提高對拒開發(fā)票違法舉報(bào)的管理效率*

陳琳琳

(國家稅務(wù)總局廈門市稅務(wù)局， 福建 廈門 361001)

一、涉稅違法舉報(bào)現(xiàn)狀與管理難點(diǎn)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年全國涉稅輕微違法舉報(bào)21.41萬件。處理輕微違法舉報(bào)相關(guān)工作包括開展現(xiàn)場調(diào)查、收集證據(jù)、作出處理決定、處罰決定、制作并送達(dá)文書、執(zhí)行處理、處罰決定等，按兩個(gè)稅務(wù)人員兩個(gè)工作日完成處理一件舉報(bào)工作估算，每年需要3281名稅務(wù)人員專職處理輕微涉稅違法舉報(bào)。工作中最耗時(shí)費(fèi)力的是現(xiàn)場調(diào)查、收集證據(jù)這兩個(gè)環(huán)節(jié)，因此，提高相關(guān)環(huán)節(jié)工作效率十分重要。近年來稅務(wù)機(jī)關(guān)提速涉稅違法舉報(bào)的做法主要有兩方面：(1)暢通舉報(bào)渠道。2016年10月1日起，12366納稅服務(wù)熱線(以下簡稱12366熱線)統(tǒng)一接收涉稅違法舉報(bào)，全國統(tǒng)一的舉報(bào)電話取代了各省舉報(bào)中心的電話，號碼更好記，舉報(bào)途徑進(jìn)一步暢通。(2)簡化辦理環(huán)節(jié)。2017年5月1日起，稅務(wù)局建立“快捷處理通道”，對未開具發(fā)票、未申報(bào)辦理稅務(wù)登記和其他輕微稅收違法行為的舉報(bào)，由12366熱線直接轉(zhuǎn)交被舉報(bào)人主管稅務(wù)機(jī)關(guān)征管部門(以下簡稱主管稅務(wù)機(jī)關(guān))處理。這樣一來輕微違法舉報(bào)不需要再通過舉報(bào)中心轉(zhuǎn)辦，減少了一個(gè)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對拒開發(fā)票涉稅違法舉報(bào)時(shí)常見的困難有：(1)舉報(bào)方維權(quán)意識不足，不能提供有效的證據(jù)材料，錯(cuò)過了收集證據(jù)的時(shí)機(jī)。(2)被舉報(bào)方拒絕配合，否認(rèn)存在拒開發(fā)票違法行為，拒絕說明相關(guān)情況。(3)舉報(bào)方后續(xù)配合度低，由于拒開發(fā)票舉報(bào)涉及的金額往往都比較小，舉報(bào)方考慮時(shí)間成本，一般不會(huì)到現(xiàn)場配合調(diào)查。(4)拒開發(fā)票屬于輕微違法行為，就算查實(shí)了違法責(zé)任也比較輕，但違法行為數(shù)量和次數(shù)較多，容易消耗稅務(wù)機(jī)關(guān)管理精力。

二、提高涉稅違法舉報(bào)管理效率的建議

(一)優(yōu)化管理流程，完善快速響應(yīng)機(jī)制

1.完善爭議協(xié)調(diào)機(jī)制，提高12366熱線舉報(bào)工單轉(zhuǎn)辦效率。涉稅違法行為舉報(bào)工單轉(zhuǎn)辦中常見的爭議有兩類，一類是稽查部門與被舉報(bào)人主管稅務(wù)機(jī)關(guān)之間對舉報(bào)情況屬于一般涉稅違法行為或是輕微涉稅違法行為判斷不一致導(dǎo)致的爭議，另一類是被舉報(bào)人主管稅務(wù)機(jī)關(guān)歸屬認(rèn)定不一致產(chǎn)生的爭議。按照規(guī)定，對檢舉事項(xiàng)管轄有爭議，不能協(xié)商一致的，應(yīng)報(bào)請共同的上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)或決定，但這個(gè)上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)具體是哪一個(gè)部門，是稽查、征管、還是風(fēng)控，各地做法不同，一旦出現(xiàn)爭議就會(huì)拖延舉報(bào)辦理進(jìn)度。建議稅務(wù)機(jī)關(guān)將對內(nèi)發(fā)布的業(yè)務(wù)管理文件參照對外公開的文件，遵照誰制定誰解釋原則，文件與解讀同步出臺，明確爭議解決部門以及爭議解決流程和時(shí)限，化解“快捷處理通道”不快的堵點(diǎn)。

2.建立首查責(zé)任制，提高涉稅違法舉報(bào)查處效率。在涉稅違法行為舉報(bào)查辦中存在舉報(bào)人描述的違法行為性質(zhì)與實(shí)際調(diào)查中認(rèn)定的性質(zhì)不一致的情況。有些情況是舉報(bào)人描述為一般違法行為，稽查局在辦理過程中認(rèn)為屬于輕微違法行為；還有一些情況是舉報(bào)人描述屬于輕微違法行為，被舉報(bào)人主管稅務(wù)機(jī)關(guān)在辦理過程中判定為一般違法行為的。出現(xiàn)上述情況時(shí)，辦理部門認(rèn)為舉報(bào)查處超出了本部門辦理權(quán)限，往往就將舉報(bào)退回12366熱線要求重新分派。為此稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)建立涉稅違法行為舉報(bào)“首查責(zé)任制”，最先查辦舉報(bào)件的部門要負(fù)責(zé)到底，稽查局查處一般違法行為時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)屬輕微違法行為的應(yīng)直接辦結(jié)；被舉報(bào)人主管稅務(wù)機(jī)關(guān)查辦的輕微涉稅違法行為舉報(bào)案件，如果查辦過程中發(fā)現(xiàn)存在一般違法行為，應(yīng)按稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部涉稅違法案件移交的相關(guān)規(guī)定辦理，避免出現(xiàn)進(jìn)入查辦環(huán)節(jié)的舉報(bào)件再退回?zé)峋€要求重新分派的情況。

(二)運(yùn)用數(shù)字化思維全方位提速涉稅違法舉報(bào)管理效率

1.建設(shè)數(shù)字化舉報(bào)平臺?？砷_發(fā)涉稅舉報(bào)小程序或拒開發(fā)票一鍵舉報(bào)app，精準(zhǔn)快捷獲取相關(guān)信息和證據(jù)，為稅收違法行為數(shù)字化處置提供技術(shù)支撐。一般情況下，查處拒開發(fā)票違法行為需要哪些證據(jù)是比較明確的，通過小程序讓舉報(bào)人便捷上傳證據(jù)，例如被舉報(bào)人姓名、地址、定位、交易小票、支付憑證等圖片以及交易過程視頻，舉報(bào)人發(fā)起舉報(bào)時(shí)可以獲得取證指導(dǎo)，當(dāng)場進(jìn)行取證，避免舉報(bào)人因不了解該保留哪些證據(jù)而錯(cuò)失取證機(jī)會(huì)，減輕電話舉報(bào)時(shí)坐席人員與舉報(bào)人核對記錄名稱、地址的工作量，獲取準(zhǔn)確、完整的證據(jù)材料，提高涉稅違法行為查辦效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值更大化。

2.以舉報(bào)人為中心，建立涉稅違法舉報(bào)處理信息傳遞閉環(huán)。根據(jù)現(xiàn)有的涉稅違法行為舉報(bào)工作流程，由納稅人發(fā)起舉報(bào)，12366熱線負(fù)責(zé)接收舉報(bào)信息，快速傳遞給辦理部門。12366熱線負(fù)責(zé)向納稅人反饋舉報(bào)件流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，比如舉報(bào)是否受理、是在辦還是已經(jīng)辦結(jié)等，辦理部門負(fù)責(zé)向舉報(bào)人反饋舉報(bào)查處情況。在這樣的運(yùn)行模式下，舉報(bào)人獲取舉報(bào)件辦理情況不夠便利。開通小程序或app渠道后，有了平臺支撐，舉報(bào)件在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)各部門可以根據(jù)權(quán)限上傳本部門辦理情況，設(shè)置權(quán)限僅供舉報(bào)人查詢，這樣舉報(bào)人能輕松全面掌握舉報(bào)件所處環(huán)節(jié)，辦結(jié)所需時(shí)限，查處進(jìn)度，獲得更好的維權(quán)體驗(yàn)。

3.提高違法風(fēng)險(xiǎn)降低違法收益，讓守法經(jīng)營成為納稅人的占優(yōu)策略。對于經(jīng)營者來說，選擇按規(guī)定開具發(fā)票，還是選擇拒絕開具發(fā)票，要看這兩種策略對應(yīng)的收益，根據(jù)理性人假設(shè)，經(jīng)營者總是選擇收益高的那種策略。在傳統(tǒng)處理模式下，為了向稅務(wù)機(jī)關(guān)提交證據(jù)，舉報(bào)人必須郵寄或上門遞交，舉報(bào)成本高。稅務(wù)機(jī)關(guān)查辦涉稅違法舉報(bào)時(shí)也常遇到找不到被舉報(bào)人、被舉報(bào)人否認(rèn)存在違法行為等情況。如果采用舉報(bào)app，舉證成本和查辦成本將大大降低，涉稅違法舉報(bào)查辦快、查實(shí)率高，違法行為的成本增大。當(dāng)違法成本大于違法收益時(shí)，按規(guī)定開具發(fā)票守法經(jīng)營就成了納稅人的占優(yōu)策略，納稅遵從度將進(jìn)一步提升。

(三)充分發(fā)揮涉稅違法舉報(bào)的正外部性

1.扭轉(zhuǎn)一次性博弈力量對比，有效發(fā)揮新時(shí)代稅收職能作用維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)秩序。當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，人員、貨物、數(shù)據(jù)海量流動(dòng)，傳統(tǒng)處理方式已經(jīng)不能適應(yīng)。例如黃金周外地游客消費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)拒開發(fā)票舉報(bào)往往因?yàn)榕e報(bào)人提供證據(jù)不便、難以到現(xiàn)場配合調(diào)查而成為難題，這也使得一些不法經(jīng)營的商家大肆公然拒開發(fā)票。如能實(shí)現(xiàn)涉稅違法舉報(bào)證據(jù)采集遠(yuǎn)程快捷傳遞，將從根本上扭轉(zhuǎn)舉報(bào)方與被舉報(bào)方的力量對比，對于舉報(bào)人來說無論身在何處，不論是線上還是線下交易，都能通過證據(jù)采集指引一鍵上傳，極大提升涉稅違法行為舉報(bào)效率和辦理效率，這對景區(qū)餐飲等具備一次性博弈特點(diǎn)的行業(yè)拒開發(fā)票違法行為有強(qiáng)大的遏制效應(yīng)，有利于消除“黃金周”天價(jià)蝦等經(jīng)營欺詐，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)管理外部正效應(yīng)。

2.應(yīng)用拒開發(fā)票違法行為舉報(bào)大數(shù)據(jù)，扭轉(zhuǎn)餐飲行業(yè)稅務(wù)管理難題。根據(jù)熱線受理數(shù)據(jù)，餐飲業(yè)拒開發(fā)票約占拒開發(fā)票違法行為總量的90%。涉稅違法舉報(bào)小程序或app推出后，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以從數(shù)字化違法舉報(bào)平臺上輕松獲得高頻被舉報(bào)人名稱、地址、被舉報(bào)人收款渠道和賬號，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)餐飲業(yè)管理。我國現(xiàn)階段對餐飲企業(yè)多采用核定征收方式，在當(dāng)月開票金額接近核定銷售額時(shí)，餐飲業(yè)經(jīng)營者發(fā)生拒開發(fā)票行為的可能性就會(huì)明顯增加。如果能掌握高頻拒開發(fā)票情況，再加上對相關(guān)收款賬戶流水的調(diào)查，就能較好地掌握餐飲企業(yè)經(jīng)營情況，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)取得餐飲業(yè)稅收管理的主動(dòng)權(quán)。