中國(guó)天然氣價(jià)格形成機(jī)制演變及趨勢(shì)

譚常景 江西中久天然氣集團(tuán)有限公司

一、中國(guó)天然氣價(jià)格管理的現(xiàn)狀

（一）天然氣價(jià)格管理的演變

在2013 年7 月對(duì)天然氣實(shí)行門站價(jià)格管理前，國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門（發(fā)改委）負(fù)責(zé)制定中石油、中石化、中海油等產(chǎn)運(yùn)儲(chǔ)銷一體化上游供氣企業(yè)的天然氣出廠價(jià)格和管輸價(jià)格（含儲(chǔ)氣庫(kù)的儲(chǔ)氣費(fèi)），上游供氣企業(yè)就這兩個(gè)價(jià)格與城市燃?xì)夤尽⒅惫┐笥脩舻认掠钨I方分別結(jié)算，其中管輸價(jià)格按成本加成原則制定，出廠價(jià)格并無明確的價(jià)格形成機(jī)制，主要是根據(jù)天然氣的供需形勢(shì)、上游供氣企業(yè)的盈利狀況進(jìn)行不定期調(diào)整，其中海上生產(chǎn)的天然氣出廠價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定。

2013 年7 月起發(fā)改委規(guī)定上游供氣企業(yè)的門站銷售價(jià)格，上游供氣企業(yè)與下游買方直接按門站銷售價(jià)格結(jié)算。實(shí)行門站價(jià)格管理后發(fā)改委按照先易后難的原則，采取"先非居民后居民""先增量后存量""邊理順邊放開"的實(shí)施步驟，花費(fèi)了數(shù)年時(shí)間完成了天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷價(jià)格形成機(jī)制的重建。

2017 年 5 月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》提出，改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，分開管輸和銷售，實(shí)現(xiàn)油氣管網(wǎng)向第三方市場(chǎng)主體公平開放。2019 年 12 月國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家管網(wǎng)公司）掛牌成立，標(biāo)志著中國(guó)油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。以 2013 年在全國(guó)推廣天然氣門站價(jià)格管理機(jī)制為起點(diǎn)，中國(guó)花費(fèi)了數(shù)年時(shí)間完成了天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷價(jià)格形成機(jī)制的重建。根據(jù)歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革客觀上要求中國(guó)再一次重建天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷的價(jià)格形成機(jī)制，為此國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委）于 2018 年委托中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱中石油）、中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱中石化）、中國(guó)海洋石油集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱中海油）和上海石油天然氣交易中心等單位就價(jià)格機(jī)制的重建問題開展前瞻性研究；國(guó)家能源局于 2019 年把氣價(jià)改革與管網(wǎng)改革協(xié)同推進(jìn)機(jī)制的研究列為重點(diǎn)研究課題并就課題研究的承擔(dān)單位向社會(huì)公開招標(biāo)，表明了政府部門對(duì)價(jià)格機(jī)制重建問題的重視。

（二）現(xiàn)行價(jià)格形成機(jī)制的特點(diǎn)

1）門站銷售價(jià)格在中國(guó)天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷價(jià)格體系中處于主導(dǎo)地位，國(guó)產(chǎn)氣的出廠價(jià)格、進(jìn)口天然氣的到岸價(jià)格、管輸價(jià)格、儲(chǔ)氣庫(kù)的儲(chǔ)氣費(fèi)以及進(jìn)口LNG 接收站的氣化費(fèi)等，僅僅是作為產(chǎn)運(yùn)儲(chǔ)銷一體化的上游供氣企業(yè)的內(nèi)部結(jié)算價(jià)格，無論水平高低，均與下游買方無關(guān)。

2）門站銷售價(jià)格作為捆綁價(jià)格，并不透明，也很難形成明確的定調(diào)價(jià)規(guī)則，政府價(jià)格管理部門根據(jù)市場(chǎng)供求狀況、國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及上游供氣企業(yè)天然氣業(yè)務(wù)的整體效益情況，對(duì)上游供氣企業(yè)的門站銷售價(jià)格進(jìn)行調(diào)控。在上游供氣企業(yè)內(nèi)部，各項(xiàng)天然氣業(yè)務(wù)的效益狀況差異很大。

3）中游管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)具有自然壟斷的特征，其定價(jià)一直受政府管制，原因是修建長(zhǎng)輸管線和修建地方燃?xì)夤芫W(wǎng)需要投入較高的固定成本，而且管道的專用性強(qiáng)，通常由少數(shù)幾家公司進(jìn)行建設(shè)。輸氣費(fèi)包括管道輸氣費(fèi)、稅金及合理利潤(rùn)等。其中的稅收按照我國(guó)運(yùn)輸企業(yè)的稅收政策執(zhí)行，利潤(rùn)的確定根據(jù)運(yùn)輸距離、運(yùn)輸區(qū)域和運(yùn)輸對(duì)象的不同而不同。國(guó)內(nèi)新開工的管道工程中，管道價(jià)格的確定，主要是按照補(bǔ)償成本、合理盈利、有利于市場(chǎng)銷售，同時(shí)考慮用戶承受能力的原則，即以國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部發(fā)化的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法和參數(shù)》為依據(jù)，確定管道輸配電價(jià)。以符合行業(yè)財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率為前提反算出管輸費(fèi)價(jià)格，該價(jià)格水平反映了整個(gè)評(píng)估期間項(xiàng)目所需的最低和平均價(jià)格水平。

4）發(fā)改委調(diào)控門站價(jià)格需要考慮諸多非成本因素，使得門站銷售價(jià)格并不以構(gòu)成門站價(jià)格各項(xiàng)業(yè)務(wù)的成本及其合理收益為基礎(chǔ)而形成，從而不可避免地導(dǎo)致以下問題：①由于缺乏成本補(bǔ)償機(jī)制，上游供氣企業(yè)對(duì)開發(fā)難動(dòng)用儲(chǔ)量、冬季保供期間增加進(jìn)口、投資建設(shè)儲(chǔ)氣庫(kù)等推動(dòng)供氣成本上升的業(yè)務(wù)缺乏積極性，盡管開展這些業(yè)務(wù)符合市場(chǎng)發(fā)展需要；②整個(gè)天然氣工業(yè)與市場(chǎng)的價(jià)格存在比較嚴(yán)重的扭曲現(xiàn)象。從縱向看，上游勘探開發(fā)和進(jìn)口承擔(dān)的投資和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)最大，但所獲得的投資回報(bào)率很低，中游管道運(yùn)輸和下游城市配送承擔(dān)的投資和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較小，但獲得的投資回報(bào)率較高；從橫向看，不同用戶之間存在嚴(yán)重的價(jià)格交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，主要是非居民用氣向居民用氣提供價(jià)格補(bǔ)貼，非居民用氣中工業(yè)用氣向采暖等民生用氣提供價(jià)格補(bǔ)貼。

二、國(guó)家官網(wǎng)公司成立對(duì)天然氣價(jià)格的影響

國(guó)有企業(yè)獲得的利潤(rùn)既與買賣油氣、賺取差價(jià)無關(guān)，也與其所屬企業(yè)的油氣運(yùn)輸無關(guān)。根據(jù)管理辦法，國(guó)家管網(wǎng)公司要公平、合理地向用戶提供油氣管網(wǎng)服務(wù)。國(guó)內(nèi)管道企業(yè)從事管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)的用戶申請(qǐng)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)程序和方法辦理。通過組建國(guó)有管網(wǎng)公司，促進(jìn)了上游油氣資源多主體、多渠道、中游的統(tǒng)一、高效集輸和下游銷售市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，有利于建立市場(chǎng)化的油氣價(jià)格機(jī)制，使之更加合理。建立全國(guó)管網(wǎng)公司，全面規(guī)劃管網(wǎng)的運(yùn)行與發(fā)展，可以更準(zhǔn)確地確定管道輸水價(jià)格。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)天然氣價(jià)格實(shí)行計(jì)劃政府定價(jià)。即便是雙軌制的價(jià)格體系，大多數(shù)天然氣仍然是由政府直接定價(jià)的。伴隨著全面改革的深入，政府對(duì)天然氣的定價(jià)范圍和比例在不斷縮小。在天然氣價(jià)格改革中，政府和企業(yè)必須堅(jiān)守法治底線。