地下水超采區(qū)治理體制機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀與探討

（1.淮河流域水資源保護(hù)局淮河水資源保護(hù)科學(xué)研究所 蚌埠 233000 2.水利部淮河水利委員會 蚌埠 233000）

1 概況

地下水是淮河片區(qū)特別是淮河以北地區(qū)生活用水、農(nóng)田灌溉、工業(yè)生產(chǎn)的重要供水水源，也是維系區(qū)域生態(tài)、地質(zhì)環(huán)境的重要要素，對保障區(qū)域飲水安全、糧食安全和生態(tài)安全等具有十分重要的作用，同時(shí)也支撐和保障了流域國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會的發(fā)展。自20世紀(jì)70年代初以來，淮河流域開發(fā)利用地下水的規(guī)模不斷擴(kuò)大。由于歷史上對地下水資源的有限性認(rèn)識不足，在水資源供需矛盾日益突出的情況下，不合理開發(fā)利用造成的地下水過量開采問題凸現(xiàn)。一些地區(qū)由于過量開采，導(dǎo)致地下水水位持續(xù)下降，大批生產(chǎn)井吊泵報(bào)廢，并引發(fā)了局部地區(qū)的地面沉降、地面塌陷、海水入侵等一系列生態(tài)、地質(zhì)環(huán)境問題。

為合理開發(fā)利用和有效保護(hù)地下水資源，嚴(yán)格控制超采區(qū)地下水開采，遏制超采區(qū)擴(kuò)展，改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，制定并實(shí)施超采區(qū)的治理和保護(hù)措施，至關(guān)重要，迫在眉睫。

為治理黃淮海平原的地下水超采問題，自2014年中央一號文件提出華北平原地下水超采漏斗區(qū)綜合治理以來，國家、流域、地方各省出臺一系列政策與措施加強(qiáng)地下水資源保護(hù)和遏制地下水超采的進(jìn)一步惡化。2018年，淮河流域片區(qū)內(nèi)的河南省、山東省有蘭考、金鄉(xiāng)、廣饒等共8 個(gè)縣（市）納入國家地下水超采區(qū)綜合治理工作試點(diǎn)，2019年有蘭考、單縣、青州等15 個(gè)縣（市、區(qū)）納入國家地下水超采治理試點(diǎn)。

按“先建機(jī)制，后建工程”的指導(dǎo)思想，流域內(nèi)納入試點(diǎn)綜合治理的各縣域建設(shè)地下水超采綜合治理系列體制機(jī)制。

2 體制機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀及效益

2.1 水權(quán)交易市場建設(shè)

淮河流域2018年的8 個(gè)試點(diǎn)縣域均建立了水權(quán)市場交易平臺，按照“總量控制、動態(tài)管理、兩手發(fā)力、公平效率兼顧”的原則，科學(xué)合理地將區(qū)域內(nèi)可持續(xù)使用的水量分配給取水單位和個(gè)人，對水權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記和發(fā)放水權(quán)證。確定了包括當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水、引黃引江水等可分配水權(quán)和水量，其中地下水取水量核定到機(jī)井計(jì)量口。

實(shí)施水權(quán)市場建設(shè)的各試點(diǎn)縣，建立了以試點(diǎn)區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總會、村分協(xié)會兩級水權(quán)管理和水權(quán)交易平臺的建設(shè)，為后續(xù)水權(quán)的具體交易提供了較好的基礎(chǔ)，其中部分縣域如壽光、廣饒、汶上進(jìn)行了分水源（客水、地下水）精確確權(quán)。

試點(diǎn)縣域水權(quán)交易市場的建設(shè)強(qiáng)化了區(qū)域地下水用水計(jì)劃管理，依托水資源管理信息系統(tǒng)，嚴(yán)格監(jiān)督用水計(jì)劃執(zhí)行，落實(shí)總量和定額管理制度，促進(jìn)了地下水開采和用水管理的精細(xì)化、科學(xué)化。

2.2 水價(jià)綜合改革

各試點(diǎn)縣域政府水利、發(fā)改、財(cái)政等多部門聯(lián)合，根據(jù)分類管理、農(nóng)業(yè)供水價(jià)格測算、農(nóng)業(yè)承受能力評估、價(jià)格水平與執(zhí)行定價(jià)、分類水價(jià)和分檔水價(jià)、定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制和水價(jià)調(diào)控等科學(xué)測算農(nóng)業(yè)供水成本，完成農(nóng)業(yè)水價(jià)改革。

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革綜合考慮了井灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水工程成本和水資源稀缺程度以及用戶承受等因素，將井灌價(jià)格區(qū)別于引水灌溉價(jià)格，結(jié)合遠(yuǎn)程計(jì)量設(shè)備的安裝，實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)水價(jià)制度，制定了補(bǔ)貼和獎勵標(biāo)準(zhǔn)，健全了農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制和獎補(bǔ)機(jī)制，有效地壓減了井灌區(qū)地下水開采量。

在初始水權(quán)核定的基礎(chǔ)上，通過推行分類定價(jià)和分檔定價(jià)，讓井灌區(qū)糧食作物定價(jià)低于經(jīng)濟(jì)作物定價(jià)，對糧食作物不采取加價(jià)措施，保護(hù)糧食種植積極性，經(jīng)濟(jì)作物定價(jià)在適當(dāng)時(shí)機(jī)達(dá)到全成本水價(jià)或微利定價(jià)。輔以農(nóng)業(yè)精準(zhǔn)獎補(bǔ)機(jī)制，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有力推動了農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水技術(shù)推廣，發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

2.3 水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

在水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革方面，各縣明晰已建農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，如博興縣、東明縣、金鄉(xiāng)縣等在水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)任務(wù)內(nèi)累計(jì)完成發(fā)放和簽訂各類型水利工程“兩證一書” 近5000 余套，明確了以農(nóng)民用水協(xié)會、村委會和生產(chǎn)小組為主體的管護(hù)機(jī)制，在上述發(fā)放的“兩證一書”的工程中包含了大量井灌設(shè)施和超采綜合治理試點(diǎn)建設(shè)的引水泵站、涵閘等壓采工程。

實(shí)施“兩證一書一臺賬”，探索建立建管一體化，建立落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)的長效機(jī)制，明確了管護(hù)主體，充分發(fā)揮了基層集體組織在工程使用、管理維護(hù)、用水計(jì)量、協(xié)商定價(jià)、水費(fèi)計(jì)收等方面的主體作用，明確了管護(hù)組織負(fù)責(zé)人和專職水管員職責(zé)，建立健全了用水管理制度，讓小型水利工程管護(hù)運(yùn)行模式更靈活，工程能夠更好地得到保護(hù)，最大化地發(fā)揮工程效益，同時(shí)也為用水精細(xì)化管理奠定了基礎(chǔ)。

2.4 水資源監(jiān)測計(jì)量監(jiān)控體系建設(shè)

各試點(diǎn)縣域積極采用信息化管理手段，加強(qiáng)了地下水監(jiān)測和用水計(jì)量。2018年，流域8 個(gè)試點(diǎn)縣域在地下水超采區(qū)綜合治理任務(wù)內(nèi)累計(jì)完成了超過2000 臺（套）的地下水遠(yuǎn)程取水計(jì)量設(shè)備的安裝，以及超過200 眼的地下水位觀測井的建設(shè)。

通過對企業(yè)自備井、取水大戶安裝取水計(jì)量遠(yuǎn)程監(jiān)控水表，以及地下水監(jiān)測井的建設(shè)，及時(shí)掌握地下水取用和水位動態(tài)變化，為超采區(qū)治理監(jiān)督和效果評估提供了有力技術(shù)支撐。

2.5 基層服務(wù)體系建設(shè)

在基層水利服務(wù)體系建設(shè)方面，成立鎮(zhèn)、村、組用水協(xié)會，對水權(quán)進(jìn)行分級管理，明晰管理職責(zé)，在超采治理試點(diǎn)任務(wù)內(nèi)，8 個(gè)試點(diǎn)縣累計(jì)成立了超過300 個(gè)鎮(zhèn)、村級用水管理基層服務(wù)組織，并定期組織了對基層管理及技術(shù)人員的培訓(xùn)，加強(qiáng)了管理及技術(shù)人員的理論學(xué)習(xí)，打造了業(yè)務(wù)水平高、服務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)隊(duì)伍，提高了基層用水組織的業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)，使基層用水組織能夠更好地在地下水超采治理上發(fā)揮重要作用。

3 體制機(jī)制問題探討和建議

3.1 提高水權(quán)市場交易活躍性

各試點(diǎn)縣域水權(quán)水市場建設(shè)中雖然已出臺了相關(guān)管理辦法且建立了水權(quán)交易平臺，在實(shí)際運(yùn)行過程中由于各用水戶供水來源總量的限制、交易具體細(xì)則不完善不成熟、交易指導(dǎo)不足等因素，交易主體對平臺水權(quán)交易有顧慮，存在用水戶的平臺外自主交易情況，平臺交易的難度大、期限短、交易量小，作用發(fā)揮不充分，各試點(diǎn)縣均存在平臺交易不活躍的情況，市場活力有待進(jìn)一步激發(fā)。

建議縣級政府相關(guān)部門針對水權(quán)交易市場加強(qiáng)對平臺業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，重視基層實(shí)踐，充分發(fā)揮用水者協(xié)會的作用，鼓勵結(jié)合本地實(shí)際開展水權(quán)收儲、撮合交易、委托交易、合同節(jié)水量水權(quán)交易等業(yè)務(wù)形式，探索水權(quán)回購，引導(dǎo)用水戶將水權(quán)額度內(nèi)節(jié)余水量進(jìn)行交易，培育擴(kuò)大交易范圍，圍繞地下水超采區(qū)治理有針對性地開展水權(quán)交易方案設(shè)計(jì)。

3.2 深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革

各試點(diǎn)縣域均存在農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收困難的情況。大部分農(nóng)民對節(jié)水模式認(rèn)知程度較低，認(rèn)為已經(jīng)交過水費(fèi)，便可隨意且不加節(jié)制地使用水資源；大部分灌區(qū)的灌溉井分散、計(jì)量設(shè)備嚴(yán)重短缺，收費(fèi)不易計(jì)量；農(nóng)業(yè)用水戶對征收水費(fèi)后發(fā)放節(jié)水獎補(bǔ)資金不理解，且存在節(jié)水補(bǔ)貼對戶發(fā)放金額小、范圍廣、人力資源不足和管理成本高等問題。建議探索因地制宜的水費(fèi)征收方式和節(jié)水獎補(bǔ)資金的發(fā)放使用模式，同時(shí)加大對農(nóng)業(yè)用水戶的宣傳力度。

3.3 進(jìn)一步擴(kuò)大計(jì)量監(jiān)控體系覆蓋面

由于目前超采治理試點(diǎn)范圍有限，計(jì)量監(jiān)控設(shè)備單臺套價(jià)格高昂，遠(yuǎn)程自動監(jiān)控計(jì)量設(shè)施覆蓋范圍有限，綜合化信息平臺因監(jiān)測計(jì)量設(shè)施覆蓋范圍不足，用水戶（特別是農(nóng)業(yè)用水戶）在計(jì)量設(shè)施以外的取用水計(jì)量統(tǒng)計(jì)困難，造成信息平臺效能不能充分發(fā)揮。

建議當(dāng)?shù)卣靡?guī)模化效應(yīng)降低設(shè)備購買、安裝使用成本，結(jié)合本地實(shí)際情況，進(jìn)一步提高計(jì)量設(shè)施覆蓋率，特別是對農(nóng)業(yè)用水大戶加強(qiáng)計(jì)量設(shè)施安裝，突出地下水開采監(jiān)管的重點(diǎn)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)測能力和數(shù)據(jù)分析，高度重視信息平臺的預(yù)警作用，發(fā)揮水位日常監(jiān)管和預(yù)警作用，提高地下水超采治理技術(shù)的支撐和服務(wù)力度。

4 結(jié)語

在體制機(jī)制建設(shè)結(jié)合治理工程建設(shè)的綜合治理模式下，2018年流域范圍內(nèi)8 個(gè)試點(diǎn)縣域累計(jì)形成了超過4000 萬立方米每年的地下水壓采能力，取得顯著壓采效果。然而地下水超采綜合治理非朝夕之功，體制機(jī)制的建設(shè)和完善更是一個(gè)長期過程，應(yīng)循序漸進(jìn)、突出重點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)。綜合治理體制機(jī)制的建設(shè)，能夠有效地提高地下水資源保護(hù)及可持續(xù)開發(fā)利用的保障能力，囿于流域范圍內(nèi)不同區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)、水資源條件、超采成因及程度的差異，體制機(jī)制建設(shè)也需因地制宜，適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。

此外，在體制機(jī)制運(yùn)行過程中，需要及時(shí)開展運(yùn)行效果評估，發(fā)現(xiàn)存在的問題和需要改善的方面，立足長遠(yuǎn)，注重機(jī)制的長效性和可持續(xù)性，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，適時(shí)調(diào)整以應(yīng)對實(shí)際情況變化，注重試點(diǎn)過程中先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的宣傳與推廣，形成以機(jī)制管理工程、依工程落實(shí)機(jī)制，二者有機(jī)結(jié)合，更加高效地發(fā)揮地下水超采區(qū)綜合治理措施效能■