāo)準(zhǔn)的試驗(yàn)研究工作，即針對(duì)先進(jìn)的施工設(shè)備開展最優(yōu)斷面設(shè)計(jì)，包括確定田面寬度、坎高及外坡，以期找到最優(yōu)斷面，并計(jì)算每畝梯田土方及臺(tái)班量，在此基礎(chǔ)上制定合理的施工方案。 大力開展寬幅梯田高埂坎的科學(xué)利用試驗(yàn)研究，尤其注重關(guān)于高埂坎上種植名優(yōu)特產(chǎn)植被利用形式的探索，既能減少水土流失，也可以增加農(nóng)民收入。 開展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代機(jī)械耕作示范推廣研究，帶動(dòng)老百姓開展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)， 盡量減少人工直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作， 降低人工費(fèi)用成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。構(gòu)建黃土高原梯田實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)體系， 利用現(xiàn)代先進(jìn)的無人機(jī)技術(shù)、遙感技術(shù)、VR 技術(shù)、GIS 技術(shù)、5G 技術(shù)、 智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)等開展梯田水土流失、 生態(tài)環(huán)境和糧食生產(chǎn)等預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警，實(shí)現(xiàn)黃土高原梯田水土保持、生態(tài)安全、糧食安全數(shù)據(jù)共享， 黃土高原流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合， 強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)于梯田管理和保護(hù)的職能， 全面實(shí)現(xiàn)梯田現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)。