稅源建設(shè)存在的問題與對策

劉安琦 鄭州市財(cái)政局

一、稅源建設(shè)現(xiàn)狀

黨在十九大會(huì)議中明確提出當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須著力把質(zhì)量和效益放在發(fā)展的首位，這是針對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所處的“三期疊加”階段，并結(jié)合我國當(dāng)下的實(shí)際宏觀經(jīng)濟(jì)情況所作出的科學(xué)決策。為此，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委等10 部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）等文件。作為我國財(cái)政收入重要組成部分的稅收收入在經(jīng)濟(jì)高速增長向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)型過程中面臨較大程度的影響，當(dāng)前我國稅源建設(shè)也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。稅源建設(shè)是保障稅收工作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)決定稅收，而稅源又是稅收課征的經(jīng)濟(jì)根源。理解稅源以及稅源建設(shè)的深刻內(nèi)涵，剖析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下稅源建設(shè)的現(xiàn)有狀況以及存在問題，正確選擇稅源建設(shè)的最優(yōu)路徑和方法，是順應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的必然之路，對強(qiáng)化政府職能監(jiān)管以及增加財(cái)政收入具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、當(dāng)前稅源建設(shè)存在的問題分析

（一）產(chǎn)業(yè)和稅收結(jié)構(gòu)發(fā)展固化

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化能夠促進(jìn)稅收收入的提升，其對稅收結(jié)構(gòu)的組成將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡，從產(chǎn)值上看，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，2021年全年國內(nèi)生產(chǎn)總值1143670 億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 總值比重的7.3%，第二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別占39.4%和53.3%。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭高漲，與我國在高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保、跨境電商和文化產(chǎn)業(yè)等行業(yè)出臺的稅收、信貸等優(yōu)惠扶持政策密不可分，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)第一、二產(chǎn)業(yè)，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿χ?。從結(jié)構(gòu)上看，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)發(fā)生轉(zhuǎn)變，過度金融化與去工業(yè)化趨向明顯，造成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和工業(yè)的發(fā)展明顯弱化，然而一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開三個(gè)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同配合和均衡發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，工業(yè)化的發(fā)展將會(huì)直接帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)和工業(yè)的良性發(fā)展才能為服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

（二）地區(qū)稅源結(jié)構(gòu)失衡

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021 年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值1143670 億元，其中東部區(qū)域GDP 總值592202 億元占全國GDP 的51.78%，而中部地區(qū)和西部地區(qū)的GDP 總量較為均衡，但東北地區(qū)的GDP 總量為55699 億元，明顯低于其他三個(gè)地區(qū)。增速方面，東部和中部地區(qū)GDP 總增速保持在8%以上分別為8.1%和8.7%，明顯高于西部的7.4%和東北部地區(qū)的6.1%。此外根據(jù)2021 年四大區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例顯示：在第三產(chǎn)業(yè)方面，東部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的GDP 占比為56.5%，而其他地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的占比則少于東部地區(qū)；在第二產(chǎn)業(yè)方面，中部地區(qū)占比為地區(qū)GDP 的41.8%，高于其他三個(gè)地區(qū)，而東北地區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)GDP 占比最少為34.4%；在第一產(chǎn)業(yè)方面，東部地區(qū)占GDP 比重最低為4.6%，其次是中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)，東北地區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)占比最高達(dá)到13.2%，地區(qū)間的產(chǎn)值差異性較大，進(jìn)而導(dǎo)致地區(qū)稅源出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。稅源結(jié)構(gòu)的失衡通常會(huì)由多個(gè)因素構(gòu)成，其與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的分布、科技水平、地理位置、人口密度、政策扶持等相關(guān)因素都有著密不可分的關(guān)系，東部地區(qū)依靠獨(dú)特的沿海地理優(yōu)勢和先行先試的改革開放政策，長期處于全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)先地位。西部地區(qū)地廣人稀，具有豐富的礦產(chǎn)、水能、太陽能等資源，為農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)提供得天獨(dú)厚的自然條件具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，但西部地區(qū)由于交通等方面的影響，信息閉塞、教育落后、勞動(dòng)力素質(zhì)不高，技術(shù)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相對緩慢，稅源建設(shè)水平一定程度上低于東部地區(qū)。

（三）企業(yè)稅源流失嚴(yán)重

我國中小微企業(yè)個(gè)數(shù)在各類型企業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，是我國稅收的強(qiáng)大后備軍，2021 年，在我國4842 萬戶各類型企業(yè)中，中小企業(yè)占比超過99%，中小企業(yè)對于我國稅收的貢獻(xiàn)具有極大的推動(dòng)作用。從內(nèi)因上看，當(dāng)前我國大量個(gè)體戶以及中小企業(yè)面臨著巨大的生存和經(jīng)營壓力，政府也盡可能地及時(shí)了解并幫助企業(yè)解決難題、提振活力，國家財(cái)政部和稅務(wù)總局也聯(lián)合出臺了諸如《財(cái)政部、稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施小微企業(yè)和個(gè)體工商戶所得稅優(yōu)惠政策的公告》《國家稅務(wù)總局關(guān)于落實(shí)支持小型微利企業(yè)和個(gè)體工商戶發(fā)展所得稅優(yōu)惠政策有關(guān)事項(xiàng)的公告》和《國家稅務(wù)總局 財(cái)政部關(guān)于制造業(yè)中小微企業(yè)延緩繳納2021 年第四季度部分稅費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的公告》等多項(xiàng)針對中小企業(yè)的多稅種優(yōu)惠政策，為部分風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力較弱的企業(yè)雪中送炭，但中小企業(yè)仍然面臨自身經(jīng)營水平和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力不足，資金紓困滯后等主觀因素影響，最終使一大批中小企業(yè)退出市場進(jìn)入破產(chǎn)清算階段，稅務(wù)機(jī)關(guān)也因此喪失了一批潛在的優(yōu)質(zhì)稅源主體。從外因上看，在應(yīng)對國際貿(mào)易供應(yīng)體系變化帶來的負(fù)面影響時(shí)，傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營模式很難適配優(yōu)質(zhì)的中小企業(yè)發(fā)展，當(dāng)前多數(shù)中小企業(yè)的現(xiàn)金流面臨較大壓力、產(chǎn)品滯銷、貿(mào)易逆差、供需不平衡等問題。如果不進(jìn)行及時(shí)的紓困幫扶，那么抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低的中小企業(yè)就極容易破產(chǎn)倒閉。因此，政府原有的扶持激勵(lì)政策如果無法做到找準(zhǔn)病灶精準(zhǔn)扶持，其幫扶效率就會(huì)大打折扣，政府不僅不能穩(wěn)住現(xiàn)有稅源，而且還可能讓中小企業(yè)喪失創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力。

（四）稅收監(jiān)管難度不斷提升

為了促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，稅務(wù)機(jī)關(guān)利用互聯(lián)網(wǎng)的聯(lián)動(dòng)性為各類型企業(yè)提供了最大便捷，如放寬個(gè)體戶、中小企業(yè)等準(zhǔn)入市場的通道，簡化稅收征管流程，根據(jù)各地實(shí)際情況出臺了諸如《國家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步深化稅務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革 培育和激發(fā)市場主體活力若干措施的通知》等相關(guān)稅收“放管服”改革舉措，在政策上扶持中小企業(yè)快速發(fā)展，以期中小企業(yè)大軍能盡快為稅收出力。但由于寬進(jìn)原則，使得稅源主體數(shù)量不斷上升，隨之而來的是稅收監(jiān)管難度的不斷提升，加之網(wǎng)絡(luò)虛擬經(jīng)濟(jì)多元化的興起，其稅源信息的零散度和大規(guī)模性更是讓稅收監(jiān)管困難重重。一方面，依托于互聯(lián)網(wǎng)媒介，納稅人交易行為的真實(shí)性有待考究。更有一些稅源主體未按照規(guī)定進(jìn)行稅務(wù)申報(bào)和后續(xù)變更，稅源信息不對稱現(xiàn)象眾多，使得稅源主體實(shí)際繳納的稅額存在誤差，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法準(zhǔn)確考究納稅人登記信息的真實(shí)性，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定程度上影響了稅源的穩(wěn)步發(fā)展。另一方面，放寬經(jīng)營范圍會(huì)讓部分納稅意識不強(qiáng)的納稅主體開始抱有僥幸心理。受鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)客觀因素限制，當(dāng)?shù)氐亩愂沾蠖嗍且揽總€(gè)體戶實(shí)現(xiàn)的，而部分個(gè)體戶經(jīng)營者因文化水平有限，不僅缺少納稅的自發(fā)性，而且對國家稅收優(yōu)惠政策的解讀不夠準(zhǔn)確，認(rèn)為稅收優(yōu)惠就是無須繳稅，實(shí)際上可能構(gòu)成偷稅漏稅的客觀情況。

三、加強(qiáng)稅源建設(shè)的對策

（一）推動(dòng)三大產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)差異是彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、穩(wěn)定稅源發(fā)展、培育優(yōu)質(zhì)稅源的有力舉措。深入探索發(fā)現(xiàn)所在地特色產(chǎn)業(yè)和發(fā)展優(yōu)勢，按照三大產(chǎn)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的比重和內(nèi)在的相互關(guān)系，將三大產(chǎn)業(yè)分為基礎(chǔ)性稅源、穩(wěn)定性稅源和增益性稅源三個(gè)類別進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。構(gòu)建三大產(chǎn)業(yè)差異化稅源管理建設(shè)體系，增強(qiáng)三大產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同能力，大力推動(dòng)三大產(chǎn)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的相互協(xié)同和促進(jìn)作用。

第一，農(nóng)業(yè)作為三大產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，對社會(huì)和諧運(yùn)行具有決定性的影響，是工業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，應(yīng)在稅源結(jié)構(gòu)中作為基礎(chǔ)性稅源進(jìn)行監(jiān)控和管理，不能隨意降低第一產(chǎn)業(yè)的稅源比例，同時(shí)給予農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的納稅主體較為寬松的納稅政策。第二，工業(yè)對農(nóng)業(yè)具有發(fā)展帶動(dòng)作用，同時(shí)又是服務(wù)業(yè)發(fā)展的核心和動(dòng)力，稅源結(jié)構(gòu)在一定程度上對于工業(yè)企業(yè)存在一定的依賴性，通過加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)改造升級，推動(dòng)高新技術(shù)與工業(yè)的深度融合，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，能夠幫助穩(wěn)定第二產(chǎn)業(yè)在稅源結(jié)構(gòu)中的支撐地位。第三，服務(wù)業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占比最大，我國服務(wù)產(chǎn)業(yè)占GDP 總值已連續(xù)5 年超過50%以上，在培育新型戰(zhàn)略化產(chǎn)業(yè)，圍繞人工智能、生物制藥等方面，相關(guān)部門要建立完善的技術(shù)發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)貼，政府要構(gòu)建協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)差異，落實(shí)科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略為核心的稅源結(jié)構(gòu)管理體系建設(shè)，對于不斷提升第三產(chǎn)業(yè)在稅源結(jié)構(gòu)中的比例，擴(kuò)寬我國第三產(chǎn)業(yè)稅收來源，培養(yǎng)效益型稅源具有重大意義。

（二）強(qiáng)化稅收政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，均衡地區(qū)稅源

政府將稅收監(jiān)管作為調(diào)控三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主要手段，對于不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，均衡地區(qū)稅源有重大意義?；诋?dāng)前地區(qū)稅源結(jié)構(gòu)失衡的問題。政府及稅務(wù)相關(guān)部門，應(yīng)從以下方面進(jìn)行定向引導(dǎo)。

第一，通過加大對公共服務(wù)體系的投入力度，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此政府和相關(guān)部門要大力發(fā)展如交通、醫(yī)療和教育等類型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地區(qū)的公共服務(wù)體系是首要發(fā)展方向，相關(guān)稅務(wù)部門可在《指導(dǎo)意見》的指引下重點(diǎn)聚焦西部地區(qū)，大力實(shí)施有利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收政策，例如對遷入的高新技術(shù)企業(yè)實(shí)施稅收返還、稅收減免、引進(jìn)高新特專人才等舉措，實(shí)現(xiàn)原有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造升級，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互融合共同進(jìn)步，不斷提升西部第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭力，提升西部第三產(chǎn)業(yè)的稅收水平，從而不斷引導(dǎo)優(yōu)化西部地區(qū)稅源結(jié)構(gòu)。第二，強(qiáng)化稅收政策的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)地區(qū)稅源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。企業(yè)的發(fā)展影響稅收與稅源的均衡，為此政府及相關(guān)單位要通過實(shí)行地區(qū)差異化的稅收減免或者降低相關(guān)稅負(fù)，合理設(shè)置稅目、稅種等手段幫助地區(qū)產(chǎn)業(yè)形態(tài)的提檔升級。在東部地區(qū)鼓勵(lì)將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引入第一、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展之中，優(yōu)化三大產(chǎn)業(yè)間均衡占比，對整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和完善。

（三）提高中小企業(yè)扶持力度，培養(yǎng)潛在稅源

在培養(yǎng)潛在稅源時(shí)，政府需要幫助中小企業(yè)獲得更好的生存和發(fā)展的空間，降低地方稅源流失嚴(yán)重的問題。扶持中小企業(yè)是發(fā)展和增加稅源的有效途徑，國家對中小企業(yè)的扶持力度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升要兼顧科學(xué)性及創(chuàng)新性。

第一，在宏觀層面上培養(yǎng)潛在稅源需要以科技型、創(chuàng)新性企業(yè)為導(dǎo)向，提高中小企業(yè)扶持力度上相關(guān)政策應(yīng)該向“專精特新”方向傾斜，如引導(dǎo)高校、科研等機(jī)構(gòu)開放科研儀器、實(shí)驗(yàn)室等設(shè)備使用權(quán)限；鼓勵(lì)中小企業(yè)通過投入研發(fā)提升生產(chǎn)技術(shù)水平；建立中小企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，利用技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)而使?jié)撛诙愒床粩鄩汛笮纬杉{稅稅源。第二，在微觀層面上各地政府應(yīng)該加快出臺紓困幫扶政策，提升財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效率，放寬專項(xiàng)資金的審批手續(xù)、擴(kuò)大覆蓋范圍和加強(qiáng)政策的從嚴(yán)審核力度。與此同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)并構(gòu)建小微企業(yè)信用平臺，利用政府公信力為中小企業(yè)背書，提升普惠金融信用貸款優(yōu)惠政策，構(gòu)建直接補(bǔ)助和績效獎(jiǎng)勵(lì)認(rèn)證體系，進(jìn)而帶動(dòng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)擴(kuò)大中小企業(yè)的擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模，最終撬動(dòng)社會(huì)資金為中小企業(yè)發(fā)展注入活力。

（四）完善監(jiān)督和集中管理方法，提升專業(yè)化水平

隨著稅收監(jiān)管難度的不斷提升，稅務(wù)機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮稅收職能效力，不斷提升稅源建設(shè)道路上的專業(yè)化管理水平，為升級稅收征管模式以及完善監(jiān)管和稽核體系保駕護(hù)航。

第一，國家稅務(wù)總局要統(tǒng)籌建設(shè)全國性質(zhì)的稅源信息共享大數(shù)據(jù)中心，進(jìn)一步加大對納稅主體的征管力度，提升稅源信息質(zhì)量。當(dāng)前我國稅源復(fù)雜多樣、類別繁多，通過大數(shù)據(jù)信息平臺這樣一個(gè)載體，以中央高層的頂層設(shè)計(jì)為核心，垂直到各省市地級，各省市地級間橫向互通，能夠?qū)⒍嘣愒凑系揭黄?，進(jìn)一步落實(shí)“挖潛堵漏”，強(qiáng)化漏征漏管現(xiàn)象，通過加強(qiáng)稅收監(jiān)管能夠有利于實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)、資源共享和聯(lián)合辦稅，也能盡可能避免稅源背離現(xiàn)象，在保證稅源信息質(zhì)量的同時(shí)大大提升稅源建設(shè)的效率。第二，實(shí)施稅源的分類監(jiān)督管理，能夠讓政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)針對不同行業(yè)進(jìn)行深度監(jiān)管，從而完善稅收監(jiān)管不到位的現(xiàn)實(shí)問題，在實(shí)施行業(yè)分類時(shí)，政府和稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)督促稅源規(guī)范核算，通過橫縱對比強(qiáng)化納稅申報(bào)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，對于部分零散稅源，政府和相關(guān)部門可根據(jù)納稅主體特征將其劃分為固定業(yè)戶、集貿(mào)市場經(jīng)營戶和臨時(shí)經(jīng)營戶三類并設(shè)置差異化的辦法管理，對于關(guān)、停、轉(zhuǎn)和掛靠等類型的非正常戶，要加強(qiáng)監(jiān)管，定期清理。