我國地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制問題研究

鄭 路

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

近年來隨著我國經(jīng)濟水平的增長，社會公眾對公共產(chǎn)品的需求也在不斷擴大，政府需要足夠的資金來維持，但是僅憑地方財政收入和財政轉(zhuǎn)移支付卻不足以彌補資金缺口。新《預(yù)算法》施行以來，明確對地方政府的發(fā)債權(quán)進行解綁，使地方政府發(fā)債常態(tài)化，地方政府便廣發(fā)地方債務(wù)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)(以下簡稱“地方債”)過度膨脹。地方債務(wù)作為一把雙刃劍，一方面可以彌補財政不足，促進地方經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，地方債務(wù)膨脹同樣會導(dǎo)致財政危機，制約經(jīng)濟發(fā)展，更有甚者會影響政府威信，最終導(dǎo)致政府不能履行其職能而面臨破產(chǎn)危機。因此，地方債的風(fēng)險管控和化解是亟待解決的問題。若要解決地方債務(wù)風(fēng)險問題，則需要對地方債進行全面和系統(tǒng)的認(rèn)識，及時對債務(wù)風(fēng)險進行預(yù)警，防止風(fēng)險和危害進一步擴大，防患于未然。

一、地方債風(fēng)險的成因分析

(一)中央對地方政府債務(wù)發(fā)行的軟約束

自地方發(fā)行債務(wù)成為一種常態(tài)，我國地方政府便找到了籌措資金的捷徑，發(fā)債的規(guī)模不斷擴大。2018年我國地方政府發(fā)債券41652億元，2019年1～4月債務(wù)發(fā)行量為16333億元，較2018年同期發(fā)行量有較大提升，2019年的發(fā)行總量與2018年相比仍會有所增長?！额A(yù)算法》在賦予地方政府發(fā)債權(quán)的同時，對發(fā)債權(quán)限進行了限制，要求省級政府經(jīng)國務(wù)院的批準(zhǔn)才能發(fā)行地方債。對地方政府的發(fā)債規(guī)模、用途、方式、風(fēng)險管控等方面也進行了必要的限制。這就導(dǎo)致地方政府發(fā)債缺乏自主權(quán)，過度依賴中央政府，而國務(wù)院也并未形成相關(guān)的法定程序和法律規(guī)范。中央對于地方債的控制常以政策的形式出現(xiàn)，相對于明確的法律規(guī)范而言行政決策缺乏穩(wěn)定性和可期待性。[1]一方面，因地方政府發(fā)債缺乏明確的法定程序和法律規(guī)范，造成地方政府發(fā)債的恣意；另一方面，削弱了地方政府作為發(fā)債主體的地位，容易形成中央對地方發(fā)債的軟約束，造成在為地方債務(wù)做隱性擔(dān)保的局面。由中央政府作為其后盾，地方政府在發(fā)債時更加不會顧及其償債能力，地方債務(wù)規(guī)模將大大超出地方政府所能承受的范圍，從而引發(fā)地方債風(fēng)險。

(二)中央事權(quán)與地方事權(quán)的不匹配

地方政府之所以要發(fā)債，主要原因是地方政府缺乏資金，而地方又承擔(dān)過多的支出責(zé)任，因此在資金方面往往捉襟見肘。自分稅制改革以來，明確了中央與地方的稅收分配，中央和地方的財政收入比例并未發(fā)生重大變化，但是中央與地方的財政支出比例卻逐漸變大。以2018年為例，中央一級收入85447億元，地方收入97905億元，但是中央一級支出為32708億元，地方支出卻為188198億元，在收入大致相當(dāng)?shù)那闆r下，中央與地方支出數(shù)額的差距卻如此之大，地方財政支出更是達(dá)到了地方財政收入的兩倍。在收入方面，地方政府要將部分財政收入上交給中央，在支出方面，要承擔(dān)中央下放的更多的事權(quán)，也意味著為地方政府增加了支出項目，因此財政情況往往入不敷出。在面臨巨大的資金缺口的情況下，地方政府及其官員為了地方經(jīng)濟發(fā)展這一政治責(zé)任，通常會把舉債作為彌補地方財源不足的最后也是最重要的一種途徑。[2]這就導(dǎo)致地方政府不得不發(fā)行債務(wù)以彌補資金缺口，致使地方債大規(guī)模爆發(fā)，而如前文所述，地方政府并沒有資金來源償還巨額債務(wù)。

(三)地方政府債務(wù)發(fā)行與償還責(zé)任失衡

由于《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱“意見”)中規(guī)定中央對地方發(fā)行債務(wù)的嚴(yán)格控制，地方政府發(fā)行債務(wù)過度依賴中央。中央政府主要通過政策對地方下達(dá)發(fā)債任務(wù)和具體的發(fā)債規(guī)模。一方面，政策相較于法律法規(guī)具有較強的變動性，地方債的發(fā)行量也會隨政策調(diào)整而變動，地方債的發(fā)行具有不確定性。另一方面，在地方根據(jù)中央的指示發(fā)行相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)后，面臨債務(wù)的償還其并沒有足夠的資金。在這種情況下，中央對地方債務(wù)采取不救助的原則，讓地方政府獨自承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任并不具有合理性。地方政府對地方債只有自還的義務(wù)而沒有自發(fā)的權(quán)力，導(dǎo)致地方政府債務(wù)發(fā)行權(quán)與債務(wù)償還責(zé)任存在著明顯的不對等。[3]換言之，地方政府在償還債務(wù)時是一個完全獨立的整體，而在發(fā)債時卻處處受限，發(fā)行與償還的失衡也是催生地方債風(fēng)險的重要原因。

(四)地方政府超越職能，過多的介入市場

有限政府的建立有助于厘清政府與市場、中央與地方各級政府之間的財政關(guān)系，也是進一步避免地方政府介入市場進行盲目投資增加債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵條件。[4]在社會主義市場經(jīng)濟的背景下，政府是市場經(jīng)濟發(fā)展的守夜人，政府應(yīng)在市場自我調(diào)節(jié)失靈的情形下發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，但是近年來地方政府權(quán)力越位的現(xiàn)象越來越突出，政府經(jīng)常利用職權(quán)承擔(dān)起本應(yīng)由市場完成的經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)，并沒有扮演好守夜人的角色，而是與其他市場主體爭奪利益。但是由于政府自身享有財政支持，對于自己開辦的企業(yè)是否盈利并不如私營企業(yè)的關(guān)注那樣熱切。因此，在經(jīng)營企業(yè)的過程中由于缺乏盈利動力，往往面臨企業(yè)虧損甚至是破產(chǎn)的風(fēng)險。政府為走出困境依然向金融機構(gòu)借款，導(dǎo)致政府承擔(dān)相關(guān)公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)增加，在自身財源不足的情況下，只能進行大規(guī)模舉債，這也是地方債風(fēng)險高居不下的重要原因。

(五)地方債的監(jiān)管松散

地方政府為追求政績，便于為未來的經(jīng)濟發(fā)展籌集資金，擔(dān)心公布地方債相關(guān)數(shù)據(jù)會對進一步融資產(chǎn)生不利影響，對于地方債的相關(guān)數(shù)據(jù)的公布一直持消極態(tài)度，有的地方政府公布的相關(guān)信息也是經(jīng)過政府部門科學(xué)的測算得出的“合理數(shù)據(jù)”，其信息的真實性具有不確定性。更有甚者地方政府會虛報編造數(shù)據(jù)混淆視聽，以獲得中央財政的支持，從而自己發(fā)行地方債更加有恃無恐。另外，地方債作為地方財政的一部分，理應(yīng)由地方各級人大進行審批，但是由于中央對于地方債的控制，地方債轉(zhuǎn)由全國人大審批，這無疑是對人大之間的職能和預(yù)算法的規(guī)定的破壞，也是地方債風(fēng)險增加的重要原因。

二、地方債風(fēng)險預(yù)警機制必要性分析

地方債的發(fā)行為地方政府發(fā)展經(jīng)濟注入了資金，解決因缺乏資金導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展受限的掣肘，但是由于地方政府在發(fā)行、使用、償還債務(wù)的相關(guān)程序和規(guī)范存在問題，地方債同樣給地方政府造成較大的風(fēng)險。及時發(fā)覺地方債風(fēng)險，防患于未然是地方債風(fēng)險預(yù)警機制存在的重要意義。

(一)地方債風(fēng)險會導(dǎo)致地方金融體系紊亂

在我國基本國情的背景下，黨和國家始終堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，地方政府責(zé)無旁貸地要扛起促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的大旗，商業(yè)銀行自然也應(yīng)配合政府的經(jīng)濟發(fā)展政策，為政府提供充足的資金支持，為政府提供貸款或大量購進政府債券。同時由于政府以其信用作擔(dān)保，對于商業(yè)銀行來說，政府有能力在規(guī)定期限內(nèi)還本付息，相較于企業(yè)和個人，地方政府無疑是優(yōu)質(zhì)客戶。[5]商業(yè)銀行成為政府的重要資金來源本也無可厚非。在正常情況下，政府通過地方經(jīng)濟的發(fā)展，獲得充足的稅收來源，用以償還銀行債務(wù)。但在經(jīng)濟下行的情況下，地方稅收減少導(dǎo)致財政收入萎縮，政府則失去償還債務(wù)的能力。而銀行為了避免呆賬壞賬的出現(xiàn)會進一步向政府貸款，幫助政府解決財務(wù)困境，這無疑將商業(yè)銀行也牽扯到地方政府債務(wù)風(fēng)險的漩渦之中。如此惡性循環(huán)則會導(dǎo)致地方金融體系混亂，影響人們正常的社會生活。

(二)地方債風(fēng)險引發(fā)地方財政風(fēng)險

中央對于地方債已經(jīng)明確采取不救助原則，地方政府對地方債只能進行自發(fā)自還。為償還自身發(fā)行的債務(wù)，地方政府往往采取拆東墻補西墻的方式，或通過債務(wù)置換，將即將到期的地方債轉(zhuǎn)換成中長期債券。[6]地方政府的這些債務(wù)償還形式雖然能夠緩解當(dāng)下地方政府面臨的債務(wù)償還壓力，但是這種方式始終不是長久之計。由于我國經(jīng)濟政策調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，政府這種犧牲未來利益來償還當(dāng)下債務(wù)的方式為地方經(jīng)濟的發(fā)展埋下了禍根，使政府償還債務(wù)的不確定性顯著增加。如此惡性循環(huán)會使地方政府在日后無法獲得充足稅源來充實地方財政，使政府財政面臨危機。

(三)地方債風(fēng)險引發(fā)地方政府失信

地方債是以地方政府的信用作為擔(dān)保，一旦政府不能償還債務(wù)將直接影響政府的信用，使政府在日后向商業(yè)銀行借款或者向社會融資的困難顯著增加。[7]在自身信用受損、融資難度增加的情況下，政府往往會想盡辦法來開源節(jié)流。一方面可能通過強硬的行政手段強迫融資，通過行政收費或者進行罰款以擴大資金來源；另一方面可能通過減少社會福利，削減政府支出來節(jié)制資本。如此惡性循環(huán)則會進一步加劇民眾對政府的不滿情緒，使政府信用進一步降低。政府一旦喪失公信力則會導(dǎo)致金融機構(gòu)對政府失去信心，從而使政府無法獲得資金支持，也會使民眾對于政府的經(jīng)濟發(fā)展政策心存疑慮，對經(jīng)濟發(fā)展政策的參與度和配合度明顯降低，使政府產(chǎn)生信用危機，影響政府職能的完全發(fā)揮。

(四)地方債風(fēng)險造成地方政府陷入投資危機

政府在投資時區(qū)別于企業(yè)，在投資項目上往往會選擇具有公益性或者低收益的項目，比如，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障社會福利等項目。這種項目投入周期較長且獲益甚微，政府難以從中獲取資金償還債務(wù)，而且此類項目的資金需求量較大，政府資金鏈一旦斷裂，將難以再籌措資金繼續(xù)開展，這些項目也就成了爛尾工程，造成政府投資危機。同時地方政府大量向商業(yè)銀行和其他金融平臺舉債，使資金大量流入政府，因此政府在很大程度上占用了中小型企業(yè)的貸款資金。相較于地方政府，企業(yè)的逐利性更強，其利用自身的經(jīng)營理念和市場配置可將投資的收益最大化，而這些資金在政府的手中卻沒有產(chǎn)生相應(yīng)的收益。所以地方政府的舉債將擠占投資市場，造成當(dāng)?shù)赝顿Y市場低迷，也在一定程度上影響中小型企業(yè)的發(fā)展。

三、地方債風(fēng)險預(yù)警機制架構(gòu)

地方債本身并沒有問題，適當(dāng)?shù)牡胤絺鶆?wù)會對地方經(jīng)濟發(fā)展起到促進作用，問題是在面臨大規(guī)模的地方債務(wù)時，地方政府并沒有償還能力，從而引發(fā)地方債的風(fēng)險。對于地方債風(fēng)險的認(rèn)定問題是風(fēng)險預(yù)警機制建立的前提條件。換言之，如果地方政府擁有充足的資金償還其自身發(fā)行的債務(wù)，那么就不存在地方債的風(fēng)險問題，風(fēng)險預(yù)警機制的研究也失去其應(yīng)有的意義。所以在地方政府不具有償還能力時為防止地方債風(fēng)險造成的不良后果，應(yīng)在風(fēng)險形成前就對其預(yù)警，以減少未來的損失。

(一)地方債風(fēng)險的判斷標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)想

判斷地方債風(fēng)險可按照地方政府能夠利用地方資源多寡的限制來區(qū)分。如果地方政府所擁有的資源剛好能夠償還地方債務(wù)，則地方債不存在風(fēng)險；如果其能調(diào)用的資源不能償還債務(wù)，則地方債存在風(fēng)險。如果要求嚴(yán)格管控地方債，那么可將地方財政收入去除地方政府各項必要支出的余額作為地方債風(fēng)險的最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，如果地方政府發(fā)債大于該項余額，則地方債就存在風(fēng)險。前文中提到，地方政府以犧牲未來利益的方式來償還現(xiàn)存的債務(wù)，那么地方政府能利用的無非就是本行政區(qū)域內(nèi)的土地資源，因此在上一層次的基礎(chǔ)上加上地方政府將本地的土地資源劃撥所得費用作為地方債風(fēng)險的第二層次的標(biāo)準(zhǔn)，超出兩者總和則地方債存在風(fēng)險。地方上的國有資產(chǎn)雖屬于國有，但是地方政府仍有一定的調(diào)用權(quán)力，在前項標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上加上地方的國有資產(chǎn)作為地方債風(fēng)險的第三層次的標(biāo)準(zhǔn)。地方政府用上述所有資源都不足以償還地方債，那么地方債則存在風(fēng)險，反之則不存在風(fēng)險。

(二)地方債風(fēng)險指標(biāo)的選擇

1.規(guī)定風(fēng)險指標(biāo)的選擇

《意見》中提出建立地方債風(fēng)險預(yù)警機制，要根據(jù)各地的一般債務(wù)、專有債務(wù)、或有債務(wù)等情況，將債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率等指標(biāo)納入風(fēng)險評估，對地方政府債進行風(fēng)險預(yù)警。當(dāng)然在現(xiàn)實的風(fēng)險評估過程中也應(yīng)將其進行層次劃分，以預(yù)警不同層次的債務(wù)風(fēng)險，從而讓地方政府采用不同的措施應(yīng)對風(fēng)險，提升解決地方債風(fēng)險的針對性和效率。與判斷標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)，將債務(wù)率(本年度債務(wù)余額/本年度財政收入-本年度必要支出)；新增債務(wù)率(本年度新增債務(wù)額/本年度財政收入的增加值-本年度必要支出的增加值)；償債率(本年度還本付息額/本年度財政收入-本年度必要支出)通過計算得出，以上三者各自的數(shù)值越大代表債務(wù)風(fēng)險越大，如果數(shù)值達(dá)到規(guī)定值則說明債務(wù)在第一層次內(nèi)已經(jīng)存在風(fēng)險；第二層次：土地依賴率(本年度債務(wù)余額/本年度土地出讓收入)，土地依賴率越大說明債務(wù)風(fēng)險越高；第三層次：債務(wù)匹配程度(本年度債務(wù)余額/本年度債務(wù)產(chǎn)生資產(chǎn))，(本年度債務(wù)余額/經(jīng)營性資產(chǎn))所得數(shù)值越大說明債務(wù)風(fēng)險越高。

2.其它債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)的考量

地方債畢竟由地方政府發(fā)行，政府的信用也是地方債風(fēng)險的重要指標(biāo)。美國采取信用評級措施來對地方政府進行舉債評級。信用等級高的政府債務(wù)風(fēng)險自然較小，信用等級低的政府債務(wù)風(fēng)險則相對較大。一旦發(fā)現(xiàn)地方政府出現(xiàn)債務(wù)支不付出的情況，就會馬上降低地方政府的舉債級別，從而限制地方政府舉債并控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。[8]127美國的做法有值得借鑒之處。因此，在對上述指標(biāo)進行考量測算的同時應(yīng)在債務(wù)預(yù)警時也采用政府信用評級制度，依據(jù)政府信用等級的高低控制債務(wù)風(fēng)險。日本地方政府利用實際赤字率等各種指標(biāo)來進行風(fēng)險預(yù)警，如果有不符合的比率，中央就會要求地方政府重新財政重組。[8]127地方政府本身的財政赤字比較大說明其本身財政支出較大，所需的資金缺口也較大，另一方面也說明其債務(wù)風(fēng)險也較大，而財政赤字較小的政府則相反。因此，財政赤字率也可作為考量債務(wù)風(fēng)險的重要指標(biāo)。

(三)地方債風(fēng)險預(yù)警體系的構(gòu)建

1.地方債風(fēng)險預(yù)警主體體系

新《預(yù)算法》和《意見》中對地方債的風(fēng)險預(yù)警都有提及，但是只停留在理論層面。財政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警，對于風(fēng)險預(yù)警主體可推定為財政部門。然而由于我國地方政府層級不同,地方政府?dāng)?shù)量眾多，且債務(wù)風(fēng)險預(yù)警需要對大量的數(shù)據(jù)信息進行分析處理，僅憑財政部門無法對各級地方政府債務(wù)的各項指標(biāo)進行全面地監(jiān)測和評估。[9]因此，應(yīng)將審計部門、人民銀行、國土部門等與指標(biāo)相關(guān)的其他部門納入預(yù)警機制中，形成同等級跨部門聯(lián)合的監(jiān)測和預(yù)警主體體系，全方位、多角度地對債務(wù)風(fēng)險進行預(yù)警。

2.地方債風(fēng)險預(yù)警階段體系

債務(wù)風(fēng)險預(yù)警需要收集大量數(shù)據(jù)并對數(shù)據(jù)進行分析，因此，為保障風(fēng)險預(yù)警機制的順利運行并及時反饋預(yù)警信息，風(fēng)險預(yù)警也應(yīng)分階段進行。首先，數(shù)據(jù)收集，預(yù)警工作應(yīng)建立在大量的數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，各部門應(yīng)將自己接觸的與債務(wù)風(fēng)險有關(guān)的信息按照法定程序和要求進行收集整理。其次，對債務(wù)風(fēng)險進行判斷。信息經(jīng)過收集和整理后，與風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的要求進行比對，得出債務(wù)是否存在風(fēng)險。最后，風(fēng)險預(yù)警應(yīng)對階段。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)分析得出的結(jié)論一旦存在風(fēng)險，應(yīng)立即采取預(yù)警措施，以便于當(dāng)?shù)氐胤秸蜕霞壵皶r采取應(yīng)對措施。

3.預(yù)警平臺體系

與預(yù)警階段相對應(yīng),相關(guān)的數(shù)據(jù)收集、計算以及風(fēng)險預(yù)警也應(yīng)有對應(yīng)的數(shù)據(jù)平臺承擔(dān)，建立一個高效的平臺體系才能提高預(yù)警信息精準(zhǔn)性和及時性。首先，應(yīng)建立信息共享平臺。雖然預(yù)警主體是多元的，但各方僅是分工不同，在面對債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的問題上，應(yīng)實現(xiàn)信息共享，便于各部門提升工作效率，保障預(yù)警信息的精準(zhǔn)性。其次，應(yīng)建立信息核算平臺。各部門經(jīng)過數(shù)據(jù)收集應(yīng)將數(shù)據(jù)進行進一步的計算，在較短的時間內(nèi)核算出債務(wù)是否存在風(fēng)險。再次，應(yīng)建立組織管理平臺。各部門之間應(yīng)相互配合，在債務(wù)風(fēng)險出現(xiàn)時，及時發(fā)出預(yù)警信號并組織相關(guān)部門采取相應(yīng)的補救措施。