我國(guó)構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制研究

曾憲奎

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 馬克思主義研究院，北京 100732）

不斷提高自主技術(shù)創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)我國(guó)整體技術(shù)水平對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家特別是美國(guó)的趕超，是未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的核心任務(wù)之一。只有如此，我們才能夠真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，①關(guān)于我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，是處于“高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的階段”。部分研究在論述這一問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有闡釋清晰，在行文中暗示現(xiàn)在便是“高質(zhì)量發(fā)展階段”，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。同時(shí)，還有很多研究，沒(méi)有注意到高質(zhì)量發(fā)展階段不是自然而然發(fā)展過(guò)來(lái)的，簡(jiǎn)單地將這一轉(zhuǎn)變稱為規(guī)律，這種論述也容易誤導(dǎo)讀者。完成第二個(gè)一百年的“建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”的宏偉目標(biāo)。從我國(guó)技術(shù)發(fā)展的實(shí)際情況看，在密集的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的引導(dǎo)下，我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新投入和產(chǎn)出迅猛提高，技術(shù)創(chuàng)新能力比以前也有了很大程度的提升。但是應(yīng)該看到，除了少數(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了領(lǐng)跑、并跑外，我國(guó)大多數(shù)領(lǐng)域特別是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在技術(shù)方面依然處于跟跑階段，核心技術(shù)、關(guān)鍵零部件受制于人的局面還沒(méi)有得到根本性改變。在這種情況下，如何充分利用我國(guó)社會(huì)主義體制優(yōu)勢(shì)，盡快提高自主技術(shù)創(chuàng)新能力，便成為當(dāng)前的突出問(wèn)題。對(duì)此，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，……，構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制”，[1]正式將構(gòu)建關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制作為提高自主技術(shù)創(chuàng)新能力建設(shè)的一個(gè)重要舉措。那么，在我國(guó)當(dāng)前充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的體制改革定位下，如何構(gòu)建這一舉國(guó)體制，使其同時(shí)滿足有實(shí)際效果、能夠長(zhǎng)期持續(xù)和不過(guò)度扭曲政府市場(chǎng)關(guān)系三個(gè)條件，便是非常重要的問(wèn)題。本文將對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制提出的背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直對(duì)技術(shù)創(chuàng)新十分重視，將其擺在重要位置，“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的斷言便是明證。從我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看，在進(jìn)入新世紀(jì)后，技術(shù)創(chuàng)新才進(jìn)入了加速軌道。這是因?yàn)椋母镩_(kāi)放之后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)一直處于短缺經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，供給明顯低于需求，因而如何盡快增大供給量以消除短缺狀態(tài)，是這一時(shí)期的主要任務(wù)，對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新的渴求度不高。而進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著短缺經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的結(jié)束，我國(guó)企業(yè)面臨外資企業(yè)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)外市場(chǎng)兩個(gè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，加之企業(yè)整體實(shí)力較之前階段有顯著進(jìn)步，外部環(huán)境的逼迫和技術(shù)創(chuàng)新支撐能力的增強(qiáng)，逐漸使社會(huì)各界形成一個(gè)共識(shí)，即必須要加快技術(shù)創(chuàng)新步伐。特別是粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的缺點(diǎn)不斷顯現(xiàn)，以技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)型，進(jìn)而在宏觀領(lǐng)域推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，逐漸由一個(gè)概念性的認(rèn)識(shí)成為現(xiàn)實(shí)中的急迫需要。這些情況的變化，使得技術(shù)創(chuàng)新的重要性不斷凸顯。

在這種宏觀環(huán)境下，我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的整體狀況發(fā)生了快速變化，各項(xiàng)指標(biāo)突飛猛進(jìn)。從研發(fā)資源投入情況看，我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入從2000年的897.7億元提高到2018年的19677.9億元，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出與GDP比重）由2000年的1.0%提高到2018年的2.19%，由遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家到現(xiàn)在已經(jīng)超越了歐洲部分發(fā)達(dá)國(guó)家；研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量由89.3萬(wàn)人年提高到438.1萬(wàn)人年，同時(shí)我國(guó)科研人員數(shù)量已經(jīng)超過(guò)美國(guó)，高居世界第一。從創(chuàng)新產(chǎn)出的角度，我國(guó)專利申請(qǐng)量由2000年的170682件提高到2018年的4323112件，從2011年開(kāi)始超越美國(guó)成為全球第一，之后便一直保持住了這一地位，且和美國(guó)的差距呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。①本處的數(shù)據(jù)來(lái)源于2001年和2019年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。本文的數(shù)據(jù)，除非特別說(shuō)明外，一般均來(lái)自于歷年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，不再單獨(dú)說(shuō)明?？梢哉f(shuō)，從各項(xiàng)指標(biāo)上看，我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的整體狀況可謂日新月異，和發(fā)達(dá)國(guó)家的差距正在呈現(xiàn)不斷縮小的趨勢(shì)。

但是，我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新體系具有較為明顯的粗放化趨勢(shì)，即相關(guān)量化指標(biāo)的快速提高，并不代表我國(guó)整體技術(shù)水平也得到了同步快速提升。[2]實(shí)際上，到目前為止，除了少數(shù)領(lǐng)域在技術(shù)創(chuàng)新方面實(shí)現(xiàn)了對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的反超或者達(dá)到全球先進(jìn)水平外，大多數(shù)領(lǐng)域依然在核心技術(shù)方面未取得實(shí)質(zhì)性突破。而從宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化情況看，隨著我國(guó)由高速增長(zhǎng)階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，對(duì)于產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)型要求的迫切度正不斷提高，而制約轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素則是關(guān)鍵技術(shù)未取得突破。因此，盡快采取措施，促進(jìn)我國(guó)各產(chǎn)業(yè)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域取得突破，進(jìn)而打破發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的控制，便是擺在我們面前的一個(gè)艱巨任務(wù)。

綜上所述，我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段要求各產(chǎn)業(yè)必須盡快在關(guān)鍵技術(shù)方面取得突破，而要達(dá)到這個(gè)目的，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策必須另辟蹊徑，而很難在現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策框架內(nèi)通過(guò)對(duì)現(xiàn)有政策體系的修修補(bǔ)補(bǔ)來(lái)達(dá)到目的。在這種狀況下，新型舉國(guó)體制便應(yīng)運(yùn)而生。

二、我國(guó)舉國(guó)體制的基本狀況分析

舉國(guó)體制一般是指競(jìng)技體育領(lǐng)域存在的體制，這一制度最早產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，但是這一概念則直到20世紀(jì)80年代才提出。[4]關(guān)于舉國(guó)體制的具體概念，不同的學(xué)者或者官員有不同的解讀。2001年，國(guó)家體育總局原局長(zhǎng)袁偉民在全國(guó)體育局長(zhǎng)會(huì)議上的講話中提出，“舉國(guó)體制的實(shí)質(zhì)，就是發(fā)揮社會(huì)主義能集中力量辦大事的優(yōu)越性，利用我國(guó)土地遼闊、人口眾多的特點(diǎn)，把豐富的體育資源挖掘出來(lái)、充分利用起來(lái)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)同，提高我國(guó)競(jìng)技體育的綜合實(shí)力，到國(guó)際賽場(chǎng)為國(guó)爭(zhēng)光”。[4]李元偉、鮑明曉等人認(rèn)為舉國(guó)體制是“以?shī)W運(yùn)會(huì)等重大國(guó)際賽事取得優(yōu)異成績(jī)?yōu)槟繕?biāo)，以政府為主導(dǎo)，以體育系統(tǒng)為主體，以整合、優(yōu)化體育資源配置為手段，動(dòng)員、組織社會(huì)力量廣泛參與，在國(guó)家層面上形成目標(biāo)一致、結(jié)構(gòu)合理、管理有序、效率優(yōu)先、利益兼顧的競(jìng)技體育組織管理體制”。[5]國(guó)家體育總局原黨委書(shū)記李志堅(jiān)同志則跳出競(jìng)技體育的范疇，為舉國(guó)體制下了一個(gè)更為抽象的定義，即“舉國(guó)體制是指以國(guó)家利益為最高目標(biāo)，動(dòng)員和調(diào)配全國(guó)有關(guān)的力量，包括精神意志和物質(zhì)資源，攻克某一項(xiàng)世界尖端領(lǐng)域或國(guó)家級(jí)特別重大項(xiàng)目的工作體系和運(yùn)行機(jī)制”。[5]

根據(jù)以上概念，舉國(guó)體制的核心在于發(fā)揮社會(huì)主義體制集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，為了完成某一較難完成的目標(biāo)，集中全國(guó)的資源、進(jìn)行統(tǒng)一管理，以達(dá)到既定目標(biāo)的體制。應(yīng)該說(shuō)，盡管舉國(guó)體制一般傾向于指競(jìng)技體育，但是作為一個(gè)制度安排，卻絕對(duì)不僅僅限于這一領(lǐng)域。自新中國(guó)成立以來(lái)，為了克服一窮二白的物質(zhì)基礎(chǔ)和薄弱的科技基礎(chǔ)，我國(guó)已經(jīng)將舉國(guó)體制應(yīng)用到許多項(xiàng)目安排中，例如我國(guó)“兩彈一星”，便是采用了“舉國(guó)體制”?？梢哉f(shuō)，自中華人民共和國(guó)建立開(kāi)始，舉國(guó)體制便逐漸誕生。這是因?yàn)樵谛轮袊?guó)成立初期，我國(guó)處于“一窮二白”的狀態(tài)，建設(shè)資金、技術(shù)積累和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)都極為薄弱，要實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，要實(shí)現(xiàn)許多領(lǐng)域從無(wú)到有的建設(shè)，就必須要發(fā)揮社會(huì)主義國(guó)家集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，而與這一優(yōu)勢(shì)最突出的體現(xiàn)形式便是舉國(guó)體制。其實(shí)，我國(guó)改革開(kāi)放之前的經(jīng)濟(jì)體制，在很大程度上其實(shí)便是國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“舉國(guó)體制”。有的學(xué)者認(rèn)為，這種舉國(guó)體制主要表現(xiàn)為前三十年的工業(yè)管理體制和計(jì)劃管理體制，它實(shí)際上是“以國(guó)家作為資源動(dòng)員的主導(dǎo)力量，按照國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和國(guó)家意志，將有限的資源集中、快速和精準(zhǔn)地運(yùn)用到國(guó)家所支持的產(chǎn)業(yè)中，從而最大限度地建立本國(guó)全面的工業(yè)體系，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化和民族獨(dú)立復(fù)興?！盵6]自然而然地，這一體制也逐漸擴(kuò)展到許多領(lǐng)域。但是，隨著我國(guó)改革開(kāi)放逐步推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和不斷完善，舉國(guó)體制在各方面的影響呈現(xiàn)不斷縮小的趨勢(shì)，但是在部分領(lǐng)域依然保留下來(lái)，甚至其影響力度在個(gè)別時(shí)期還呈現(xiàn)出不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)，最為典型的領(lǐng)域便是競(jìng)技體育。

從具體成效方面看，舉國(guó)體制取得了豐碩成果。例如，我國(guó)在支撐條件極為薄弱的情況下，實(shí)現(xiàn)了“兩彈一星”的巨大成功，實(shí)現(xiàn)了許多經(jīng)濟(jì)比我國(guó)發(fā)達(dá)、整體技術(shù)水平比我國(guó)高的國(guó)家都無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在競(jìng)技體育領(lǐng)域，我國(guó)從1984年參加奧運(yùn)會(huì)并獲得第一枚金牌開(kāi)始，在短短的24年內(nèi)，就實(shí)現(xiàn)了金牌數(shù)列全球第一的成績(jī)。這些事實(shí)都說(shuō)明，只要舉國(guó)機(jī)制設(shè)計(jì)得當(dāng)，就能完全充分發(fā)揮出相關(guān)領(lǐng)域的潛力，達(dá)到其他制度無(wú)法達(dá)到的目標(biāo)。這是因?yàn)?，舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)在于在資源數(shù)量不足，分散在不同主體而無(wú)法達(dá)到資源臨界規(guī)模，因而按照正常規(guī)律（如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、競(jìng)技體育規(guī)律等）無(wú)法達(dá)到某一效果的情況下，能夠統(tǒng)一調(diào)配和集聚有限資源，突破資源規(guī)模臨界點(diǎn)，取得最大可能的最優(yōu)結(jié)果。同時(shí)，舉國(guó)體制的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)是能夠?qū)ο嚓P(guān)資源（人員）實(shí)行統(tǒng)一管理，打破部門分割的約束，保證“上下一心”，最大可能保證決策和管理效率。

當(dāng)然，舉國(guó)體制也有許多弱點(diǎn)，主要體現(xiàn)在這么幾個(gè)方面：一是資源的過(guò)度集中，限制了除了中央級(jí)政府機(jī)構(gòu)之外的其他主體的積極性，在“政府—市場(chǎng)”關(guān)系方面，削弱了市場(chǎng)機(jī)制的影響，長(zhǎng)期實(shí)行下去，將會(huì)對(duì)舉國(guó)體制所在的領(lǐng)域的整體發(fā)展水平形成負(fù)面影響。例如，在競(jìng)技體育領(lǐng)域，體現(xiàn)為將有限的資源用于培養(yǎng)高水平運(yùn)動(dòng)員，排擠了對(duì)競(jìng)技體育其他方面的資源投入，從而導(dǎo)致國(guó)家在關(guān)鍵賽事獎(jiǎng)牌數(shù)量高、成績(jī)好與全面體育鍛煉水平、運(yùn)動(dòng)員整體數(shù)量及水平相脫節(jié)。二是國(guó)家對(duì)相關(guān)資源、人員的統(tǒng)一管理，固然有“政令一出”的行政高效率優(yōu)勢(shì)，但是隨著系統(tǒng)規(guī)模的擴(kuò)大和系統(tǒng)管理難度的提高，這樣高度集中的管理模式的負(fù)面效果將不斷加大，直至超出其正面效果。三是舉國(guó)體制一旦形成，體制自身具有不斷固化的趨勢(shì)，且不可避免地會(huì)產(chǎn)生一定程度的官僚化問(wèn)題，導(dǎo)致整個(gè)管理體制難以隨形勢(shì)的變化而不斷地靈活變革。

三、國(guó)內(nèi)外技術(shù)創(chuàng)新舉國(guó)體制的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

一提起舉國(guó)體制，許多人就便將其和社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的集中管理模式相聯(lián)系，而想當(dāng)然地認(rèn)為它不適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而西方資本主義國(guó)家更是絕對(duì)排斥舉國(guó)體制。但是實(shí)際上，不僅我國(guó)在改革開(kāi)放后在一些產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域采取了舉國(guó)體制，取得了相當(dāng)突出的成效，而且諸如美國(guó)這樣的高度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由的西方國(guó)家，在一些產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域也采取了舉國(guó)體制，并取得了成功。

書(shū)包是各位同學(xué)學(xué)習(xí)生活中的必需品，它能幫助大家收納一些零散的物品，如水杯、鑰匙、錢包、課本、鉛筆盒等，還能提升大家的學(xué)習(xí)意識(shí)。新學(xué)期伊始，許多同學(xué)最期待的就是背著一個(gè)漂亮的新書(shū)包去學(xué)校。不過(guò)，書(shū)包對(duì)骨骼的發(fā)育具有不可忽視的影響，而各位同學(xué)正處于長(zhǎng)身體的關(guān)鍵時(shí)期，所以選書(shū)包可不能只選漂亮的。那么，什么樣的書(shū)包才是理想的書(shū)包呢？

（一）美國(guó)阿波羅計(jì)劃。

應(yīng)該說(shuō)，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度高度強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)自由”，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度和范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)主義國(guó)家。但是，在一些特殊的、超大型的技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目方面，也采用了舉國(guó)體制。這是因?yàn)檫@些項(xiàng)目具有核心技術(shù)難度大、技術(shù)系統(tǒng)的復(fù)雜性高、投資數(shù)額大、所涉及的組織數(shù)量大等特點(diǎn)，如果不采用舉國(guó)體制，將國(guó)內(nèi)的有關(guān)資源整合起來(lái)，那么這些項(xiàng)目就很難獲得成功。最早具有“舉國(guó)體制”性質(zhì)的科研項(xiàng)目便是第二次世界大戰(zhàn)期間實(shí)行的“曼哈頓計(jì)劃”，這也是人類歷史上第一次大規(guī)模的技術(shù)工程項(xiàng)目。該項(xiàng)項(xiàng)目于1941年啟動(dòng)，由美國(guó)政府直接牽頭實(shí)施，旨在研制出當(dāng)時(shí)的最具殺傷力的武器——原子彈。作為一項(xiàng)難度極高的科研計(jì)劃，它耗費(fèi)了大量的人力物力，據(jù)統(tǒng)計(jì)該計(jì)劃總花費(fèi)達(dá)到22億美元，總計(jì)科研人員投入達(dá)到15萬(wàn)人，耗費(fèi)了美國(guó)當(dāng)時(shí)1/3的電力，最終隨著1945年7月原子彈實(shí)驗(yàn)成功而結(jié)束。[7]整體來(lái)看，“曼哈頓計(jì)劃”和我們傳統(tǒng)上所說(shuō)的舉國(guó)體制更加類似，即由政府直接主導(dǎo)和管理，具體負(fù)責(zé)實(shí)施的是美國(guó)陸軍部軍事政策委員會(huì)下設(shè)的曼哈頓工程區(qū)。[8]然而，“曼哈頓計(jì)劃”雖然獲得了成功，但是這項(xiàng)計(jì)劃是美國(guó)在戰(zhàn)時(shí)推行的、具有強(qiáng)烈軍事色彩的科研工程，許多具體做法和管理方式可能并不適合和平時(shí)期的非軍事科研計(jì)劃。

與“曼哈頓計(jì)劃”相比，20世紀(jì)美國(guó)實(shí)施的“阿波羅（登月）計(jì)劃”則更具有典型性。這一計(jì)劃所涉及的人力、物力和持續(xù)的時(shí)間，與“曼哈頓計(jì)劃”相比，有過(guò)之而無(wú)不及。該計(jì)劃持續(xù)了11年，總投資達(dá)到255億美元，先后將12個(gè)人送上月球并成功返回。參與該計(jì)劃的企業(yè)達(dá)到2萬(wàn)多家，大學(xué)超過(guò)200家，科研機(jī)構(gòu)超過(guò)80家，參與的總?cè)藬?shù)在30萬(wàn)以上。主要的參與機(jī)構(gòu)包括美國(guó)航空航天局總部的阿波羅計(jì)劃辦公室、3個(gè)航空航天局載人航天中心、7個(gè)政府實(shí)驗(yàn)室和測(cè)試中心、13個(gè)主合同商以及400多個(gè)子合同商及賣主。[9]這樣龐大的機(jī)構(gòu)、人員和資金規(guī)模，可以說(shuō)，不弱于社會(huì)主義國(guó)家的任何舉國(guó)體制性活動(dòng)。

作為一項(xiàng)復(fù)雜程度空前的科技工程，“阿波羅計(jì)劃”在實(shí)施過(guò)程中逐漸摸索出了一套具有計(jì)劃管理性質(zhì)的管理模式和方法，這些相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為以后的復(fù)雜技術(shù)攻關(guān)工程提供了許多有益經(jīng)驗(yàn)。具體來(lái)說(shuō)，“阿波羅計(jì)劃”形成了4級(jí)管理體制，第一級(jí)即頂層決策層，具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是NASA局長(zhǎng)辦公室和載人航天計(jì)劃辦公室，對(duì)阿波羅計(jì)劃整體目標(biāo)負(fù)責(zé)，同時(shí)該層級(jí)還設(shè)立了一個(gè)阿波羅行政領(lǐng)導(dǎo)小組，作為該計(jì)劃的頂層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；第二級(jí)是阿波羅計(jì)劃辦公室，主要負(fù)責(zé)計(jì)劃的日常管理，管理上采用計(jì)劃管理模式，下設(shè)計(jì)劃控制部、系統(tǒng)工程部、測(cè)試部、可靠性和質(zhì)量部、飛行實(shí)驗(yàn)部等5大管理部門；第三級(jí)是3大載人航天中心，即休斯敦中心、馬歇爾中心和肯尼迪中心，這3個(gè)部門主要負(fù)責(zé)管理相應(yīng)的研發(fā)活動(dòng)，在每個(gè)中心下設(shè)立項(xiàng)目管理辦公室，由它負(fù)責(zé)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、規(guī)劃與推進(jìn)，并直接與承接項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行合作與管理；第四級(jí)是承包企業(yè)，其中有3個(gè)主要的承包商，即貝爾通信、波音和通用電氣。[10]

美國(guó)“阿波羅計(jì)劃”的組織運(yùn)營(yíng)方式，其實(shí)和我國(guó)傳統(tǒng)上的“舉國(guó)體制”模式是有本質(zhì)不同的。我國(guó)傳統(tǒng)的“舉國(guó)體制”，以行政管理部門為核心，以行政管理方式為管理模式依托，而在美國(guó)“阿波羅計(jì)劃”的機(jī)制設(shè)計(jì)中，行政管理部門的核心地位要相對(duì)弱化，則更多的是以項(xiàng)目管理為依托。換句話說(shuō)，“阿波羅計(jì)劃”是復(fù)雜技術(shù)系統(tǒng)聯(lián)合研發(fā)具體組織模式的一種探索，它集聚了相關(guān)的研發(fā)及生產(chǎn)資源，但是卻不是以行政管理為核心，在管理方式上也兼顧了集中管理和矩陣管理（扁平化管理）的優(yōu)勢(shì)。這一點(diǎn)可以為我國(guó)新型舉國(guó)體制的創(chuàng)建提供豐富的、有益的借鑒。

（二）我國(guó)高鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

我國(guó)高鐵產(chǎn)業(yè)從發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，起步并不早，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，高鐵產(chǎn)業(yè)建設(shè)才開(kāi)始正式啟動(dòng)。當(dāng)時(shí)的技術(shù)來(lái)源高度依賴于國(guó)外企業(yè)，最初是采用直接引進(jìn)關(guān)鍵零部件的方式滿足生產(chǎn)需要，直到2004年我國(guó)才引進(jìn)相關(guān)技術(shù)，同時(shí)開(kāi)啟了引進(jìn)技術(shù)消化吸收再創(chuàng)新的進(jìn)程。照理說(shuō)，技術(shù)研發(fā)起步如此晚是很難在短時(shí)期內(nèi)超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的，我國(guó)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程也證明了這一點(diǎn)。但是唯獨(dú)高鐵產(chǎn)業(yè)，在短短十幾年時(shí)間內(nèi)，就反超了發(fā)達(dá)國(guó)家，到目前為止，我國(guó)高鐵產(chǎn)業(yè)在鐵路工程建造技術(shù)、高速列車技術(shù)、列車控制技術(shù)、客站建設(shè)技術(shù)、系統(tǒng)集成技術(shù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)技術(shù)等諸多領(lǐng)域達(dá)到了世界先進(jìn)水平。[11]之所以能夠取得這樣的成就，在很大程度上與我國(guó)在研發(fā)體制上所采用的舉國(guó)體制有關(guān)。

為了實(shí)現(xiàn)核心技術(shù)的突破，我國(guó)高鐵產(chǎn)業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面也是盡力將相關(guān)的科研資源組織起來(lái)，由政府機(jī)構(gòu)牽頭，統(tǒng)一協(xié)調(diào)研發(fā)及制造活動(dòng)，所采用的方式具有顯著的舉國(guó)體制的特點(diǎn)。我國(guó)高鐵技術(shù)創(chuàng)新高度強(qiáng)調(diào)聯(lián)合研發(fā)，由當(dāng)時(shí)的鐵道部和科技部牽頭，在具體的技術(shù)攻關(guān)上加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作。2008年2月，這兩個(gè)部門簽訂了《中國(guó)高速列車自主創(chuàng)新聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃合作協(xié)議》，在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合了包括清華大學(xué)、北京交通大學(xué)等25所一流高校，包括中科院、鐵道科學(xué)研究院等11所一流科研機(jī)構(gòu)，包括牽引動(dòng)力國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、交流技術(shù)國(guó)家工程中心等國(guó)家一流實(shí)驗(yàn)室及工程中心總計(jì)51家實(shí)驗(yàn)室，凝聚了國(guó)家一流的資源和人才，累計(jì)調(diào)用的院士達(dá)到68人，教授500多人，研究員200多人，工程技術(shù)人才超過(guò)10000人；而參與的企業(yè)包括唐山、長(zhǎng)春、四方三大主機(jī)制造企業(yè)，以及包括永濟(jì)電機(jī)、機(jī)輛所、株洲所、四方所等7家核心配套企業(yè)。[11]另一方面，在基礎(chǔ)研究方面，政府也通過(guò)各種項(xiàng)目，加強(qiáng)研發(fā)活動(dòng)。例如，在國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目方面，在2003年到2013年高校在高鐵基礎(chǔ)研究方面的項(xiàng)目獲得的資助額累計(jì)達(dá)到了3.15億元，其中西南交通大學(xué)、北京交通大學(xué)、中南大學(xué)和清華大學(xué)等高校在其中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。[12]

盡管我國(guó)高鐵產(chǎn)業(yè)之所以能夠在短短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)由技術(shù)落后向技術(shù)全面領(lǐng)先轉(zhuǎn)變，是由一系列復(fù)雜的、其他產(chǎn)業(yè)所不具備的因素支撐的，例如高鐵產(chǎn)業(yè)在國(guó)外屬于投資大且很難實(shí)現(xiàn)盈利的行業(yè)，因此主要的企業(yè)持有相關(guān)技術(shù)的機(jī)會(huì)成本較低，相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)我國(guó)更容易引進(jìn)核心技術(shù)；社會(huì)主義集中力量辦大事的國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)使得政府可以超越短期經(jīng)濟(jì)視野而做出加大高鐵基建的決策，使得高鐵產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展起來(lái)，進(jìn)而使得那些需要依托實(shí)踐才能發(fā)展起來(lái)的相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新不斷增加，推動(dòng)了高鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新水平的不斷提升。[13]但是，應(yīng)該看到，高鐵產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新快速反超，也與我國(guó)在技術(shù)研發(fā)過(guò)程中所采取的舉國(guó)模式息息相關(guān)，正是因?yàn)榧辛巳珖?guó)的研發(fā)資源，一心一意謀取技術(shù)突破，才最終在消化吸收基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了大幅度的再創(chuàng)新。這一次研發(fā)活動(dòng)的成功，為我們今后建設(shè)新型舉國(guó)體制提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

四、我國(guó)建設(shè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制的框架性分析

正如前文所述，舉國(guó)體制體現(xiàn)了社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，能夠在技術(shù)處于弱勢(shì)、科研力量較分散、單個(gè)企業(yè)資金實(shí)力不強(qiáng)的情況下，集中資金、人員、組織（包括企業(yè)、高校、研發(fā)機(jī)構(gòu)及科技中介等其他相關(guān)組織）等各項(xiàng)資源，在比競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手（主要是指西方發(fā)達(dá)國(guó)家）用時(shí)更少的情況下，實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破，達(dá)到技術(shù)趕超的目的。由于我國(guó)目前在資金、科研人員等技術(shù)資源方面的總量上已經(jīng)位居世界前列甚至第一，在這種情況下，實(shí)施舉國(guó)體制，其效果將遠(yuǎn)強(qiáng)于我國(guó)在20世紀(jì)60、70年代。問(wèn)題的關(guān)鍵是，在當(dāng)前時(shí)期，如何架構(gòu)好新型舉國(guó)體制，既吸收傳統(tǒng)舉國(guó)體制的優(yōu)點(diǎn)，又能夠有效避免其不足，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制下技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的實(shí)際狀況。

（一）關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制和傳統(tǒng)舉國(guó)體制的區(qū)別。

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分證明，在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域沿用舉國(guó)體制，在現(xiàn)實(shí)中是可行的，而且能夠取得良好的效果。從世界各國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)看，不同國(guó)家所采取的技術(shù)創(chuàng)新模式不盡相同，越是后發(fā)的國(guó)家，越傾向于采用集中式的資源配置方式，以便利用有效資源取得技術(shù)突破；從技術(shù)體系發(fā)展趨勢(shì)看，產(chǎn)業(yè)技術(shù)的復(fù)雜程度越來(lái)越高，單個(gè)企業(yè)或者其他組織越來(lái)越難以獨(dú)立完成其中的技術(shù)研發(fā)活動(dòng)，特別是關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域。在這種情況下，積極發(fā)揮我國(guó)舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的需要，培養(yǎng)適宜的新型舉國(guó)體制，便是十分重要的事情。

根據(jù)前三十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，可以總結(jié)出，傳統(tǒng)的技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的舉國(guó)體制，實(shí)際上是在封閉環(huán)境下，不考慮微觀層次企業(yè)的利潤(rùn)和成本情況下推動(dòng)的，從其所取得成效看，它在物質(zhì)層面的技術(shù)創(chuàng)新效果較好。但是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的環(huán)境下，技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的舉國(guó)體制就必須從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和要素的稀缺性的層面考慮技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。[6]因此，我們要建立的新型舉國(guó)體制和傳統(tǒng)的舉國(guó)體制存在較大的不同。在這里，我們以經(jīng)濟(jì)體育領(lǐng)域存在的傳統(tǒng)舉國(guó)體制為對(duì)比對(duì)象，對(duì)二者的區(qū)別進(jìn)行研究。它們的區(qū)別主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

一是在政府和市場(chǎng)的關(guān)系上，新型舉國(guó)體制面臨更為復(fù)雜的局面。整體而言，我國(guó)競(jìng)技體育體系較少涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的因素，在體制格局上，主要是中央級(jí)政府管理部門（如國(guó)家體育總局等）與地方政府管理部門及學(xué)校等部門的關(guān)系。而技術(shù)創(chuàng)新體系是涉及政府、企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)等多部門的復(fù)雜體系，不同組織具有各自不同的利益，其中，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織主要受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制影響，其行為具有鮮明的利潤(rùn)最大化導(dǎo)向。在這種情況下，如何妥善協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，保證達(dá)到共性技術(shù)研發(fā)取得成功這一核心目標(biāo)、充分發(fā)揮各主體的積極性、保證各主體協(xié)調(diào)一致三個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，便是新型舉國(guó)體制必須要解決好的事情。

二是在投入和產(chǎn)出的分配問(wèn)題十分復(fù)雜。盡管競(jìng)技體育也存在資源投入和利益分配問(wèn)題，但是資源投入和利益分配所涉及的因素較為簡(jiǎn)單，且在行政體制下，二者的利益關(guān)系較容易理順。與之相比，技術(shù)創(chuàng)新體系各主體體制和運(yùn)行機(jī)制多樣，不同主體的利益關(guān)注點(diǎn)不同，例如，企業(yè)的主要目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，而高校和科研機(jī)構(gòu)的目標(biāo)則存在經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益兩個(gè)方面（內(nèi)部參與人員的利益則包括由于技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)出所產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)收益、單位內(nèi)的職稱職務(wù)以及個(gè)人榮譽(yù)，還包括基于后兩種因素產(chǎn)生的課題資源等經(jīng)濟(jì)利益）。在這種情況下，舉國(guó)體制如何妥善處理好不同單位的投入和產(chǎn)出問(wèn)題，便是這一機(jī)制能否真正實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作的前提。如果機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，就可能會(huì)產(chǎn)生各主體出工不出力的現(xiàn)象，使這一體制流于形式而無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性結(jié)果，或者在研發(fā)成功后，由于分配制度不合理，最終導(dǎo)致這一機(jī)制無(wú)法繼續(xù)運(yùn)行。

三是體制的可持續(xù)性存在差異。競(jìng)技體育的目標(biāo)較為簡(jiǎn)單，即持續(xù)不斷地、更多地獲得奧運(yùn)會(huì)等高水平賽事的好成績(jī)，以便為國(guó)增光，因此，這一體制能夠長(zhǎng)期持續(xù)。但是，在關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)方面，想通過(guò)舉國(guó)體制，持續(xù)不斷地實(shí)現(xiàn)技術(shù)從追趕到長(zhǎng)期領(lǐng)先，則難度很大。一方面，在技術(shù)追趕階段，技術(shù)領(lǐng)先國(guó)家提供了標(biāo)桿和技術(shù)發(fā)展方向，因而技術(shù)追趕國(guó)家的目標(biāo)較為明確，但是一旦發(fā)展到技術(shù)領(lǐng)先的地步，就需要面對(duì)不同技術(shù)路線的選擇，較高的不確定性會(huì)導(dǎo)致舉國(guó)體制難以取得理想效果。另一方面，技術(shù)創(chuàng)新體系極其復(fù)雜，要保持核心技術(shù)動(dòng)態(tài)領(lǐng)先，需要企業(yè)、高校和研發(fā)機(jī)構(gòu)基于市場(chǎng)機(jī)制下形成良好的分工合作關(guān)系，而舉國(guó)體制無(wú)法提供這樣的一個(gè)機(jī)制，它只能有助于在特定時(shí)期解決制約產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵共性技術(shù)問(wèn)題，卻不可能解決所有技術(shù)創(chuàng)新和與技術(shù)創(chuàng)新能力提升相關(guān)的問(wèn)題。因此，過(guò)度依賴舉國(guó)體制，可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

（二）我國(guó)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制的基本架構(gòu)。

立足于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)技術(shù)創(chuàng)新體系的特點(diǎn)，本文認(rèn)為，我國(guó)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制的基本架構(gòu)應(yīng)該包括如下幾個(gè)部分：

一是強(qiáng)化政府部門的組織和統(tǒng)一管理功能。舉國(guó)體制模式下的技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目，涉及的部門多，對(duì)組織和管理的要求很高。其實(shí)，國(guó)內(nèi)外在技術(shù)研發(fā)上，存在由企業(yè)之間及企業(yè)與高校及研發(fā)機(jī)構(gòu)組成的研發(fā)聯(lián)盟（也叫技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟、產(chǎn)學(xué)研研發(fā)聯(lián)盟，等等），①實(shí)際上，各種形式的聯(lián)盟也有一定的區(qū)別。如研發(fā)聯(lián)盟，最初是企業(yè)與企業(yè)之間的合作形式，排除了高校和研發(fā)結(jié)構(gòu)，而產(chǎn)學(xué)研研發(fā)聯(lián)盟則包括了企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)（有時(shí)候也包括政府部門）。本文在這里不做細(xì)致區(qū)分。各種聯(lián)盟也會(huì)在不同組織內(nèi)產(chǎn)生技術(shù)溢出效應(yīng)、完成單個(gè)組織無(wú)法完成的任務(wù)，因而也是技術(shù)研發(fā)的重要組織形式。然而，這種基于純粹利益關(guān)系組成的聯(lián)盟，有可能會(huì)因?yàn)閱蝹€(gè)組織謀求自身利益最大化（特別是考慮到與之合作的企業(yè)可能存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系），不愿意在聯(lián)盟內(nèi)全心全意地投入，因而導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新方面的合作所得的成果十分有限，在核心技術(shù)領(lǐng)域往往較難真正取得突破。另外，在這種組織形成前期，也可以由政府來(lái)牽頭，但是在這種模式下，政府主要起著牽線搭橋的作用，對(duì)于研發(fā)項(xiàng)目具體的運(yùn)作過(guò)程參與不深。

而在新型舉國(guó)體制下，政府有關(guān)部門在技術(shù)研發(fā)的全程中起到組織者和統(tǒng)一管理者的職能，是整個(gè)研發(fā)體系的核心和“大腦”。相對(duì)于企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)等組織，政府部門的優(yōu)勢(shì)在于組織能力較強(qiáng)、能夠支配的資源廣，同時(shí)在利益分配方面居于超然地位，能夠真正將目標(biāo)定位于全國(guó)整體技術(shù)創(chuàng)新能力的提升。因此，在新型舉國(guó)體制下組建的技術(shù)攻關(guān)合作體系，能夠克服其他形式產(chǎn)學(xué)研合作聯(lián)盟中存在的一系列弊端，能夠更有效地促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新合作。當(dāng)然，政府部門在技術(shù)研發(fā)體系中要恪守組織者和統(tǒng)一管理者職能，謹(jǐn)防自身超出應(yīng)有權(quán)限，對(duì)企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)等其他組織的內(nèi)部活動(dòng)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。同時(shí)，政府部門應(yīng)該積極及時(shí)總結(jié)新型舉國(guó)體制運(yùn)行實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)和出現(xiàn)的問(wèn)題，不斷提升自身的組織和管理水平。

二是創(chuàng)新和完善研發(fā)活動(dòng)的組織和管理模式。仿照國(guó)內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建起“政府主管部門—具體負(fù)責(zé)部門—高校、研發(fā)機(jī)構(gòu)和主要參與企業(yè)—下層的企業(yè)及其他組織”的架構(gòu)，對(duì)處于不同層面的組織的職能、權(quán)力和責(zé)任做出清晰地劃分，制定出完整、明晰的管理制度體系，從而保證整個(gè)體系在嚴(yán)密的制度框架下運(yùn)行，盡量減少因?yàn)橹贫炔粐?yán)密而可能引發(fā)的交易成本。在具體的管理上，要做到直線型管理結(jié)構(gòu)和扁平式管理結(jié)構(gòu)相結(jié)合，發(fā)揮不同管理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，使組織層面統(tǒng)一集中的管理模式和操作層面分權(quán)高效的組織管理模式有機(jī)結(jié)合。技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)要取得成功，必須要積極發(fā)揮各參與者的積極性，使得他們能夠在盡量少的約束下，從事研發(fā)相關(guān)的活動(dòng)，以提高研發(fā)效率。總之，在新型舉國(guó)體制中，要高度注重在發(fā)揮計(jì)劃式直線管理優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，通過(guò)扁平式管理，來(lái)激發(fā)各方的積極性。

三是構(gòu)建好技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目的成本分擔(dān)機(jī)制和利益分享機(jī)制。關(guān)鍵共性技術(shù)的研發(fā)，需要投入的費(fèi)用非常高，同時(shí)技術(shù)一旦研發(fā)成功，其潛力的經(jīng)濟(jì)收益也非常大。而這兩者，事前往往無(wú)法精確估計(jì)其具體數(shù)額。在這種情況下，新型舉國(guó)體制必須要處理好成本分擔(dān)和利益分享問(wèn)題，本著“誰(shuí)付出，誰(shuí)獲益”和“付出和收益成正比”的原則，建立相應(yīng)的機(jī)制。在成本分擔(dān)方面，其實(shí)就是要解決好投資結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，在利益分享方面，實(shí)際上就是要解決利益分配問(wèn)題，做到投入和收益相適宜。

在這里，可以仿照產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟的形式，采取契約和組建實(shí)體兩種方式，前者就是在政府組織下，各方就包括資金投入等內(nèi)容在內(nèi)的合作條件達(dá)成一致，形成契約，然后按照契約的規(guī)定進(jìn)行合作，而后者則是各方依照一定的資金和人員投入比例，組建新的研發(fā)實(shí)體，然后各方以股東的形式享受相應(yīng)的權(quán)利。在利益方面，基于技術(shù)研發(fā)所產(chǎn)生的利益主要包括直接利益（如技術(shù)創(chuàng)新成果、技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓費(fèi)用等）和間接利益（如創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和技術(shù)積累、學(xué)習(xí)能力等），在這里，如何處理直接利益最為關(guān)鍵。在具體的利益分成方面，可以采用提成支付（各方依照比例，獲取相應(yīng)的收益）、混合支付（即研發(fā)體系內(nèi)企業(yè)接受技術(shù)時(shí)，先支付一筆費(fèi)用，然后再依照商定的比例獲取收益）、按股收益（提前將各方的投入折算成股份，各方依照股份的比重獲取相應(yīng)的收益）等方式。[14]實(shí)際上，在技術(shù)研發(fā)的不同階段，各方的貢獻(xiàn)比重各不相同，[15]加之各方的利益訴求也各有差異，因此，不同的研發(fā)項(xiàng)目應(yīng)該在項(xiàng)目初始時(shí)期，便要根據(jù)實(shí)際狀況，制定使各方滿意的具體合作方案，同時(shí)還要根據(jù)各方對(duì)技術(shù)研發(fā)的實(shí)際貢獻(xiàn)，對(duì)最終利益分配方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以便盡量使其所得與貢獻(xiàn)相符，達(dá)到激勵(lì)各方的目的。

五、相關(guān)政策建議

根據(jù)前面的研究，本文對(duì)搞好新型舉國(guó)體制，提出如下幾個(gè)方面的建議：

一是要控制新型舉國(guó)體制的應(yīng)用范圍。盡管新型舉國(guó)體制和傳統(tǒng)舉國(guó)體制有區(qū)別，相對(duì)更注重市場(chǎng)機(jī)制的作用，但是整體而言，新型舉國(guó)體制依然具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩。這會(huì)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)研發(fā)資源的配置產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，特別是在我國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策對(duì)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)已經(jīng)產(chǎn)生較大影響的情況下，由政府部門組織和統(tǒng)一管理的新型舉國(guó)體制可能會(huì)進(jìn)一步扭曲相應(yīng)的市場(chǎng)機(jī)制，從而對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生潛在的不利影響。因此，新型舉國(guó)體制的應(yīng)用要慎重，嚴(yán)格限制范圍，除了少數(shù)關(guān)鍵共性技術(shù)的研制外，其他方面的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)盡量交給市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié)。當(dāng)然，這并不意味著政府除了在新型舉國(guó)體制外，在其他形式的技術(shù)創(chuàng)新組織活動(dòng)便不再起作用。由于當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)學(xué)研合作深度依然不足，因而政府在產(chǎn)學(xué)研合作方面，仍然要加強(qiáng)引導(dǎo)，促進(jìn)以企業(yè)為主體，包括高校和研發(fā)機(jī)構(gòu)及科研中介機(jī)構(gòu)在內(nèi)的諸多組織等研發(fā)聯(lián)盟的組建。

二是在新型舉國(guó)體制的應(yīng)用方面，應(yīng)本著先試點(diǎn)后推廣的原則穩(wěn)妥地發(fā)展。盡管我國(guó)在舉國(guó)體制方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制是一個(gè)新興事物，具體的組織模式、成本和收益分配方式等諸多細(xì)節(jié)性問(wèn)題，需要在實(shí)踐中逐漸摸索。由于在新型舉國(guó)體制模式下，每個(gè)項(xiàng)目都將集聚大量的資金、科研人員以及其他的人財(cái)物資源，一旦研發(fā)失敗，將造成包括時(shí)間成本在內(nèi)的一系列損失。因此，一定要避免以前政府在推廣其他的政策時(shí)各地一哄而上的情況，而應(yīng)該謹(jǐn)慎地選擇一兩個(gè)具有突出代表性、各項(xiàng)條件相對(duì)較成熟的關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目，在準(zhǔn)備充分的基礎(chǔ)上，展開(kāi)相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)探索。然后，積極總結(jié)這些試點(diǎn)單位的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，完善相關(guān)的體制機(jī)制，在此基礎(chǔ)之上，再逐步推廣到其他項(xiàng)目。只有這樣，才能最大限度地避免可能產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，避免成本過(guò)大。

三是建立新型舉國(guó)體制的動(dòng)態(tài)演變機(jī)制。傳統(tǒng)舉國(guó)體制容易出現(xiàn)機(jī)制固化的問(wèn)題，從而降低了這一機(jī)制的效率。新型舉國(guó)體制主要應(yīng)用于關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域，而技術(shù)領(lǐng)域的最大的特點(diǎn)便是技術(shù)動(dòng)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)顯著，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境也會(huì)不斷發(fā)生改變。在這種情況下，新型舉國(guó)體制便不能是一種固化的體制，而是應(yīng)該根據(jù)不同項(xiàng)目所在產(chǎn)業(yè)的情況差異，在具體的組織模式上予以靈活調(diào)整，同時(shí)從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度看，應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展的新?tīng)顟B(tài)，不斷與時(shí)俱進(jìn)，在體制機(jī)制方面予以適應(yīng)性改變?？紤]到我國(guó)在技術(shù)創(chuàng)新方面實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的全面超越可能還需要幾十年時(shí)間，同時(shí)即便在實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)趕超之后，新型舉國(guó)體制在技術(shù)研發(fā)，特別是重大技術(shù)、前沿技術(shù)領(lǐng)域，依然會(huì)有用武之地，因此積極探索建立新型舉國(guó)體制的動(dòng)態(tài)演變機(jī)制將是十分重要的事情。只有這樣，才能真正發(fā)揮新型舉國(guó)體制的最大潛力，為我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新能力的提升起到應(yīng)有作用。