談我國(guó)實(shí)行分稅制的確立依據(jù)及其完善方向

姜浩 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院政治學(xué)系

一、分稅制概述

分稅制是現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常實(shí)行的一種政府間財(cái)政分配管理體制，通過對(duì)稅權(quán)的劃分，把稅收按照種類的不同分為中央稅、地方稅和共享稅來進(jìn)行分別管理，從而能夠高效地處理中央和地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)管理事務(wù)。我國(guó)1992 年開始實(shí)施以分稅、分權(quán)、分級(jí)為核心的分稅制改革，并選擇了天津、沈陽、大連、重慶、武漢等地作為實(shí)行分稅制的試點(diǎn)單位進(jìn)行調(diào)研和嘗試，從而為分稅制的全國(guó)性推行提供鋪墊與前期準(zhǔn)備。次年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，并于1994 年初對(duì)地方財(cái)政包干制度進(jìn)行變革，開始對(duì)各省市，自治區(qū)，直轄市正式實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。

（一）由中央與地方的事權(quán)來明確財(cái)政支出范圍

根據(jù)我國(guó)規(guī)定，中央政府的主要支出是負(fù)責(zé)國(guó)家安全、外交事務(wù)和國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所支出的費(fèi)用，統(tǒng)籌各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并且負(fù)擔(dān)那些由中央政府直接管理的事務(wù)支出。而地方政府主要負(fù)擔(dān)該區(qū)域政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金以及本區(qū)域事業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金支出。即中央和地方有其特定的職能劃分和與之相對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出。

（二）中央退還稅收給地方政府

為了保障各地方政府的已得收益，促進(jìn)改革發(fā)展與經(jīng)濟(jì)投資，我國(guó)對(duì)于稅收實(shí)行了漸進(jìn)的方式，中央政府返還給地方政府的稅收數(shù)額是以1993 年為基準(zhǔn)的，在該年中央政府的凈上劃收入全部返給地方政府，并將此作為今后中央向地方政府退稅的數(shù)額基準(zhǔn)。

（三）優(yōu)化中央與地方政府的財(cái)政結(jié)算方式

分稅制執(zhí)行的基礎(chǔ)是依照財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的基本原則，根據(jù)稅種不同來分配中央與地方政府的財(cái)政收入。而改革的原則就是將辦事手續(xù)過程加以簡(jiǎn)化，從而在提高稅務(wù)工作效率的前提下不觸動(dòng)地方政府的既有收入。

分稅制的確立明確了我國(guó)中央政府在稅務(wù)財(cái)政領(lǐng)域的核心地位，隨著兩個(gè)比重的逐年提高，中央和地方兩級(jí)政府的工作積極性都被有效地調(diào)動(dòng)起來，十分有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)資源的合理分配。經(jīng)過中央和地方的財(cái)政優(yōu)化，進(jìn)一步釋放和政府的調(diào)控能力和市場(chǎng)的積極性，進(jìn)而促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)稅方面的良好運(yùn)行。

二、我國(guó)實(shí)行分稅制的必要性

我國(guó)自20 世紀(jì)80 年代起就對(duì)傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體系進(jìn)行了改革，開始實(shí)施稅種劃分、收支核算、分級(jí)管理的財(cái)政管理體制，是國(guó)家正式施行分稅制的一次摸索實(shí)驗(yàn)。然而因?yàn)檎呤┬袟l件的不足，最終還是應(yīng)用了總額分成的方式。

（一）稅收管理不清

在現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算管理體制中，中央掌握了大部分稅收種類的減免權(quán)和調(diào)節(jié)權(quán)，然而多數(shù)稅款的征收都是由基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)完成的，因此地方政府還是擁有一部分的稅收減免權(quán)。但這也就方便了地方政府保護(hù)當(dāng)?shù)芈浜笃髽I(yè)，挖空中央經(jīng)濟(jì)收入，使得稅務(wù)減免種類過濫，數(shù)額過多，一定程度上阻礙了資源的優(yōu)化配置。

（二）投資方式不合理

部分地方政府為了迅速增加財(cái)政收入來滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，在投資過程中重視短期收益，使得近段時(shí)間價(jià)格高，利潤(rùn)大的高稅率產(chǎn)品大量投資，且反復(fù)引入，這就很容易造成資源的大量浪費(fèi)。耗費(fèi)的時(shí)間，財(cái)力和公共資源，同時(shí)各地政府經(jīng)濟(jì)支出基數(shù)的確定不夠科學(xué)合理，甚至不夠清晰，造成分配不均的結(jié)果。我國(guó)目前實(shí)行的經(jīng)濟(jì)支出基數(shù)確定方法是以往某年的實(shí)際支出為基準(zhǔn)，在這個(gè)基礎(chǔ)上對(duì)一些浮動(dòng)因素進(jìn)行處理后得出的。這種辦法在一定程度上保護(hù)了那些支出巨大的地區(qū)的已有利益，而傷害了縮減支出地區(qū)的投資積極性，使得利益與貢獻(xiàn)不對(duì)等，投資與產(chǎn)出方式的不合理也許進(jìn)行改革。

（三）難以實(shí)施分級(jí)管理

當(dāng)前我國(guó)中央由于經(jīng)濟(jì)能力的不足，很難進(jìn)行合理有效的宏觀調(diào)控，也就難以實(shí)施真正意義上的分級(jí)管理，因此只能向各地方借款或者開始減收增支，地方政府也就只能在各個(gè)方面與中央政府“討價(jià)還價(jià)”，不停談判，讓中央與地方在經(jīng)濟(jì)管理與財(cái)政收支方面互相糾纏，難以有實(shí)效性的進(jìn)展，在一定程度上容易造成中央和地方財(cái)政體系不明確，產(chǎn)生扯皮推諉等不好現(xiàn)象。

三、我國(guó)目前分稅制存在的一些問題

新制度的產(chǎn)生或者原有體制的創(chuàng)新并不能僅僅靠設(shè)想和計(jì)劃，還需要長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐和摸索，只有經(jīng)過反復(fù)試驗(yàn)和反思總結(jié)，才能最終成型。簡(jiǎn)單來說，新制度誕生于長(zhǎng)期的實(shí)踐與反復(fù)的修正中，我國(guó)自改革開放來實(shí)施的分稅制也是如此，其理論依據(jù)就是“總額分成”與“分類分成”的財(cái)政體系。新中國(guó)成立至1994 年的幾十年間，我國(guó)財(cái)政部通過不斷摸索嘗試，為分稅制的實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，創(chuàng)造了必要條件，而1994 年的稅收制度改革則是新中國(guó)成立以來實(shí)行范圍最廣、規(guī)模最大的一次整體性結(jié)構(gòu)變革，進(jìn)一步完善了現(xiàn)有的分稅制。這次改革大體上來講是很成功的，對(duì)中央政府頒發(fā)的文件進(jìn)行了很好的貫徹，分稅制財(cái)政管理體制在我國(guó)的確立使得中央政府能夠統(tǒng)一集中財(cái)政資源來把控稅源。但是，自分稅制實(shí)施以來的十幾年中，也逐漸暴露出了一些隱藏的問題，這些出現(xiàn)的問題我們也需要冷靜坦然的面對(duì)和思考。

（一）財(cái)權(quán)事權(quán)難以統(tǒng)一

在中央與地方的關(guān)系間，事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的縱向搭配是政府間財(cái)權(quán)與收入分配的基礎(chǔ)依據(jù)，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式也因此構(gòu)建起來的。因此科學(xué)合理地制定中央政府與地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，來保證政府公共職能的正常發(fā)揮。自分稅制實(shí)施以來，財(cái)權(quán)逐層上行，中央財(cái)政能力得到了強(qiáng)化，而事權(quán)卻層層下移，基層政府機(jī)構(gòu)所負(fù)擔(dān)的事務(wù)和工作越來越多，也越來越繁雜。這種行政權(quán)力的垂直集權(quán)化催生了上級(jí)推行政策，下級(jí)提供經(jīng)濟(jì)支持的情況，中央政府把本應(yīng)承擔(dān)的政策負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，而在省級(jí)政府及之下的各政府機(jī)構(gòu)中也出現(xiàn)了相同的情況，基層政府機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)著與其財(cái)權(quán)不符合的事權(quán)。

（二）缺乏完整合理的法律制度保障

分稅制不但是一個(gè)財(cái)政管理制度問題，更是一個(gè)法律制度問題。一種制度的確立和實(shí)行如果沒有相應(yīng)規(guī)章制度的保障是很難達(dá)到預(yù)期的效果的，因此就需要國(guó)家建立起規(guī)范化的分稅制立法體系。當(dāng)前國(guó)際范圍內(nèi)凡是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家大都采用分稅制的財(cái)政管理制度，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)，因此憲法中對(duì)于分稅制的實(shí)行都有著嚴(yán)格的規(guī)定，明確了國(guó)家各級(jí)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)盡的職責(zé)以及相應(yīng)的事權(quán)，以保障分稅制的順利施行。在憲法的基礎(chǔ)上，國(guó)家還會(huì)把有關(guān)分稅制的一系列問題用法律的方式確定下來，我國(guó)于1994 年施行的分稅制財(cái)政管理制度改革雖然已經(jīng)小有成效，但僅僅大體上描繪出了我國(guó)財(cái)政管理體制立法的基礎(chǔ)，沒能完善一些細(xì)節(jié)的內(nèi)容和形式。我國(guó)直到現(xiàn)在也還沒有制定出一部完備統(tǒng)一的稅收法律，也就沒能為分稅制的立法提供根本依據(jù)。而分稅制立法自身也大都屬于文件一類，立法的層次還不夠，沒有進(jìn)一步提升到法律層次?？偠灾?，建立起一套完備可行的分稅制制度是當(dāng)務(wù)之急，在確保制度科學(xué)合理的前提下也要盡可能地使其符合我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

通過對(duì)國(guó)外施行分稅制的經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)移支付制度是一種通用的方式，一套科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付制度有助于順利施行分稅制的財(cái)政管理制度。我國(guó)目前施行的“稅收返還”方式實(shí)際上并不是轉(zhuǎn)移支付，這種方式采取的還是基數(shù)法。這使得國(guó)內(nèi)各地方開始通過不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段來抬高基準(zhǔn)數(shù)額，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基數(shù)很高，也就在一定程度上增大了東西部的貧富差距，并且1994 年的稅收返還工作由于操作問題而滯后，這種稅款返還的不及時(shí)使得地方政府的財(cái)政資金調(diào)用不便，很難將地方政府的責(zé)任與權(quán)力聯(lián)系到一起，也就更難鼓勵(lì)地方政府的積極參與。而改革后的因素法能夠很好地彌補(bǔ)基數(shù)法在實(shí)踐中的不足，通過完善轉(zhuǎn)移支付制度來緊密結(jié)合地方責(zé)權(quán)，使其更加科學(xué)合理。因素法能夠全方面地考慮各地區(qū)的人數(shù)、面積、人均收入數(shù)目等影響財(cái)政體系的因素，從而均衡合理地分配好各地方政府間的經(jīng)濟(jì)資源，而對(duì)于那些專項(xiàng)撥款的項(xiàng)目則可以參考國(guó)外有條件撥款的方法，從而提高資金撥用門檻，提高資金利用效率，從而增加收益額。

四、目前分稅制的完善方向

（一）將財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一起來

堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一是施行分稅制的基礎(chǔ)，在完善中央與地方的稅務(wù)劃分時(shí)必須要嚴(yán)格遵守。合理施行分稅制的財(cái)政管理體制的前提就是要正確地界定事權(quán)，而這也是確定中央與地方政府財(cái)政收支額度的依據(jù)，因此必須要在合理劃定中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上再對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的劃分，并依此來判定中央與地方政府的財(cái)政支出責(zé)任區(qū)間。首先需要明確政府機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)，并進(jìn)一步界定出中央與地方各自的事權(quán)管轄范圍與財(cái)政支出范圍，政府機(jī)構(gòu)之間要堅(jiān)決杜絕互相推諉，逃避職責(zé)的現(xiàn)象。真正做到各行其是，各司其職。中央政府與地方政府的事權(quán)界定要由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，以法令的形式確立下來才能從根本上保證事權(quán)劃分的可執(zhí)行性，無論哪級(jí)政府都不能越界進(jìn)行管轄。

（二）合理調(diào)整中央與地方政府間稅種的劃分

依據(jù)分稅制的事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，財(cái)權(quán)應(yīng)隨著事權(quán)的變化而調(diào)整，我國(guó)目前正面臨著中央政府與地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)大小不匹配的局面，就需要對(duì)中央與地方收入在國(guó)內(nèi)稅款總數(shù)所占比例進(jìn)行合理調(diào)整。按照政府所負(fù)責(zé)的職能范圍來說，中央政府所承擔(dān)的責(zé)任更重，是各級(jí)地方政府的統(tǒng)領(lǐng)，因此就需要更多的經(jīng)濟(jì)資源，這樣來說分稅制就應(yīng)該給中央政府劃分更多的財(cái)政收入以保障其財(cái)政能力的強(qiáng)大，但這個(gè)更多的財(cái)政劃分也必然不能損傷各地方政府的財(cái)政力量，因?yàn)榈胤秸€承擔(dān)著貫徹落實(shí)中央法令，建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高國(guó)民生活水平的任務(wù)。

五、結(jié)語

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，全國(guó)不同地區(qū)間的差距較大，社會(huì)主義市場(chǎng)體系雖已具雛形，但還達(dá)不到健全完整的要求。中央政府與地方政府的事權(quán)管轄范圍雖初步劃分，但也還不夠規(guī)范，各級(jí)政府間的事權(quán)事責(zé)還有待商榷，現(xiàn)行的稅收制度也不夠科學(xué)。在這種情況下分稅制是很難徹底施行的，所以我們當(dāng)前仍舊應(yīng)該以集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的模式來完善分稅制的財(cái)政管理體制。分稅制的施行是我國(guó)財(cái)政體制改革歷史上的一次里程碑式的改變，促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的確立。分稅制的改革和完善不僅關(guān)系到財(cái)政體制，還與政治體制與經(jīng)濟(jì)體制有著千絲萬縷的聯(lián)系，已經(jīng)顯露出來的弊端與不足還需要相關(guān)從業(yè)人員的進(jìn)一步完善與改進(jìn)，從而使分稅制能夠更好地在我國(guó)施行。