論地方性法規(guī)清理標準的構(gòu)建

張 淞

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411100)

黨的十八屆四中全會提出：“法律是治國之重器,良法是善治之前提,建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！绷⒎üぷ鞒蔀槿嫱七M依法治國進程中的重中之重。地方性法規(guī)清理作為地方立法活動的一部分，清理標準屬于清理工作開展的基石，應(yīng)當確立統(tǒng)一的標準。本文以湖南、廣東兩省的地方性法規(guī)清理為例,分析地方性法規(guī)清理標準不一致的問題,并提出合理建議。

1 我國地方立法清理實踐——以湖南省和廣東省的地方立法清理為例

地方立法清理各主體依據(jù)的標準和程序通常有所差異，導致在具體清理過程中存在不同的做法。地方性法規(guī)清理可以解決上位法與下位法的沖突，解決地方性法規(guī)與地方經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，保證上位法的有效實施，這就需要各級立法機關(guān)嚴格控制立法質(zhì)量，培育良好的法治土壤。通過對湖南省和廣東省的地方性法規(guī)分析得知，兩省地方立法清理工作以專項清理、被動清理為主，主要依據(jù)為上位法和國家政策，公眾參與程度較低，立法后評估未完全落實。

本文選擇清理活動較為頻繁省份及地方進行比照分析，樣本的選擇具有一定的代表性。地方立法權(quán)賦予給設(shè)區(qū)的市是2015年《立法法》修改的重要制度創(chuàng)新。地方立法清理對與上位法沖突不協(xié)調(diào)的地方進行修改或者廢止，清理行為完善了地方性法規(guī)體系，促進了地方經(jīng)濟發(fā)展，完成了國家的法制統(tǒng)一。本文通過對省級、設(shè)區(qū)的市級地方性法規(guī)情況進行總結(jié)，進而分析現(xiàn)行地方性立法清理工作實踐中出現(xiàn)的問題，以得出一般性規(guī)律。

1.1 湖南省地方立法清理實踐

基于2010年規(guī)范性文件清理的基礎(chǔ)，湖南省政府根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于宣布失效一批國務(wù)院文件的決定》(國發(fā)〔2015〕68號)、《湖南省行政程序規(guī)定》(省政府令第222號)和《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》(省政府令第242號)對2010年7月1日至2015年12月31日期間以省政府和省政府辦公廳名義發(fā)布的規(guī)范性文件進行了全面清理[1]。湖南省政府于2016年主動清理了17部地方性規(guī)章；2017年修訂了6項地方性規(guī)章；2018年根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好“放管服”改革涉及的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》清理了7項地方性規(guī)章；2019年清理了9項地方性規(guī)章；2020年將有4項地方性規(guī)章完成修訂。

根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的要求，湖南省人大常委會對2010—2018年制定的地方性法規(guī)進行清理，分批修訂了49項地方法律法規(guī)，廢除了21項地方法律法規(guī)，屬于全面清理。2019年，湖南省人大常委會法工委決定對湖南省2000年以后制定的184件省級地方性法規(guī)進行全面清理。其中長沙市人民政府總共進行了2次清理，這2次都是全面清理，都是根據(jù)國家政策進行的，清理過程中都沒有公眾參與。長沙市人大常委會總共進行了7次清理，其中1次是全面清理，6次為專項清理，都是根據(jù)國家政策進行的，其中3次進行了立法后評估，其中5次有公眾參與。

1.2 廣東省地方立法清理實踐

在2010—2020年期間，廣東省共清理地方性法規(guī)17次，其中由人大常委會主導的有4次(兩次全面清理，且依據(jù)的都是國家相關(guān)政策)，另外2次是基于上位法的修改：其中有4次全面清理、1次主動清理，其他都是被動清理。由人大常委會主導的這4次清理工作都有公眾參與，且進行了立法后評估工作。由廣東省政府主導的有13次(3次全面清理)都是依據(jù)相關(guān)政策而進行的，其中3次為主動清理，5次有公眾參與，全部沒有進行立法后評估。深圳市人大常委會總共主導2次法規(guī)清理(1次全面清理)，2次都經(jīng)過了立法后評估，但是都沒有公眾參與。由深圳市政府主導的地方性規(guī)章清理總共有10次(其中1次為全面清理)，全部依據(jù)的是國家政策，其中7次清理活動有公眾參與，全部未進行立法后評估。由珠海市人大常委會主導的地方性法規(guī)清理共有8次(8次為全面清理、被動清理)，其中6次是依照國家政策。6次清理活動中有公眾參與。由珠海市政府主導進行了3次清理(2次全面清理、全為被動清理)，其中3次都有公眾參與，都未進行立法后評估。

2 地方性法規(guī)清理標準的主要問題及成因

2.1 法規(guī)清理標準的主要問題

從上述兩省2010—2020年的地方性法規(guī)清理數(shù)據(jù)分析來看，存在達不到預(yù)期效果、缺乏合理性、不協(xié)調(diào)及可操作性差等問題，具體表現(xiàn)如下：

(1)由于地方性法規(guī)清理標準不統(tǒng)一，往往會導致地方性法規(guī)清理的主體在清理工作中無法達到預(yù)期效果。地方性法規(guī)清理工作往往數(shù)量多、內(nèi)容雜、時間緊、政策性強。國家制定的清理計劃往往具有統(tǒng)籌性，是根據(jù)整個國家的實際情況出發(fā)的。地方性法規(guī)在制定時應(yīng)與行政法規(guī)、政策性文件相關(guān)；應(yīng)與所在省份的基本方針相一致，結(jié)合實際情況所制定。但是，進行地方性法規(guī)清理時卻沒有具體的標準，這時法規(guī)清理的主體往往只對法規(guī)進行基礎(chǔ)審查，即根據(jù)文件所要求進行審查，沒有對國家政策進行深入研究。導致清理工作達不到預(yù)期效果，讓法規(guī)清理失去維護法制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)上位法和同級規(guī)范性文件、審視立法質(zhì)量等功能。

(2)由于進行法規(guī)清理的工作人員法律素養(yǎng)不足，往往會導致地方性法規(guī)清理結(jié)果缺乏合理性。地方立法清理工作要求立法工作人員不僅要有立法為民的態(tài)度，還要有豐富的法律知識和較高的立法技術(shù)，有良好的法律素養(yǎng)。沒有立法知識和技術(shù)的人員很難做好這種工作，往往使清理工作流于形式，只進行合法性審查，對更深層次的合理性和可操作性的把握主要依據(jù)清理工作人員的經(jīng)驗。

(3)進行法規(guī)清理工作時，易忽略與其他相關(guān)法律的一致性與協(xié)調(diào)性。例如，清理過程出現(xiàn)與該地區(qū)的其他地方法律不一致的情況；不符合同級規(guī)章和規(guī)范性文件的情況；沒有根據(jù)新發(fā)布的行政法或上位法及時進行法規(guī)清理工作公布等現(xiàn)象。

(4)地方法規(guī)清理過程與結(jié)果有時缺乏可操作性。地方性法規(guī)清理主體對立法所調(diào)整的對象和范圍界定標準不清楚、實踐經(jīng)驗不足、職責不明確、缺乏針對性及清理過程中缺乏民意調(diào)查等都會導致地方法規(guī)清理過程與結(jié)果缺乏實用性和可操作性。

2.2 法規(guī)清理標準問題原因分析

地方性法規(guī)清理在現(xiàn)有體制和運行情況下，仍不能充分發(fā)揮其效用。地方性法規(guī)的清理主要是依照國家政策進行的，雖然國家規(guī)定了清理工作的標準，但是沒有實際具體的標準。由于進行清理工作的工作人員對法規(guī)清理工作標準的理解不同，會導致清理工作出現(xiàn)差異。

(1)清理標準不夠清晰，首先會造成清理的歸類總結(jié)有所差別。比如，在湖南省184部法規(guī)清理活動中，各項清理標準的內(nèi)涵有交叉重疊之處，難以厘清彼此之間的分際，導致部分清理問題及其建議的歸類處于不確定狀態(tài)，影響法規(guī)清理工作的順利推進。

(2)立法抵觸或立法不一致之間并無涇渭分明的區(qū)別，因此準確定位問題的歸屬就成了清理者需要面對的棘手難題。

(3)在具體操作的層面，一般將微小的表述差異視為“立法不一致”的問題，而將關(guān)鍵內(nèi)容的重大差異(如公民權(quán)利義務(wù)范圍、政府機關(guān)的職責權(quán)限、法律責任的幅度范圍等)認定為構(gòu)成“立法抵觸”。

(4)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”是處理好政府與市場關(guān)系的重大改革之舉，有助于推動政府職能的深刻轉(zhuǎn)變，優(yōu)化營商環(huán)境，所以深化“放管服”改革與優(yōu)化營商環(huán)境的戰(zhàn)略舉措有著天然的親緣關(guān)系，兩者相輔相成、密不可分，與之相關(guān)的問題建議必將面臨同樣的歸類難題。

(5)公眾參與度不足。現(xiàn)階段，地方法規(guī)清理已經(jīng)注重加強公眾參與力度，但所占比例仍然嚴重不足，規(guī)定的程序缺乏便民性與正當性。

3 確立地方性法規(guī)清理標準的必要性

地方性法規(guī)清理作為立法的重要組成部分，起著重要的協(xié)調(diào)作用。然而從整體來看，地方性法規(guī)在立法的技術(shù)和系統(tǒng)上存在不足。地方性法規(guī)碎片化現(xiàn)象嚴重，地方性法規(guī)之間、地方性法規(guī)與國家法律之間存在交叉甚至沖突[2]。很多地方性法規(guī)年代久遠，已經(jīng)不能適用現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。此外，地方性法規(guī)的清理標準上無統(tǒng)一標準，無法給地方性法規(guī)的實踐提供制度保障。因此，地方法規(guī)清理標準的確立在客觀和現(xiàn)實上都是十分必要的。

3.1 化解地方性法規(guī)內(nèi)部問題的客觀需要

自2009年首次實行“包裹立法”理念進行法規(guī)清理開始，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了長期實踐。地方性法規(guī)的體系建設(shè)也取得了重大成果，地方性法規(guī)制度體系已經(jīng)成型[3]。但是從嚴謹?shù)慕嵌葋砜创F(xiàn)行的地方性法規(guī)體系，仍然存在兩個問題：

一是制定程序不夠嚴格。其中主要表現(xiàn)在制定的程序不規(guī)范：(1)準備調(diào)查工作執(zhí)行不到位，一些部門在進行立法前調(diào)研時未能實際深入基層，不能掌握法規(guī)受眾的實際需求，讓部分法規(guī)不合實際。(2)制定過程民眾參與不充分。如上述統(tǒng)計表明，地方性法規(guī)清理在實施時有大多數(shù)進行了民意調(diào)查，但是仍有部分沒有進行民意調(diào)查，沒有充分吸收專家、群眾的意見和建議，最終導致地方性法規(guī)的權(quán)威性受損。

二是部分地方性法規(guī)老舊。法規(guī)范不可避免地存在滯后性，問題是一些與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)的地方性法規(guī)存在整個法規(guī)體系中，這不僅使地方性法規(guī)的體系顯得雜亂無章而且減損了法規(guī)的針對性。《湖南省宗教事務(wù)管理條例》《湖南省基層法律服務(wù)所條例》《湖南省重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴重次生災(zāi)害建設(shè)工程地震安全性評價管理辦法》等都是2000年制定且現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，距今有二十多年歷史。這些法規(guī)與當?shù)氐膶嶋H情況嚴重不符，也不符合當下國家的法制規(guī)范，但在現(xiàn)階段的地方性法規(guī)清理標準下，缺乏針對性的清理條例，這些法規(guī)的清理工作嚴重受阻。

3.2 實現(xiàn)立法與改革決策相銜接的現(xiàn)實要求

對比其他法律法規(guī)而言，地方性法規(guī)是中央立法重要的試金石，能夠為其提供可推廣和復(fù)制的經(jīng)驗[4]。國家改革牽動著法律體系的改革，一些涉及現(xiàn)行有效法律的修改和新領(lǐng)域法的制定問題以及老舊地方性法規(guī)清理問題，都要通過立法的指引與規(guī)范來進行確認和鞏固改革的成效。

一是地方不必要重復(fù)。在地方性法規(guī)中“立法抄襲”情況嚴重，浪費了立法資源。主要有三方面的原因：(1)立法機關(guān)缺乏對不必要的立法重復(fù)和損害嚴重性的客觀認識；(2)立法思維中存在普遍的整全思維以及錯誤理解不抵觸原則[5]；(3)缺乏立法審查機制和立法計劃協(xié)調(diào)機制。

二是地方性法規(guī)阻礙改革。法律的出臺具有滯后性，地方性法規(guī)屬于法規(guī)范的一種，在地方實行大刀闊斧改革的時候，部分地方性法規(guī)可能造成阻礙作用，如審批、許可權(quán)限未下放，影響到各地推行改革的力度與效果。其本質(zhì)原因是深層次的體制機制問題，這導致了地方進行改革創(chuàng)新時制度支撐不足[6]。

4 地方性法規(guī)清理標準的具體構(gòu)建

地方性法規(guī)清理標準的建構(gòu)，主要基于兩個考量：一是克服立法人員不同帶來的立法質(zhì)量的差異，讓法規(guī)清理更具專業(yè)性、準確性；二是克服在法規(guī)清理實踐中存在的程序不當和可操作性不強的問題，讓地方性法規(guī)清理不再流于形式。要實現(xiàn)上述兩個目標，具體的法規(guī)清理工作必須制定統(tǒng)一化的標準，具體標準如下：

4.1 合法性標準

合法性的要求，首先需要遵循立法的制定程序。在《立法法》中對地方性法規(guī)的制定程序有著詳細的表述，各級立法機關(guān)也對此出臺了相關(guān)立法的配套條例[7]。但是在具體的操作過程中，一些程序被虛化，從而導致地方立法質(zhì)量不高，需要進行清理，例如立法論證、評估、審議、否決的立法機制。程序正義促進實體正義的發(fā)展，法案經(jīng)過一系列程序之后，倒推地方重視立法程序，讓地方性法規(guī)具有可操作性和實際意義。

其次是地方性法規(guī)所規(guī)范的內(nèi)容要合法。地方性法規(guī)屬于法規(guī)范的一種，首先不能違背憲法。因為憲法是母法，地方性法規(guī)的立法權(quán)是由憲法所賦予。在國家層面上，地方性法規(guī)的意義在于將國家法律法規(guī)與當?shù)貙嶋H情況相結(jié)合并進行細化，以確保法律法規(guī)更好地在行政區(qū)域內(nèi)實施。在國家專門立法權(quán)范圍內(nèi)所規(guī)定的事項，即使國家層面上未出臺相關(guān)的法律，地方立法權(quán)也不能予以干涉。在地方立法權(quán)可以自由裁量的范圍內(nèi)，執(zhí)行上位法或者對地方事務(wù)管理單獨立法，都必須遵守上述地方立法的權(quán)限和范圍，以確保制定的地方法律法規(guī)與國家上級法律相匹配，并與改革決定相協(xié)調(diào)。違反上述標準的法規(guī)都應(yīng)該進行清理。

4.2 合理性標準

合法性審查所依據(jù)的“法”固有的弱點使得合法性審查標準無法詳細審查地方性法規(guī)的所有問題，尤其是在法律漏洞和自由裁量權(quán)問題上，制度依據(jù)弱化，審查能力薄弱。所以，在地方性法規(guī)清理過程中，除合法性審查外，還應(yīng)考慮其合理性。地方法規(guī)清理的合理性要考慮到諸多因素：(1)法條規(guī)定是否與中央的重大決策和部署相符；(2)規(guī)定的內(nèi)容是否與國家重大改革方向和政策相符；(3)管理措施是否必要和適當；(4)設(shè)立的法律責任是否與違法行為的事實、性質(zhì)、情況和社會危害程度相當。在制定地方性法規(guī)清理標準時，要注重適時性和時效性。

(1)適時性標準。該標準著重于地方性法規(guī)是否切合當?shù)貙嶋H情況，在不同的發(fā)展階段需要對地方性法規(guī)進行調(diào)整，與國家法律和政策配套。判斷適時性標準的依據(jù)為：首先是法規(guī)所適用、規(guī)范的對象是否現(xiàn)實存在，或者是否有對其規(guī)制的必要；其次是條文是否符合國家改革的實際需要；最后是其他情況。

(2)時效性標準。這項標準是對地方性法規(guī)的時效審查，以確保地方性法規(guī)體系的當前有效性。時效性標準主要檢查地方性法規(guī)是否已過適用時效，實際任務(wù)是否完成。

4.3 協(xié)調(diào)性標準

相關(guān)規(guī)定是否與該地區(qū)的其他地方法律法規(guī)相一致；是否與同級規(guī)章和規(guī)范性文件相抵觸；法律法規(guī)所要求的配套制度是否健全、完整。在發(fā)布新的行政法規(guī)或上位法之后，應(yīng)及時清理相關(guān)的地方性法規(guī)。在修訂過程中，應(yīng)同時研究需要清理的地方性法規(guī)，并一起發(fā)布清理結(jié)果[8]。地方人大應(yīng)當研究新頒布的法律，并跟進法律的修訂情況。結(jié)合當?shù)貙嶋H，及時清理地方性法規(guī)，確保該地區(qū)法律的有效執(zhí)行，以協(xié)調(diào)統(tǒng)一當?shù)胤煞ㄒ?guī)。

4.4 可操作性標準

涉及的法規(guī)是否實用和易于操作；規(guī)定的措施是否有效及可行；規(guī)定的程序是否便民、正當?？刹僮餍詷藴试O(shè)立時要考慮的因素有：(1)立法所調(diào)整的對象和范圍界定標準是否清楚；(2)執(zhí)法主體的職責是否明確；(3)可細化的規(guī)定應(yīng)細化，類似原則性問題或者實踐經(jīng)驗不成熟的問題可作原則性規(guī)定；(4)涉及行政許可、行政審批的事項應(yīng)有具體時限規(guī)定；(5)調(diào)整、規(guī)范的社會關(guān)系之間的權(quán)利義務(wù)應(yīng)對等；(6)解決問題的措施要有針對性；(7)授權(quán)性規(guī)定要量化，禁止地方不必要的重復(fù)；(8)對上位法未規(guī)定但確實需要的，應(yīng)補充、根據(jù)實際情況創(chuàng)新；(9)慎用地方性法規(guī)授權(quán)，使用時必須限定出臺時間[9]。

5 結(jié)語

地方性法規(guī)的合理合法，是國家依法治國過程中的重要一環(huán)，同時也是與人民密切聯(lián)系的保障?，F(xiàn)行的地方性法規(guī)清理模式存在清理標準不明的缺陷、與新政策的發(fā)布及當?shù)貙嶋H情況的變化相比存在滯后性、民眾參與力度不足等問題。地方性法規(guī)清理標準的構(gòu)建，有利于解決當下地方性法規(guī)缺乏實際效果、實用性不強、實施難等問題，能夠提高地方性法規(guī)的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性和可操作性，更進一步健全與完善地方立法，貫徹落實國家依法治國戰(zhàn)略決策。