新時代我國科技決策問責(zé)制的解構(gòu)和完善
——一個整體性分析框架

胡洪彬

（浙江財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 杭州 310018）

十八大以來，中央在推進(jìn)治黨治國的過程中，把完善問責(zé)制、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)擺在了突出位置上。在科技治理領(lǐng)域，積極推進(jìn)科技決策問責(zé)制的建構(gòu)，近年來亦不斷被提上議事日程。2016年，在全國科技創(chuàng)新大會、兩院院士大會、中國科協(xié)第九次全國代表大會上，習(xí)近平就突出強(qiáng)調(diào)了建立相應(yīng)責(zé)任制和問責(zé)制的重要性，以解決不同程度存在的一哄而起、搞大拼盤等問題。[1](p276)中央對建構(gòu)科技決策問責(zé)制的高度重視，不僅強(qiáng)化了廣大科技工作者的主體和監(jiān)督責(zé)任，同時也為推進(jìn)我國科技決策機(jī)制的完善發(fā)展指明了方向。那么，在科技決策的特殊場域中，到底應(yīng)該如何有效展開和實(shí)施問責(zé)？抑或如何才能通過規(guī)范問責(zé)帶來積極效應(yīng)？對于這些問題，目前學(xué)界依然缺乏分析和系統(tǒng)解答。本文從概念界定出發(fā)闡釋了科技決策問責(zé)制的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐依據(jù)，對科技決策問責(zé)制的邏輯體系進(jìn)行了解構(gòu)，并在實(shí)踐研判的基礎(chǔ)上探討了新時代我國科技決策問責(zé)制的完善路徑，以期為推進(jìn)我國科技治理體制創(chuàng)新和科技決策質(zhì)量提升提供有價值的借鑒。

一、科技決策問責(zé)制的內(nèi)涵與基礎(chǔ)

（一）科技決策問責(zé)制的內(nèi)涵界定。

問責(zé)（Accountability），在英語中原意為“會計”“計量”，后引申出說明、解釋與評價等意。如《牛津英語詞典》就將問責(zé)界定為負(fù)責(zé)任的狀態(tài)、說明和回答之責(zé)任。而作為公共治理范疇的問責(zé)制（Ac-countability System），則是伴隨現(xiàn)代公共行政理論的發(fā)展而漸為人知，如Stewart認(rèn)為，問責(zé)制即“政府權(quán)力行使主體解釋其行為的一種義務(wù)”；[2](p27)Fox、Brown等學(xué)者認(rèn)為，問責(zé)制是公共治理主體“對其行為承擔(dān)責(zé)任的一個過程”。[3](p559-567)在我國的公共話語體系中，問責(zé)很大程度上指向責(zé)任追究，由此，問責(zé)也被定義為追究相關(guān)治理主體責(zé)任的行為和過程，問責(zé)制則成為問責(zé)主體對各級機(jī)構(gòu)成員的違法和不當(dāng)行為進(jìn)行追懲的法律規(guī)范體系。[4](p18-24)作為科技活動的必要環(huán)節(jié)，科技決策意指相關(guān)科技治理主體基于科技發(fā)展規(guī)律和條件，運(yùn)用現(xiàn)代管理方法與理念，對科技活動的方案、目標(biāo)進(jìn)行選擇和決斷的活動，其具有風(fēng)險性、多主體性和非常規(guī)性等特性。由此，科技決策問責(zé)制，即在科技決策過程中，問責(zé)主體要求問責(zé)對象就相關(guān)情形做出說明和解釋，以促其在明確責(zé)任歸屬的過程中承擔(dān)責(zé)任，并就自身的失責(zé)行為做出責(zé)任追究的動態(tài)過程和相關(guān)法制體系。

科技決策問責(zé)制的概念提出和體系構(gòu)建，既是黨和國家完善問責(zé)體系的內(nèi)在要求，也是不斷提升科技決策質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)亟須。對于科技決策過程而言，問責(zé)制的功能在于：一是落實(shí)主體責(zé)任。科技決策是以人為主體展開的實(shí)踐活動，其有效展開以多重參與主體的責(zé)任落實(shí)為基本要件。問責(zé)制作為現(xiàn)代治理手段，首要使命就在于推進(jìn)相關(guān)主體落實(shí)責(zé)任，通過其內(nèi)蘊(yùn)的規(guī)范性運(yùn)作程序，問責(zé)制能夠?qū)萍紱Q策主體的責(zé)任建構(gòu)形成系統(tǒng)性、持續(xù)性的壓力和動力，促其在決策過程中自覺彰顯出應(yīng)有的使命和擔(dān)當(dāng)。在某種程度上，問責(zé)制構(gòu)成了科技決策主體落實(shí)責(zé)任的根本保障。二是強(qiáng)化決策監(jiān)督。問責(zé)制本身亦是具體性監(jiān)督制約機(jī)制，是以監(jiān)督與評價等為形式加以呈現(xiàn)的規(guī)范體系?？萍紱Q策問責(zé)制的嵌入，有助于科技決策主體通過嚴(yán)密和規(guī)范的責(zé)任督查和責(zé)任追究程序，推進(jìn)決策監(jiān)督過程的具體化，以在發(fā)揮整體性監(jiān)督效應(yīng)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)科技決策過程實(shí)現(xiàn)有序化展開。三是提升決策效益。問責(zé)制也是一種內(nèi)在驅(qū)動機(jī)制，Hall等學(xué)者就曾指出，問責(zé)制作為相關(guān)主體對決策或?qū)Σ叩脑u價，意味著個人、團(tuán)體可能受到的懲罰與獎勵。[5](p71)即問責(zé)制絕不僅在于規(guī)范與約束，也指向于內(nèi)在激勵。將問責(zé)制嵌入科技決策領(lǐng)域，根本上就是要確保科技資源配置的科學(xué)化，以在著力形成全方位、多層次和高質(zhì)量科技決策體系的基礎(chǔ)上，達(dá)到不斷提升國家科技創(chuàng)新力的根本目標(biāo)。

（二）科技決策問責(zé)制的建構(gòu)基礎(chǔ)。

1.理論基礎(chǔ)：從“委托代理”到“科技善治”。作為公共治理范疇的問責(zé)制，最早可追溯至1960年代，是伴隨新公共管理運(yùn)動的崛起而逐漸成長起來的。一些西方學(xué)者認(rèn)為，同私營機(jī)構(gòu)一樣，政府同公眾同樣存在委托代理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。政府權(quán)力源自公眾的讓渡，政府不僅要向公眾提供優(yōu)質(zhì)和高效的公共服務(wù)，同時亦有責(zé)任和義務(wù)向“委托人匯報情況”，并把“資料報告給委托人”。[6](p649)政府如果在履職過程中出現(xiàn)偏差，則公眾有權(quán)要求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這一觀點(diǎn)構(gòu)成現(xiàn)代問責(zé)制的理論雛形。Jay認(rèn)為，問責(zé)制即“委托方和代理方之間的一種關(guān)系”，代理方“有責(zé)任就其所涉及的工作績效向委托方做出回答”。[7](p6)科技決策作為公共決策的重要組成部分，離不開科學(xué)家、公眾等主體的參與，但本質(zhì)上是在政府主導(dǎo)下展開的，這一過程的實(shí)現(xiàn)很大程度上亦源于作為科技服務(wù)對象——公眾的委托與賦予，科技決策的根本目標(biāo)既在于追求真理，也在于服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和廣大人民群眾。正如習(xí)近平在2016年全國科技大會上指出：“人民的需要和呼喚，是科技進(jìn)步和創(chuàng)新的時代聲音”。[8]可見，科技決策的過程本質(zhì)上亦存在委托代理關(guān)系，由此而言，科技決策問責(zé)制的建構(gòu)絕不僅是科技治理主體的內(nèi)在職責(zé)，也構(gòu)成了我國科技事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在保障體系。

若將委托代理理論視為科技決策問責(zé)制建構(gòu)的整體性依據(jù)，則善治理論就從科技治理優(yōu)化的角度提供了更為細(xì)致的證明。善治（Good Governance），即確保公共利益最大化的治理模式和過程，其本質(zhì)特征在于強(qiáng)調(diào)治理過程中的互動性和協(xié)同性。如Rhodes認(rèn)為，善治意味著公共部門同私人部門的互信、互利與合作，[9](p42)我國學(xué)者俞可平則將善治模式直接歸納為“透明性”“回應(yīng)”“法治性”“有效性”“參與”等多個要素。[10](p6-8)可見，善治作為良性治理，既意味著公共治理主體的多元化，也是公共決策（包括科技決策）走向有效運(yùn)作的最佳狀態(tài)。對于科技決策過程而言，要實(shí)現(xiàn)科技善治絕非易事，不僅需要多重主體的有效參與和協(xié)調(diào)配合，亦離不開問責(zé)制的嵌入與推進(jìn)。作為公共治理手段，問責(zé)制的展開以責(zé)任明確為基本要件，而其有效實(shí)施則以治理過程的規(guī)范化、公開化等為現(xiàn)實(shí)根基。koppell等人就將問責(zé)制界定為“責(zé)任”“透明”“控制”“義務(wù)”“回應(yīng)”等五個維度。[11](p94-108)顯然，問責(zé)制的這些理念與善治的價值呼吁是不謀而合的。科技治理主體要推進(jìn)科技決策過程走向有序性，必然要把問責(zé)制建構(gòu)和嵌入擺在突出位置上。

2.現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：從“破解問題”到“規(guī)范運(yùn)作”。實(shí)踐是認(rèn)識的來源，科技決策問責(zé)制的提出，根本上也是我國科技決策治理體制發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。改革開放以來，我國科技治理體制不斷走向健全化，但與此同時，科技發(fā)展與創(chuàng)新的內(nèi)外環(huán)境也發(fā)生了深刻變化，尤其是隨著國際科技合作的不斷復(fù)雜化，我國科技決策中的一些現(xiàn)實(shí)缺憾亟待破解。一方面，科技決策咨詢的規(guī)范性缺失。盡管2017年我國就通過了《國家科技決策咨詢制度建設(shè)方案》，但截至目前，我國科技決策咨詢相關(guān)配套政策體系依舊處于起步階段，尤其是對其中的專家遴選、運(yùn)作模式和組織結(jié)構(gòu)等還缺乏明確界定，導(dǎo)致決策咨詢的有效性、規(guī)范性受到制約。另一方面，科技決策普遍參與性不足。尤其是對公眾參與科技決策的模式和過程缺乏具體界定，公眾很大程度上還游離于科技決策體系之外。[12](p46)上述兩方面的缺憾直接構(gòu)成了科技決策有效性、前瞻性的制約因素，其根源既有制度層面的也有文化層面的，但根本上還在于對相關(guān)主體責(zé)任的不明確所致，這也在客觀上呼喚科技治理主體把問責(zé)制的建構(gòu)和嵌入提到科技決策過程的前臺上來，唯有形成規(guī)范化的科技決策問責(zé)制，才能明確責(zé)任分工，進(jìn)而才能確保科技決策能力的不斷提升。

二、新時代我國科技決策問責(zé)制的理論架構(gòu)

上述分析表明，科技決策問責(zé)制的提出對科技決策能力提升具有積極效應(yīng)，但現(xiàn)代問責(zé)制本身的應(yīng)用極為寬泛，作為框架可描述行為、態(tài)度及各種機(jī)制問題，這決定了其要實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作，就必須結(jié)合實(shí)踐做出具體性論證。事實(shí)上，作為公共治理范疇，無論問責(zé)制在何種體系內(nèi)展開，其必然都內(nèi)蘊(yùn)著一些恒定的要素，包括問責(zé)的主體、對象、情形及相關(guān)程序等等，這些要素指向了“誰來問責(zé)”“問誰之責(zé)”“問什么責(zé)”“如何問責(zé)”等基本命題，進(jìn)而構(gòu)成了現(xiàn)代問責(zé)制的整體性框架。新時代以來，中央對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的高度重視，決定了當(dāng)前在對科技決策問責(zé)制進(jìn)行理論界定的基礎(chǔ)上，必須進(jìn)一步對上述相關(guān)要素做出科學(xué)建構(gòu)和系統(tǒng)分析。

（一）“誰來問責(zé)”：關(guān)于新時代科技決策問責(zé)制的主體性建構(gòu)。問責(zé)的主體，即有權(quán)展開和實(shí)施問責(zé)制的行為主體?？萍紱Q策作為黨和政府科技治理的重要環(huán)節(jié)，其有效展開既要接受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，也離不開由科學(xué)家構(gòu)成的科技共同體的支撐，這關(guān)涉人民根本利益。對此新時代以來，習(xí)近平總書記也明確強(qiáng)調(diào)，我國的科技發(fā)展必須“善于調(diào)動各方面創(chuàng)新要素，善于發(fā)揮各類人才積極性，共同為建設(shè)創(chuàng)新型國家、建設(shè)世界科技強(qiáng)國凝心聚力”。[8]即新時代我國科技決策的多重關(guān)系的界定，決定了其問責(zé)主體必是多元性的。從權(quán)責(zé)屬性出發(fā)，可將其劃分為兩個層面：1.主導(dǎo)性的問責(zé)主體。這主要由各級黨委和政府構(gòu)成。其中執(zhí)政黨是我國科技事業(yè)根本領(lǐng)導(dǎo)核心，政府作為行政機(jī)關(guān)，則構(gòu)成了科技決策的直接主體?？萍紱Q策的有效展開，各級黨委和政府要積極按照上級和中央部署，履行好相關(guān)職責(zé)。2.參與性問責(zé)主體。對此，應(yīng)涵蓋人大、司法、政協(xié)、科技共同體及社會公眾等多重要素，其中在黨政系統(tǒng)之內(nèi)，不僅人大、司法可基于法律監(jiān)督對政府科技決策做出問責(zé)，人民政協(xié)亦可基于民主監(jiān)督提供問責(zé)性建議。在政治系統(tǒng)之外，科技共同體是政府科技決策的重要咨詢機(jī)構(gòu)，依據(jù)國家科技決策咨詢制度，可將參與性問責(zé)納入決策咨詢范疇，以協(xié)助政府做好決策責(zé)任明晰工作。此外，公眾作為科技決策根本受益主體，同樣賦有參與權(quán)利。對于政府的科技發(fā)展規(guī)劃，公眾有權(quán)依據(jù)憲法等規(guī)定提出申訴、意見。這些多元主體的有效介入，對強(qiáng)化科技決策問責(zé)的精確性是有積極意義的。

（二）“問誰之責(zé)”：關(guān)于新時代科技決策問責(zé)制的對象性建構(gòu)。問責(zé)的對象，即問責(zé)制運(yùn)作的具體針對者。問責(zé)對象與問責(zé)主體互相對立又渾然一體，共同構(gòu)成了問責(zé)制的兩極。區(qū)別于問責(zé)主體的多元性訴求，問責(zé)對象的界定則以具體性和明確性為旨?xì)w。laughlin R.等人就將問責(zé)對象的清晰性視為評價問責(zé)效率的重要標(biāo)準(zhǔn)。[13](p93)在科技決策中，問責(zé)制的嵌入同樣離不開相關(guān)問責(zé)對象的明確為基本要件。新時代黨中央修訂并頒布的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019）在第三條、第六條分別指出，問責(zé)工作必須“分清責(zé)任”，尤其對其中的“全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”“主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”等做出明確界定。這一界定為當(dāng)下黨和國家問責(zé)體系發(fā)展提供了規(guī)范性文本，某種程度上亦構(gòu)成科技決策問責(zé)之對象性建構(gòu)的內(nèi)在指引。基于此，科技決策問責(zé)的對象就應(yīng)涵蓋直接性與間接性兩部分：1.直接性的問責(zé)對象，應(yīng)以政府科技決策中的直接責(zé)任者為具體目標(biāo)。政府科技決策過程的有效展開，應(yīng)按照分工部署確立具體的責(zé)任對象，由此出發(fā)，相關(guān)問責(zé)主體基于“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則確立相應(yīng)的問責(zé)對象。2.間接性的問責(zé)對象，應(yīng)以科技決策間接責(zé)任者為對象。科技決策過程涉及多重主體，本身具有一定的復(fù)雜性，決策失誤產(chǎn)生后，問責(zé)主體亦應(yīng)進(jìn)一步確立關(guān)聯(lián)性問責(zé)對象，如分析和確立是否具有領(lǐng)導(dǎo)性責(zé)任，科技共同體作為外腦機(jī)構(gòu)在參與過程中是否形成共同責(zé)任等，并基于決策失誤的嚴(yán)重度做出問責(zé)，以確保問責(zé)制本身應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

（三）“問什么責(zé)”：關(guān)于新時代科技決策問責(zé)制的情形建構(gòu)。問責(zé)的情形，即問責(zé)的具體范圍和內(nèi)在因由。問責(zé)制的展開須以問責(zé)情形的明確為要件，“權(quán)責(zé)一致、錯責(zé)相當(dāng)”是現(xiàn)代法治體系的基本原則，也是新時代以來黨中央推進(jìn)“法治中國”建設(shè)的重要價值目標(biāo)?；诳萍及l(fā)展的內(nèi)在特性及科技決策的基本要求，我們可將新時代科技決策問責(zé)的具體情形歸納為四個方面：1.政治性責(zé)任。其核心是督查科技決策者在決策中是否遵守黨和國家科技發(fā)展方針政策，是否堅守科技發(fā)展的社會主義方向，及為人民服務(wù)的根本宗旨，其根本目標(biāo)是確?？萍紱Q策在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下沿著正確方向邁進(jìn)。2.倫理性責(zé)任。其核心是督查科技決策的過程是否遵守正確的價值觀念，是否恪守基本的科技行為規(guī)范，是否推進(jìn)科技成果服務(wù)于和平、發(fā)展與進(jìn)步的崇高事業(yè)等，根本目標(biāo)是通過科技決策推進(jìn)科技活動在傳承科技倫理規(guī)范中發(fā)揮積極作用。3.專業(yè)性責(zé)任。其核心是督查科技決策是否形成和具備專業(yè)運(yùn)行模式，是否遵守和符合現(xiàn)代科技發(fā)展和科技創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)律，是否彰顯出科技發(fā)展的前瞻性理念，根本目標(biāo)在于確?？萍紱Q策始終走在科技發(fā)展的最前沿，同國家科技創(chuàng)新的要求緊密偕行。4.法律性責(zé)任。核心是督查科技決策過程是否遵守憲法和國家相關(guān)法規(guī)，是否嚴(yán)格按照部門規(guī)章和相關(guān)條例進(jìn)行操作，根本目標(biāo)在于通過問責(zé)推進(jìn)科技決策沿著法治化的軌道實(shí)現(xiàn)科學(xué)邁進(jìn)。

（四）“如何問責(zé)”：關(guān)于新時代科技決策問責(zé)制的程序性建構(gòu)。問責(zé)的程序，即問責(zé)主體展開問責(zé)的具體步驟和方法?？萍紱Q策是由提出、分析和解決問題等環(huán)節(jié)構(gòu)成的有機(jī)整體，貫穿于科技治理始終，要確保各相關(guān)主體在科技決策中均能明確職責(zé)擔(dān)當(dāng)，就必須高度重視問責(zé)的程序性建設(shè)。習(xí)近平總書記亦多次強(qiáng)調(diào)黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格依照法定權(quán)限、規(guī)則、程序行使權(quán)力，確保全面依法治國深入發(fā)展。而從公共治理角度看，問責(zé)亦非簡單進(jìn)行責(zé)任追究，現(xiàn)代問責(zé)制本身是一個動態(tài)性架構(gòu)，Cornwall等認(rèn)為，問責(zé)的過程增加了代理人的壓力，但更在于“使其獲得責(zé)任意識”。[14](p3)即問責(zé)的過程既涵蓋追究責(zé)任的過程，也囊括了要求相關(guān)對象不斷明確責(zé)任的過程，其很大程度上是責(zé)任的明確、落實(shí)和追究等過程構(gòu)成的有機(jī)整體?？萍紱Q策問責(zé)制的建構(gòu)亦不可忽視這一點(diǎn)。由此，新時代科技決策問責(zé)制的程序展開，可通過以下系統(tǒng)模型實(shí)現(xiàn)運(yùn)作（圖1）。

圖1 新時代我國科技決策問責(zé)制的系統(tǒng)運(yùn)作模型

基于上述程序設(shè)計，新時代科技決策問責(zé)制要實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)作，就須包括以下六個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：1.明確責(zé)任。即通過常態(tài)化督查，積極做好科技決策的責(zé)任明晰工作，以防患于未然。2.評估責(zé)任。即在常態(tài)督查基礎(chǔ)上，研判相關(guān)問責(zé)對象的責(zé)任落實(shí)狀況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，堅持問責(zé)與容錯并行，并基于決策失誤嚴(yán)重度及是否具有主觀惡意等做出可否追究責(zé)任的決定。3.調(diào)查責(zé)任。即多元問責(zé)主體展開調(diào)查，確定責(zé)任追究主體，并通過集體決策擬定責(zé)任追究方式，以確保問責(zé)精確性。4.權(quán)利救濟(jì)。即依法保障問責(zé)對象的辯護(hù)權(quán)，以彰顯制度的公正性。5.受理復(fù)核。即問責(zé)的主體基于辯護(hù)材料展開審議和二次討論。6.最終裁定。即立足于復(fù)核形成最終問責(zé)決定，由此在確保問責(zé)程序公正性的基礎(chǔ)上，推進(jìn)科技決策問責(zé)制權(quán)威性和公信力的不斷提升。

三、我國科技決策問責(zé)制的實(shí)踐探索

（一）我國科技決策問責(zé)制探索的現(xiàn)實(shí)成就。

目前，國內(nèi)學(xué)界對科技決策問責(zé)制展開的理論分析還不是很多，但從實(shí)踐發(fā)展的層面上，國家層面和地方政府的相關(guān)探索已有起步，截至目前，已取得了以下幾方面的現(xiàn)實(shí)成就：

1.國家和地方政府不斷發(fā)布相關(guān)條例，為當(dāng)下科技決策問責(zé)制的發(fā)展提供了基本架構(gòu)。從國家層面看，近年來為推進(jìn)我國科技決策體系的發(fā)展和完善，截至目前已頒布多個相關(guān)政策文件，如2012年中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》、2014年科技部發(fā)布的《關(guān)于加快建立國家科技報告制度指導(dǎo)意見的通知》，2019年中辦和國辦下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步弘揚(yáng)科學(xué)家精神加強(qiáng)作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見》等，這些條例或基于“法人責(zé)任制”“專家責(zé)任制”，或立足“社會責(zé)任”等多個層面做出了相關(guān)界定，突出了“明確責(zé)任，狠抓落實(shí)”的重要性，可謂構(gòu)成我國科技決策問責(zé)制的基本框架。在國家政策推動下，近年來我國部分地方的相關(guān)條例亦開始出臺，如省級層面上，2018年10月浙江省科學(xué)技術(shù)廳黨組印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)省科技廳系統(tǒng)清廉建設(shè)的實(shí)施辦法》，就明確提出科技決策過程中對“履責(zé)不力、失職失責(zé)的要進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)”。[15]市級層面上，2018年6月湖南岳陽科技局黨組印發(fā)了《中共岳陽市科學(xué)技術(shù)局黨組“三重一大”事項(xiàng)集體決策制度實(shí)施細(xì)則》。2018年7月，黑龍江雙鴨山科技局黨組印發(fā)了《中共雙鴨山市科技局“三重一大”集體決策制度實(shí)施辦法》，其中均明確強(qiáng)調(diào)對科技決策失誤要展開責(zé)任追究。顯然，這些相關(guān)條例對促進(jìn)我國科技決策問責(zé)制的規(guī)范運(yùn)作是有積極意義的。

2.科技決策問責(zé)的情形逐漸明確，問責(zé)制在科技決策領(lǐng)域的效力不斷彰顯。從國家治理體系的角度看，科技決策問責(zé)制既是政府行政問責(zé)制的內(nèi)在組成部分，也同執(zhí)政黨的問責(zé)制存在密切的邏輯關(guān)聯(lián)性，但作為科技決策領(lǐng)域的專項(xiàng)問責(zé)制，無論較之于行政問責(zé)制還是黨內(nèi)問責(zé)制，顯然都要更為細(xì)化和明確，即將問責(zé)聚焦于科技決策制定和執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，即其在問責(zé)情形界定上是較為具體的。以浙江省科學(xué)技術(shù)廳黨組印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)省科技廳系統(tǒng)清廉建設(shè)的實(shí)施辦法》為例，其就分別從“政策落地”“項(xiàng)目安排”和“資金使用”等多個層面，對科技決策過程中涉及的責(zé)任追究情形進(jìn)行了明確界定。而在部分市級相關(guān)文件中，在相關(guān)問責(zé)情形的界定上還要更為具體。如上文提及的《中共岳陽市科學(xué)技術(shù)局黨組“三重一大”事項(xiàng)集體決策制度實(shí)施細(xì)則》，其在第五章專門就“責(zé)任追究”做出說明，明確提出了相關(guān)的責(zé)任追究情形，包括“未經(jīng)集體討論決定而由個人決策；未能按照集體決定和分工履行自己的職責(zé)，或擅自改變集體決定，給工作造成損失的；執(zhí)行決策后發(fā)現(xiàn)可能造成損失，不及時報告和采取措施糾正的”[16]等多個方面。正是這些條例對科技決策問責(zé)的細(xì)化界定，客觀上帶來一定的震懾效應(yīng)。如相關(guān)報道顯示，近年來，廣東省科技系統(tǒng)就先后有70余人因涉及決策腐敗和決策失誤被立案查辦，涉案金額超過5000萬元。[17](p72-73)科技決策問責(zé)制已顯露出一定的威懾力，也為提升我國科技決策能力提供了內(nèi)在支撐。

（二）我國科技決策問責(zé)制的現(xiàn)實(shí)問題。

1.從問責(zé)主體的角度來看，我國科技決策問責(zé)主體較為單一，參與范圍亟須拓寬。問責(zé)主體是推進(jìn)問責(zé)制實(shí)施的根本力量，在科技治理和科技決策過程中，若相關(guān)的問責(zé)主體欠缺全面性，則問責(zé)過程的展開就極易陷入疲軟無力的誤區(qū)。從已有的相關(guān)制度來看，從國家到地方的一些相關(guān)條例在對問責(zé)的闡釋過程中，均在一定程度上突出了“集體決策、分工負(fù)責(zé)”的重要性，但在問責(zé)制的具體展開過程中，不難發(fā)現(xiàn)其依賴的主要還是以科技決策根本主體的各級黨委和政府為主，即目前我國科技決策問責(zé)制的展開，很大程度上主要還是局限在各級黨委和政府系統(tǒng)內(nèi)部，基于新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，建構(gòu)和形成科技決策問責(zé)中各級人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、科技共同體及社會公眾協(xié)同參與，共同推進(jìn)的多元共治的局面尚未形成。科技決策問責(zé)中主體參與力量的單薄和不足的現(xiàn)實(shí)局面，對科技決策問責(zé)制公信力的提升顯然是不利的。

2.從問責(zé)對象的角度看，我國科技決策問責(zé)過度依賴事后責(zé)任追究，常態(tài)化問責(zé)展開有待強(qiáng)化。在科技決策的過程中嵌入現(xiàn)代問責(zé)制，其根本目標(biāo)在于推進(jìn)科技治理體系尤其是科技決策體系和決策能力走向現(xiàn)代化，以有效的問責(zé)為推進(jìn)建設(shè)創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國提供內(nèi)在支撐。即科技決策問責(zé)制的建構(gòu)，其價值取向絕不僅在于對問責(zé)對象失責(zé)和發(fā)生違法行為后的責(zé)任追究和剛性懲治，更多的是通過全方位的責(zé)任明確和責(zé)任監(jiān)督，推進(jìn)科技決策主體不斷強(qiáng)化責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識。尤其是現(xiàn)代科技發(fā)展本身是一個持續(xù)性的探索過程，并不是孤立和禁止的，這要求科技決策的過程就不僅要有政治高度，更要著力彰顯出應(yīng)有的科學(xué)性，因此對其展開的問責(zé)就必須做到謹(jǐn)慎小心，唯有建構(gòu)一個決策前的責(zé)任明確、決策中的責(zé)任監(jiān)督和決策后的責(zé)任追究等要素在內(nèi)的全方位問責(zé)體系，才能為科技決策能力提升提供切實(shí)支撐。但考察當(dāng)下各地的相關(guān)條例，不難發(fā)現(xiàn)科技決策問責(zé)制的界定，很大程度上還是以責(zé)任追究為主導(dǎo)性的表達(dá)話語，從實(shí)踐案例看，當(dāng)下部分地方的科技系統(tǒng)的決策問責(zé)，同樣主要以相關(guān)問題的曝光為運(yùn)作起點(diǎn)，長期如此極易形成操作慣性，即將問責(zé)等同于追責(zé)，決策前、決策中的常態(tài)化問責(zé)被忽視，導(dǎo)致問責(zé)制的預(yù)防功能被懸置。

3.從問責(zé)過程的角度看，科技決策問責(zé)程序的規(guī)范性不強(qiáng)，問責(zé)過程有待提升透明度。程序是現(xiàn)代問責(zé)制建構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是考量問責(zé)制規(guī)范性與否的內(nèi)在依據(jù)。從法理學(xué)的角度而言，程序正義是確保問責(zé)公正性的重要前提。要確保問責(zé)制在科技決策過程中發(fā)揮最大效應(yīng)，必須把問責(zé)程序的科學(xué)性設(shè)計擺在突出位置上，以確保問責(zé)過程實(shí)現(xiàn)有序展開。黨的十八大以來，隨著中央對問責(zé)制建設(shè)的不斷重視，我國科技決策領(lǐng)域的問責(zé)氛圍也不斷地強(qiáng)化，但科技決策問責(zé)中的程序建設(shè)依然較為滯后，雖然2019年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步弘揚(yáng)科學(xué)家精神加強(qiáng)作風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)要“建立健全重大科研項(xiàng)目科學(xué)決策、民主決策機(jī)制”，以及相應(yīng)的“責(zé)任擔(dān)當(dāng)機(jī)制”，[18]但對于科技決策問責(zé)到底該如何運(yùn)作，尤其在程序上如何展開，目前都還依舊界定不足，尤其缺乏可操作性體系，導(dǎo)致一些地方存在“民意一沸騰，問責(zé)就來勁”[19]的困境，顯然這同新時代加快建設(shè)科技強(qiáng)國的整體要求不相適應(yīng)。程序性的缺失也是構(gòu)成問責(zé)過程透明性不足的內(nèi)在根源，隨著科技決策問責(zé)的不斷展開，公眾乃至在科技共同體內(nèi)部，其作為問責(zé)參與主體感知的信息事實(shí)上并不多，除通過官方平臺獲知問責(zé)處理結(jié)果外，對問責(zé)過程往往不甚了解，透明性的不足既是對參與主體知情權(quán)的漠視，亦不利于對問責(zé)對象正當(dāng)權(quán)利的維護(hù)。

四、新時代我國科技決策問責(zé)制的完善路徑

科技決策問責(zé)制在實(shí)踐發(fā)展中的上述問題，既阻礙了問責(zé)效力的全面發(fā)揮，對推進(jìn)我國科技治理體系現(xiàn)代化亦有不利。當(dāng)前，要進(jìn)一步提升我國科技決策問責(zé)能力，迫切需要基于科技決策問責(zé)制的理論架構(gòu)，由點(diǎn)到面、循序漸進(jìn)，不斷促其實(shí)現(xiàn)完善化。對此，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面：

（一）完善嵌入機(jī)制，形成新時代科技決策問責(zé)的全程覆蓋模式。

正如上文所言，科技決策是一個動態(tài)性過程，而作為公共治理范疇的問責(zé)制，本身亦內(nèi)在地涵蓋了責(zé)任的明確、落實(shí)和追究等多重要素，問責(zé)絕不僅是事后追懲，根本上是為了推進(jìn)問責(zé)對象明確責(zé)任、強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)，以實(shí)現(xiàn)鑒前毖后。由此，科技決策問責(zé)制的建構(gòu)，就應(yīng)避免操作的片面化，通過形成全程覆蓋機(jī)制來推進(jìn)問責(zé)關(guān)口前移，以確保問責(zé)過程嵌入科技決策全過程。具體展開：1.在科技決策信息收集階段，要形成常態(tài)化責(zé)任明確機(jī)制。決策信息收集是決策方案提出的基本前提，也是發(fā)現(xiàn)問題并做好決策的起點(diǎn)。為確保其有效運(yùn)作，尤其主導(dǎo)性問責(zé)主體要積極對相關(guān)參與者的職責(zé)分工做出明確界定，如形成相應(yīng)的權(quán)力清單和責(zé)任清單等，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行逐層分解，將權(quán)責(zé)對等的理念具體落實(shí)到崗和責(zé)任到人，為科技決策各參與主體明確責(zé)任和使命提供根基。2.在科技決策方案制定過程中，要形成持續(xù)化的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。決策方案制定是科技決策的核心環(huán)節(jié)。在此過程中，問責(zé)主體要緊密結(jié)合科技決策的內(nèi)在規(guī)律、倫理要求和專業(yè)訴求等情形和范圍，從政治性高度對決策制定過程的責(zé)任性和規(guī)范性做出排查，通過形成有力的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，在及時發(fā)現(xiàn)和解決問題的基礎(chǔ)上，確保決策方案實(shí)現(xiàn)科學(xué)擬定。3.在科技決策失誤產(chǎn)生后，要形成嚴(yán)肅化的責(zé)任追究機(jī)制。在此過程中，問責(zé)主體應(yīng)針對失誤根源做出全方位分析，明確責(zé)任歸屬和失誤的主客觀根源，這里必須明確科技決策作為科技治理核心環(huán)節(jié)，在問責(zé)的同時亦應(yīng)允許容錯的存在，其有助于鼓勵創(chuàng)新，掃除決策者的后顧之憂。在此基礎(chǔ)上，制定具體性的責(zé)任追究條款，對其中確有主觀惡意的行為要做出懲治，涉嫌犯罪的應(yīng)及時移送司法，確保科技決策問責(zé)過程的權(quán)威性。

（二）完善運(yùn)行機(jī)制，形成新時代科技決策問責(zé)的規(guī)范運(yùn)作程序。

從行政法的角度看，程序作為運(yùn)行的方針和步驟，是限制權(quán)力主體恣意妄為的屏障。要切實(shí)防范科技決策問責(zé)走向泛化、形式化兩個極端，那么建構(gòu)相關(guān)操作程序不可或缺。鑒于科技決策層面相關(guān)條例在程序界定上的模糊性，當(dāng)下亟待通過機(jī)制建構(gòu)進(jìn)一步做出明確。基于科技決策和問責(zé)制的內(nèi)在界定，科技決策問責(zé)程序在機(jī)制建構(gòu)上應(yīng)涵蓋六個層面：1.責(zé)任明確程序。主要針對科技決策方案擬定前后，即通過常態(tài)化和持續(xù)化督查，決策問責(zé)主體積極做好對問責(zé)對象的責(zé)任明晰工作，并為進(jìn)一步展開問責(zé)提供信息支撐。2.責(zé)任追究程序?；诔B(tài)化責(zé)任明確程序，對未發(fā)現(xiàn)失誤的應(yīng)中止問責(zé)，反之則應(yīng)及時啟動責(zé)任追究程序，以防相關(guān)對象產(chǎn)生避責(zé)行為。3.調(diào)查取證程序。即通過調(diào)查收集決策失誤相關(guān)信息，明確問責(zé)對象的失誤根源和責(zé)任歸屬，尤其要明確其中到底是主觀惡意還是客觀過失，是個體性責(zé)任還是集體性責(zé)任，并以此作為責(zé)任追究的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。4.權(quán)利申辯程序。即根據(jù)程序正義原則，賦予問責(zé)的對象合法申辯權(quán)，保障其合法權(quán)益，確?？萍紱Q策問責(zé)過程的公正性。5.問責(zé)決定程序。即對于確因主觀過錯和責(zé)任缺失引發(fā)的決策失誤問題，通過多重問責(zé)主體的集體協(xié)商后，形成量化機(jī)制展開責(zé)任追究工作，避免問責(zé)走向形式化。6.恢復(fù)程序。問責(zé)亦不應(yīng)極端化，對于受到責(zé)任追究的問責(zé)對象，其中表現(xiàn)好的、可重新任用的，應(yīng)通過嚴(yán)格的再查機(jī)制后進(jìn)行重新任用，確保其不再復(fù)發(fā)問題。

（三）完善介入機(jī)制，著力形成新時代科技決策問責(zé)的多元參與模式。

科技決策問責(zé)制實(shí)效性的提升，同樣離不開多元主體的有效介入和協(xié)同配合，如此才能通過精準(zhǔn)化問責(zé)程序，為科技決策的有序展開提供具體支撐，進(jìn)而帶來決策科學(xué)化水平的不斷提升。要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須立足于我國科技治理體系的客觀實(shí)際，通過機(jī)制細(xì)化賦予各主體以更為明確的監(jiān)督問責(zé)權(quán)來加以實(shí)現(xiàn)，具體而言：1.在黨政系統(tǒng)之內(nèi)，要著力形成以各級黨委和政府為根本性主體，以黨政系統(tǒng)其他各機(jī)關(guān)為參與性主體協(xié)同配合的問責(zé)機(jī)制?？萍紱Q策事關(guān)國家科技發(fā)展大局，科技決策問責(zé)的有效實(shí)施，黨政系統(tǒng)內(nèi)各主體理應(yīng)各有其責(zé)，除了各級黨委和政府作為根本性的領(lǐng)導(dǎo)主體和實(shí)施主體，要做好問責(zé)的推進(jìn)工作外，其他機(jī)關(guān)包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和人民政協(xié)亦不能置身事外，應(yīng)積極通過監(jiān)督質(zhì)詢等途徑進(jìn)行有序介入。當(dāng)前應(yīng)通過機(jī)制細(xì)化，進(jìn)一步賦予這些參與性主體以更為明確的問責(zé)權(quán)，以在黨政系統(tǒng)內(nèi)形成各主體協(xié)同配合的科技決策問責(zé)體系。2.在黨政系統(tǒng)之外，要形成科技共同體和公眾有序參與的問責(zé)機(jī)制。由科學(xué)家、學(xué)者等構(gòu)成的科技共同體是科技決策的重要咨詢主體，公眾則從根本上構(gòu)成了科技決策的根本性動力，其作為異體問責(zé)主體的介入既提升了問責(zé)效力，也推進(jìn)了科技決策的民主化。對此，應(yīng)著力建構(gòu)和形成開放式問責(zé)平臺，為其有序參與科技決策問責(zé)提供便利通道，由此才能形成多主體協(xié)同并舉的良好態(tài)勢。

（四）完善公開機(jī)制，形成新時代科技決策問責(zé)的透明操作模式。

信息公開是科技決策彰顯公正性的基本保障。不斷提升科技決策問責(zé)制的規(guī)范力，進(jìn)而形成激勵效益，積極推進(jìn)科技決策問責(zé)信息公開是重要前提，這也是科技決策彰顯公正性的基本保障。2019年4月修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》亦明確強(qiáng)調(diào)，對涉及“公眾利益”或“需公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開”。[20]這在某種程度上已為科技決策問責(zé)信息的公開提供了法制依據(jù)。上述對科技決策問責(zé)嵌入機(jī)制的全面性設(shè)計，決定了科技決策問責(zé)信息的公開方式亦必須實(shí)現(xiàn)全面化。對此，應(yīng)通過機(jī)制建構(gòu)重點(diǎn)做到三個方面：1.推進(jìn)科技決策問責(zé)對象基本信息公開。問責(zé)的基本前提是問責(zé)的主體對問責(zé)對象有清晰的認(rèn)識，這要求科技決策的主體首先應(yīng)將自身的基本信息，包括參與主體構(gòu)成、知識背景、職責(zé)分工及經(jīng)費(fèi)開支等情況及時做出公布，這是確?？萍紱Q策問責(zé)有效實(shí)施的基本前提。2.推進(jìn)科技決策問責(zé)過程的信息公開。對此，尤其要關(guān)注責(zé)任追究程序中，對問責(zé)對象調(diào)查取證和申述復(fù)議環(huán)節(jié)的信息公開，主導(dǎo)性問責(zé)主體應(yīng)通過建構(gòu)相應(yīng)的信息披露機(jī)制及時進(jìn)行發(fā)布，確?？萍紱Q策各相關(guān)問責(zé)主體的知情權(quán)，以及問責(zé)對象的申辯權(quán)得到有效保障。3.推進(jìn)科技決策問責(zé)結(jié)果的信息公開。即對于科技決策中受到責(zé)任追究的問責(zé)對象，亦應(yīng)通過信息平臺公開發(fā)布，接受科技界和社會廣泛監(jiān)督，以推進(jìn)科技決策問責(zé)制公信力的不斷提升。

五、余論

學(xué)界對科技決策機(jī)制的分析由來已久，但基于問責(zé)制角度展開的相關(guān)研究還不是很多。整體而言，目前我國相關(guān)制度建設(shè)亦存在一定的滯后性，要推進(jìn)科技決策問責(zé)制發(fā)揮整體性效應(yīng)，還須結(jié)合新時代我國科技發(fā)展的新要求做出系統(tǒng)性建構(gòu)。尤其是在新時代加快建設(shè)創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國的戰(zhàn)略背景下，通過問責(zé)制來進(jìn)一步強(qiáng)化科技決策的規(guī)范性就顯得更為迫切。文章旨在拋磚引玉，提出一個整體性分析框架。問責(zé)制作為一種內(nèi)在的規(guī)范機(jī)制和激勵機(jī)制，既是推進(jìn)科技治理體系現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是新時代完善科技決策機(jī)制的重要組成部分，其無論對于推進(jìn)各級政府科技決策行為的規(guī)范性運(yùn)作，還是在回應(yīng)科技共同體乃至社會公眾關(guān)切和訴求等方面都極具現(xiàn)實(shí)意義。由此而言，積極推進(jìn)科技決策問責(zé)制的建構(gòu)，不失為當(dāng)下提升我國科技決策能力和公信力的一條現(xiàn)實(shí)路徑。當(dāng)前，在厘清內(nèi)涵和框架體系的基礎(chǔ)上，學(xué)界應(yīng)結(jié)合國情，對我國科技決策問責(zé)制的程序、情形及容錯機(jī)制等展開進(jìn)一步分析，以期推進(jìn)該制度真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)展開。