論串通招投標(biāo)行為的《反壟斷法》認(rèn)定進(jìn)路

蘇麗芳 武漢鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院

一、《反壟斷法》認(rèn)定串通招投標(biāo)行為的邏輯起點

招投標(biāo)制度作為商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的產(chǎn)物，是有效的利用市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制作用的一種交易方式。從招投標(biāo)制度的目的來看是完全符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，能夠真正體現(xiàn)“公開、公平、公正”的市場競爭機(jī)制。我國早在1999 年就頒布實施了《招投標(biāo)法》，隨后頒布了《招投標(biāo)法實施條例》《政府采購法》等一系列有關(guān)招投標(biāo)領(lǐng)域的法律。然而，在實施招投標(biāo)的過程中，串通招投標(biāo)行為如同頑瘤一般寄生于招投標(biāo)之中，并未有所緩解。2018 年我國新修改的《反不正當(dāng)競爭法》正式施行，其中刪除了關(guān)于串通投標(biāo)的規(guī)定。在現(xiàn)行法律框架下，對串通招投標(biāo)行為理應(yīng)從《反壟斷法》中展開探索，如何適用《反壟斷法》規(guī)制串通招投標(biāo)行為，首先應(yīng)當(dāng)對串通招投標(biāo)行為加以認(rèn)定。

串通招投標(biāo)在多數(shù)情況下表現(xiàn)為價格串通，但個別情形下，也會體現(xiàn)為市場分割型串通投標(biāo)、限制投標(biāo)次數(shù)和投標(biāo)比率、限制供應(yīng)商使用新技術(shù)等，這些情況下串通投標(biāo)在性質(zhì)上都屬于壟斷協(xié)議行為。①在招投標(biāo)過程中，串通招投標(biāo)大體分為兩大類，一類是投標(biāo)者之間采取不正當(dāng)手段對招標(biāo)事項進(jìn)行串通，另一類是投標(biāo)者與招標(biāo)者之間采取不正當(dāng)手段對招標(biāo)事項進(jìn)行串通。這兩類串通招投標(biāo)行為都是排擠競爭對手，限制競爭的行為。

二、串通招投標(biāo)的橫向壟斷協(xié)議認(rèn)定

橫向壟斷協(xié)議也被稱為“卡特爾”，德國《反對限制競爭法》對卡特爾作了明確規(guī)定：“處于競爭關(guān)系的企業(yè)間達(dá)成的協(xié)議、企業(yè)聯(lián)合組織做出的決議以及協(xié)同行為，如果是以妨礙、限制或者扭曲競爭為目的，或者可以使競爭受到這種影響，則得被予以禁止?！雹趽?jù)此，橫向壟斷協(xié)議具有三個特征：第一，競爭者之間的合作，即企業(yè)都處在相同的生產(chǎn)階段，在參與橫向壟斷協(xié)議時有著相同的經(jīng)濟(jì)目的；第二，參與橫向壟斷協(xié)議的企業(yè)在法律和經(jīng)濟(jì)上具有獨立性；第三，參與橫向協(xié)議的企業(yè)是以排除、限制競爭為目的或者產(chǎn)生排除、限制競爭的后果。針對橫向壟斷協(xié)議，世界普遍采用的是一般禁止的原則。

我國的《招投標(biāo)法》第三十二條第一款規(guī)定：“投標(biāo)人不得相互串通投標(biāo)報價，不得排擠其他投標(biāo)人的公平競爭，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益?！睂嵺`中，投標(biāo)人串通投標(biāo)通常表現(xiàn)為：內(nèi)定中標(biāo)人、預(yù)定投標(biāo)價格（中標(biāo)價格）、預(yù)定投中標(biāo)數(shù)量、信息交換等行為。投標(biāo)人串通內(nèi)定中標(biāo)人、預(yù)定投標(biāo)價格（中標(biāo)價格），屬于《反壟斷法》第十三條規(guī)定的禁止具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者固定或變更商品價格行為；預(yù)定投標(biāo)數(shù)量也是該條禁止的限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或者銷售數(shù)量行為；信息交換行為則構(gòu)成該條禁止的其他協(xié)同行為。無論從《招投標(biāo)法》還是招投標(biāo)實踐來看，投標(biāo)人串通投標(biāo)行為，都是具有競爭關(guān)系的投標(biāo)人之間達(dá)成協(xié)議或者協(xié)同行為，以不正當(dāng)手段達(dá)到排擠競爭對手，限制競爭的目的，是《反壟斷法》明確禁止的橫向壟斷協(xié)議行為。

三、串通招投標(biāo)縱向壟斷協(xié)議的認(rèn)定

縱向壟斷協(xié)議也被稱作垂直限制協(xié)議、垂直協(xié)議、縱向限制、縱向協(xié)議等等。它是指在同一產(chǎn)業(yè)中兩個或兩個以上處于不同經(jīng)濟(jì)層次、沒有直接競爭關(guān)系但是有買賣關(guān)系的經(jīng)營者，通過明示或者默示的方式達(dá)成的排除、限制競爭的協(xié)議?？v向壟斷協(xié)議與橫向壟斷協(xié)議相比，有著自身的特征。第一，主體互補(bǔ)性，經(jīng)營者與交易相對人達(dá)成的協(xié)議，即縱向協(xié)議主體之間不具有競爭關(guān)系，是相互依賴關(guān)系；第二，明示方式，縱向壟斷協(xié)議一般體現(xiàn)為明示的方式，并多附隨于經(jīng)營者和交易相對人的交易合同中；第三，競爭限制性，經(jīng)營者與交易相對人達(dá)成的縱向壟斷協(xié)議，需要交易相對人實施特定的行為來實現(xiàn)。對于縱向壟斷協(xié)議，人們有著不同于橫向壟斷協(xié)議的評價，由于橫向壟斷協(xié)議對市場競爭有嚴(yán)重的影響，所以這些協(xié)議適用本身違法原則，而縱向壟斷協(xié)議，因其實不是競爭者之間共同限制生產(chǎn)數(shù)量、商品價格，相反，有時是協(xié)議當(dāng)事人為了提高產(chǎn)能，帶來社會財富的增加。因此，對于縱向壟斷協(xié)議不能說它們一概具有推動競爭或者限制競爭的作用，需要結(jié)合市場競爭的影響力來進(jìn)行評價。

對于招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的協(xié)議學(xué)界一般認(rèn)定為是縱向壟斷協(xié)議。然而，需要探討的是對于招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的合謀，是否適用縱向壟斷協(xié)議的合理原則來進(jìn)行評價。在此，我們應(yīng)該結(jié)合《招投標(biāo)法》來具體分析。我國《招投標(biāo)法》中對一些特殊招投標(biāo)行為做了合法性認(rèn)定。如明確了邀請招標(biāo)方式，邀請招標(biāo)是指招標(biāo)人以投標(biāo)邀請書的方式邀請?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蛘咂渌M織投標(biāo)。從其表面現(xiàn)象看是似乎符合縱向壟斷協(xié)議，《招投標(biāo)法》第十一條規(guī)定：“國務(wù)院發(fā)展計劃部門確定的國家重點項目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點項目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國務(wù)院發(fā)展計劃部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請招標(biāo)。”由此可見，招投標(biāo)法中的邀請招標(biāo)，表現(xiàn)為招標(biāo)人與特定投標(biāo)人之間的協(xié)議，但其目的不是為了限制市場的競爭，而是對當(dāng)事人雙方處于有效競爭的基礎(chǔ)上，考慮市場效益的最大化。邀請招標(biāo)方式雖然具有縱向壟斷協(xié)議的表象，但已經(jīng)被招投標(biāo)法認(rèn)定為是合法形式，因此不宜再用反壟斷法進(jìn)行認(rèn)定。然而，在招投標(biāo)過程中，更常見的招標(biāo)人與投標(biāo)人的串通情形，如做出串通指示、表明中標(biāo)人意向、透露重要信息，實行差別待遇、引導(dǎo)提問、設(shè)置障礙等幫助特定人的投標(biāo)人。這些串通投標(biāo)行為，其目的就是限制其他投標(biāo)者參與競爭，嚴(yán)重阻礙了相關(guān)市場進(jìn)入，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為串通投標(biāo)的縱向壟斷協(xié)議，受反壟斷法的規(guī)制。綜合來看，對于招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的縱向協(xié)議，宜采用“禁止與豁免相結(jié)合”的原則。

四、結(jié)語

《反壟斷法》對壟斷協(xié)議的認(rèn)定中依據(jù)協(xié)議的主體和協(xié)議的目的進(jìn)行區(qū)別認(rèn)定，遵循了絕對禁止和相對豁免原則對壟斷協(xié)議進(jìn)行具體區(qū)分。串通招投標(biāo)行為有其特殊性，對于串通行為是否構(gòu)成《反壟斷法》中的壟斷協(xié)議，不僅要考慮到協(xié)議主體間的目的，還需要與《我國招投標(biāo)法》的規(guī)定結(jié)合適用，才能有利于招投標(biāo)制度的健康持續(xù)運行。

注釋：

① 王玉輝：《日本串通投標(biāo)反壟斷法規(guī)章制度》[J]，社會科學(xué)輯刊，2018（1）

② 王曉曄：《反壟斷法》[M]，法律出版社，2015 年版。