重大經(jīng)濟(jì)決策終身責(zé)任追究制研究

韓子亦

(中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確了要建立“重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。從《決定》中的具體內(nèi)容可以明確重大決策終身責(zé)任追究制度中的追究對象主要涉及行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員以及相關(guān)責(zé)任人員。重大經(jīng)濟(jì)決策屬于重大決策的范疇，其責(zé)任追究對象應(yīng)與重大決策責(zé)任追究對象保持一致，即為行政首長以及主管經(jīng)濟(jì)方面的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員[1]。從重大決策問責(zé)制與終身責(zé)任制的實(shí)踐探索來看，這是兩種制度的合流，即重大決策責(zé)任制的構(gòu)建選擇了終身責(zé)任制[2]?！爸卮蠼?jīng)濟(jì)決策”是指行政機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)做出的重大決策。而建立這一制度，是加快我國經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展、制度創(chuàng)新的重大舉措。實(shí)質(zhì)上，建立重大經(jīng)濟(jì)決策終身責(zé)任追究制為重大經(jīng)濟(jì)決策的制定提供了安全保障，對決策者的決策權(quán)做出了限制。

一、重大經(jīng)濟(jì)決策終身責(zé)任追究制內(nèi)涵

(一)重大經(jīng)濟(jì)決策概念

我國的法律法規(guī)沒有明確地對“重大決策”在立法上做出界定。對“重大”的描述在不同部門法領(lǐng)域也有所不同。如在《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》的第五條規(guī)定的重大責(zé)任事故罪的構(gòu)罪要求為：1人死亡或者3人重傷；直接經(jīng)濟(jì)損失50萬元以上；發(fā)生礦山生產(chǎn)安全事故，造成直接經(jīng)濟(jì)損失100萬元以上等。但有時(shí)也需要通過法官的自由裁量對“重大”一詞予以解釋。例如：《民法通則》第五十九條規(guī)定因重大誤解的民事行為，人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)可以變更或撤銷。但是在重大決策中，可以將重大決策的“重大”歸納概括為：“行政機(jī)關(guān)工作人員在處理重大事務(wù)時(shí)，所做出的對其轄區(qū)內(nèi)有重大影響的決定?！?/p>

強(qiáng)調(diào)重大決策要對轄區(qū)內(nèi)的各方面以及各行政程序的階段都能產(chǎn)生重要影響，因此重大經(jīng)濟(jì)決策具有全局性、宏觀性和過程性的特點(diǎn)。而重大經(jīng)濟(jì)決策作為重大決策的下位概念，具有重大決策所具有的全部特點(diǎn)。

對于全局性和宏觀性而言，主要是表明重大經(jīng)濟(jì)決策所涉及的事項(xiàng)通常較為宏大。不僅在某一區(qū)域內(nèi)能夠產(chǎn)生較大影響，甚至關(guān)系到國計(jì)民生。而過程性通常是時(shí)效性的體現(xiàn)，是指決策主體在作出重大經(jīng)濟(jì)決策之后，基于決策本身的特性，決策實(shí)施后的效果或影響并未立即顯現(xiàn)，通常而言需要經(jīng)過一段時(shí)間才會逐步被重視。正如立法者制定的法律一樣，立法缺陷也是在司法實(shí)踐中不斷地被發(fā)現(xiàn)。因此，這些重大的經(jīng)濟(jì)決策往往是伴隨著時(shí)代發(fā)展，并結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢而制定出來的，其對社會以及公眾產(chǎn)生的效果也是隨著時(shí)代以及形勢的發(fā)展而變化的。

(二)重大經(jīng)濟(jì)決策的特點(diǎn)

重大經(jīng)濟(jì)決策相較于其他重大決策具有連鎖性、風(fēng)險(xiǎn)性、專業(yè)性特點(diǎn)。連鎖性是指重大經(jīng)濟(jì)決策雖然僅針對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域且與之相關(guān)的政策大多集中于經(jīng)濟(jì)層面，但是容易造成極大的連鎖反應(yīng)，波及社會民生等諸多方面。例如，社會犯罪率往往與個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況存在關(guān)聯(lián)性，經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定的群體犯罪較突出，而這些群體多與就業(yè)不穩(wěn)定或就業(yè)競爭力差的群體重合。據(jù)王志強(qiáng)的調(diào)查，在犯罪人中，犯罪前經(jīng)濟(jì)收入很穩(wěn)定的只占2.3%，比較穩(wěn)定的占38.1%，不太穩(wěn)定的占49.6%，很不穩(wěn)定的占10%[3]。經(jīng)濟(jì)決策很大程度上決定了民眾的物質(zhì)基礎(chǔ)問題，一旦物質(zhì)基礎(chǔ)存在缺陷，很容易造成社會秩序失常的便具有高風(fēng)險(xiǎn)性、高負(fù)債性以及政策依賴項(xiàng)等特點(diǎn)，且國際資本難以受到某一國家的控制，因此做出的重大經(jīng)濟(jì)決策往往具有極大的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)世界銀行估計(jì)，“七五”到“九五”之間，我國政府投資決策率在30%左右，由此造成的經(jīng)濟(jì)損失在4 000億到5 000億元[4]。說明一旦決策失當(dāng)，便會造成極大損失，對國家經(jīng)濟(jì)造成壓力與損害。同時(shí)這也就要求做出重大經(jīng)濟(jì)決策需要具備充分的專業(yè)性，考慮到經(jīng)濟(jì)情勢的動態(tài)后果。

同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)決策受國際金融市場影響大，而金融市場本身發(fā)展以及專業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，往往需要專業(yè)知識作為基礎(chǔ)，一旦出現(xiàn)外行決策的情況往往會導(dǎo)致決策的失當(dāng)。一旦決策不當(dāng)，政策與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢不匹配或不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，對于具有高度政策依賴性的金融市場來說便是巨大打擊，有可能會造成連鎖反應(yīng)，輕則造成財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)重則可能導(dǎo)致市場危機(jī)。

(三)“終身”責(zé)任

終身責(zé)任追究制度，最早用來規(guī)定建筑工程領(lǐng)域。在司法領(lǐng)域，對司法人員有錯案終身追責(zé)制。2014年黨的十八屆四中全會提出了重大決策終身責(zé)任追究制，把決策的領(lǐng)域擴(kuò)大到了所有的領(lǐng)域。“終身”一詞確定了重大經(jīng)濟(jì)決策的責(zé)任期是無限期，無論何時(shí)出現(xiàn)問題均應(yīng)被追責(zé)，這是在經(jīng)濟(jì)行政決策領(lǐng)域內(nèi)的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，不僅體現(xiàn)了我國對于公權(quán)力的嚴(yán)格制約，更彰顯了我國在依法治國方面從制度上著力的決心。

首先，由于重大經(jīng)濟(jì)決策具有全局性和宏觀性，內(nèi)容上具有根本性，所以在決策時(shí)會賦予決策者一定的自由裁量權(quán)。正因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)的賦予，則為決策者以公謀私提供了生長的土壤。而當(dāng)決策者將個(gè)人利益凌駕于社會公眾利益之上時(shí)，決策的正確性和正當(dāng)性便難以保障。為了解決這一問題，將“終身”這一時(shí)間跨度作為檢測決策是否科學(xué)、合理的時(shí)間范圍，在一定程度上，可以避免決策者在決策時(shí)濫用決策權(quán)。其次，由于重大經(jīng)濟(jì)決策具有過程性，因此決策的效果往往不是立即顯現(xiàn)。例如：1994年決定動工修建三峽大壩工程，在當(dāng)時(shí)乃屬當(dāng)之無愧的重大經(jīng)濟(jì)決策。雖然在修建決策的作出之前已經(jīng)經(jīng)過了一系列的論證，但在2008年底因?yàn)槿龒{大壩需要大量儲水，水庫淹沒涉及湖北省的宜昌、秭歸、興山、巴東4個(gè)縣和重慶市的巫山、江津等沿江16個(gè)縣(市、區(qū))，移民動遷總量達(dá)113萬人[5]。該案例是典型的決策過程性的體現(xiàn)。雖說并不能認(rèn)為當(dāng)時(shí)的決策有不當(dāng)之處，但一系列問題卻是在決策做出后才凸顯。因此，正是由于這一原因，就很容易導(dǎo)致決策不當(dāng)，而立即對決策做出評價(jià)明顯有時(shí)難以真正達(dá)到檢測決策是否具有科學(xué)性的目的。因而終身責(zé)任追究可以倒逼決策者在決策時(shí)考慮全局，全面把握現(xiàn)實(shí)情況與發(fā)展形勢，增強(qiáng)決策的預(yù)見性和科學(xué)性。最后，由于重大經(jīng)濟(jì)決策是涉及國計(jì)民生的重大決策，這其中也難免會有決策者在平衡各方利益的時(shí)候做出相應(yīng)的傾斜，導(dǎo)致決策權(quán)的濫用。因此，將對重大經(jīng)濟(jì)決策的追溯期規(guī)定為“終身”也是防止決策者濫用權(quán)力的一種手段。

(四)重大經(jīng)濟(jì)決策的追責(zé)范圍

重大經(jīng)濟(jì)決策，在某些方面大家是存在著相應(yīng)的共識的，諸如“當(dāng)?shù)卣闹卮笸顿Y和建設(shè)項(xiàng)目”“重大國有資產(chǎn)的買賣或處置”等與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)直接相關(guān)的決策，可認(rèn)定為是重大決策范圍[6]80。此外，在實(shí)踐中可以表現(xiàn)為政府的BOT項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目。當(dāng)然，要界定重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)，明確重大經(jīng)濟(jì)決策的范圍，還可以從是否與社會重大公共利益有直接關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，通常在當(dāng)?shù)鼐哂衅毡檫m用性并涉及公民基礎(chǔ)生活方面的經(jīng)濟(jì)政策、措施、決定、命令等應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為重大經(jīng)濟(jì)決策。但是社會重大公共利益這一標(biāo)準(zhǔn)，仁者見仁，智者見智。因?yàn)椤爸卮蟆币辉~本身就是屬于指代不明的程度詞，每個(gè)人心中對于重大的認(rèn)定都有一桿秤，即便給出了一些較為明確的標(biāo)準(zhǔn)來衡量重大，但仍舊會基于知識背景、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育科技等因素而有不同理解。這也就導(dǎo)致一些本應(yīng)屬于規(guī)定范圍內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，通過限縮 “重大”這一詞所涵涉的范圍，從而出現(xiàn)不按照規(guī)定處理的情況。因此需要對重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)范圍進(jìn)行確定，比如決策者做出的關(guān)系社會公眾重大利益，并且涉及面較廣的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)——重大經(jīng)濟(jì)改革事項(xiàng)，制定具有重大影響的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、政策，決定政府重大投資和建設(shè)項(xiàng)目。除此之外，政府對國有重大資產(chǎn)項(xiàng)目的買賣與處理，以及決定其他涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、社會重大公共利益的事項(xiàng)也應(yīng)納重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的范疇之中。各級決策機(jī)關(guān)可以根據(jù)重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地區(qū)、本層級的實(shí)際情況，通過舉行聽證會、溝通會、交流會等方式來制定重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)目錄，并向社會公開[6]81。上述事項(xiàng)直接關(guān)系到國計(jì)民生，并對社會公眾的生活能夠產(chǎn)生重大影響，所以此類重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)范圍目錄應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會發(fā)展的不同階段以及當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行調(diào)整。

但是，僅僅根據(jù)關(guān)系到“社會重大公共利益”這一標(biāo)準(zhǔn)來界定重大經(jīng)濟(jì)決策范圍未免主觀性太強(qiáng)。這種抽象的規(guī)定并不能具體解決實(shí)踐當(dāng)中遇到的相應(yīng)問題。因此，采用統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)結(jié)合具體的相關(guān)情況來對重大經(jīng)濟(jì)決策的范圍進(jìn)行界定，能夠更好地解決司法實(shí)踐中遇到的問題。具體的量化標(biāo)準(zhǔn)就是從數(shù)額來認(rèn)定。但是，對于重大經(jīng)濟(jì)決策的金額并未有明確的規(guī)定。事實(shí)上，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，所以對于不同地域之間的重大經(jīng)濟(jì)決策涉及的金額標(biāo)準(zhǔn)也不同。在實(shí)踐中，人民法院的立案標(biāo)準(zhǔn)則是通過金額來確定。中級以上各級人民法院都有對本轄區(qū)內(nèi)有重大影響案件的管轄權(quán)。而這些案件的重大與否的確定，通常都以涉案金額予以確定。最高人民法院規(guī)定經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的直轄市和省的高級人民法院，管轄訴訟標(biāo)的額5億元以上一審民商事案件，所轄中級人民法院管轄訴訟標(biāo)的額1億元以上一審民商事案件。經(jīng)濟(jì)在中上水平的直轄市和省的高級人民法院，管轄訴訟標(biāo)的額3億元以上一審民商事案件，所轄中級人民法院管轄訴訟標(biāo)的額3 000萬元以上一審民商事案件。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省的高級人民法院和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院管轄訴訟標(biāo)的額2億元以上一審民商事案件，所轄中級人民法院管轄訴訟標(biāo)的額1 000萬元以上一審民商事案件。由此，對于重大，根據(jù)不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有著不同的認(rèn)定。而對于不同地域的重大經(jīng)濟(jì)決策，也需要決策者通過相關(guān)調(diào)研后，來對本轄區(qū)重大經(jīng)濟(jì)決策所涉金額范圍予以明確。

當(dāng)然，僅僅只對金額的大小這一方面來看就衡量一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策是否屬于重大經(jīng)濟(jì)決策可能有片面之嫌，但是從一個(gè)國家整體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃來看，金額的大小是能夠說明一部分問題的。同時(shí)，也并不否定通過認(rèn)定關(guān)系到“社會重大公共利益”這一方面來衡量是否是重大經(jīng)濟(jì)決策，故通過結(jié)合數(shù)額以及“社會重大公共利益”這雙重標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定，能夠更加準(zhǔn)確的界定重大經(jīng)濟(jì)決策范圍。

二、重大經(jīng)濟(jì)決策不當(dāng)?shù)恼J(rèn)定

從主觀方面上來看，依據(jù)決策者是否存在謀取私利的想法可以將重大經(jīng)濟(jì)決策不當(dāng)分為以權(quán)謀私與疏忽大意兩部分，分別對應(yīng)故意為自己或他人謀求利益從而導(dǎo)致的決策失誤與由于決策者疏忽大意能力不足而導(dǎo)致的重大經(jīng)濟(jì)決策不當(dāng)。而從客觀方面來看，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會明確了制定重大經(jīng)濟(jì)決策的五大法定程序：公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定。五大法定程序中，后程序的開展以前程序的結(jié)果為依托，因此缺一不可。

此外，《決定》還規(guī)定：“對于決策嚴(yán)重失誤或者應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)作出決策而久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究……法律責(zé)任?！鄙衔囊呀?jīng)述及，重大經(jīng)濟(jì)決策作為重大決策的重要部分，因此，其同樣也適用《決定》的全部條款。從《決定》規(guī)定的內(nèi)容來看，重大經(jīng)濟(jì)決策不當(dāng)可以分為決策程序不當(dāng)以及決策后果不當(dāng)這兩個(gè)部分[7]。

(一) 主觀因素造成的決策不當(dāng)

1.以權(quán)謀私型決策不當(dāng)

以權(quán)謀私是指，利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響為他人謀取利益等行為，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八十—、八十二條明確規(guī)定了以權(quán)謀私等違反廉潔紀(jì)律的行為，表明了以權(quán)謀私是不可觸碰與容忍的底線。以權(quán)謀私型決策不當(dāng)指的是負(fù)有權(quán)力的決策主體，為自己或他人謀求利益，從而做出不符合真實(shí)情況與需求的決策。這種情況往往和貪污腐敗等刑事案件相聯(lián)系，屬于行政官員濫用公權(quán)力損害公眾利益的行為。

以權(quán)謀私型決策不當(dāng)極易在造成經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)，極大地?fù)p害政府權(quán)威與行政秩序，形成送禮辦事的風(fēng)潮，不利于決策的客觀有效性。新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院(2017)“新民終565號”裁判文書提到，原系新疆維吾爾自治區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局(以下簡稱機(jī)關(guān)事務(wù)管理局)黨組書記、副局長孟傳杰于2003年利用擔(dān)任機(jī)關(guān)事務(wù)管理局黨組書記、副局長的職務(wù)便利，為新疆德隆房地產(chǎn)開發(fā)有限公司謀取利益，違規(guī)減免房租，擅自決定低價(jià)轉(zhuǎn)讓烏魯木齊市城市大酒店房產(chǎn)，造成經(jīng)濟(jì)損失1 443.09萬元。2006年為新疆伊力經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司謀取利益，違規(guī)決定將烏魯木齊市幸福路公務(wù)員小區(qū)會所進(jìn)行股份置換，造成經(jīng)濟(jì)損失2 951.73萬元。此類事件往往造成巨大的國家財(cái)產(chǎn)損失，而國家損失的資產(chǎn)往往進(jìn)入了行賄與受賄者的口袋，長此以往則會導(dǎo)致部分企業(yè)不惜鋌而走險(xiǎn)，通過行賄方式謀取不當(dāng)利益，讓正規(guī)經(jīng)營的企業(yè)心理不平衡甚至無法生存。此類風(fēng)潮一旦形成，對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)往往會產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。

因此，若要避免此類情況的發(fā)生，我國政府應(yīng)從政治與法律多方面進(jìn)行監(jiān)督與懲罰。政治上上級行政機(jī)關(guān)與本級人大及其常委會均要加強(qiáng)對重大經(jīng)濟(jì)決策的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)若要做出重大經(jīng)濟(jì)決策應(yīng)當(dāng)向本級人大常委會做出書面報(bào)告，政府內(nèi)部的審計(jì)機(jī)關(guān)對于重大經(jīng)濟(jì)決策也要依規(guī)進(jìn)行監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)決策者存在以權(quán)謀私型決策失誤，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以政治處分。法律上檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)督職能，對于經(jīng)濟(jì)類重大決策多加關(guān)注，一旦發(fā)現(xiàn)貪污受賄、以權(quán)謀私行為應(yīng)當(dāng)立即予以調(diào)查，構(gòu)成犯罪的依法立案處理。從政治與法律兩方面遏制以權(quán)謀私所帶來的決策失誤。

2.疏忽大意型決策不當(dāng)

與以權(quán)謀私不同，疏忽大意型決策不當(dāng)是指決策主體在決策時(shí)并未考慮周全，對于決策后所出現(xiàn)的問題沒有預(yù)料或準(zhǔn)備不足，從而導(dǎo)致的決策失當(dāng)。由于當(dāng)前我國重大決策與領(lǐng)導(dǎo)的政績相關(guān)，決策不當(dāng)后追責(zé)主體不明，且對于決策造成的虧損較為淡漠。這就導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)好大喜功，抱著樹立政績的心理，在準(zhǔn)備不足的情況下便做出決策，而由此導(dǎo)致虧損后因?yàn)椴粔蛑匾?，并不會受到追?zé)，更加助長了草率決策的風(fēng)氣。

疏忽大意能力不足往往導(dǎo)致出現(xiàn)決策結(jié)果與目的產(chǎn)生偏差的情況。中石化以18億美元收購了加拿大Tanganyika石油公司100%股權(quán)，并獲得了該公司在敘利亞和埃及的石油勘探和開采權(quán)，但后期高額的石油煉化成本使得中石化虧損了超過14億美元[8]。該案例中決策者出發(fā)點(diǎn)并無私心，并非為自己或他人謀取私利，但是缺乏相應(yīng)的前期調(diào)查，對于決策的可行性與必要性并未進(jìn)行細(xì)致審查，從而導(dǎo)致決策失當(dāng)。

對于疏忽大意型決策不當(dāng)，可分為三種情況。其一，由于重大經(jīng)濟(jì)決策往往是“多機(jī)關(guān)、多程序、多處分的集合現(xiàn)象”[9]，可以鼓勵多部門之間協(xié)調(diào)合作，從多種角度對該決策的可行性與必要性予以調(diào)查，對于不符合以上特性的不多做，不硬做，若政績強(qiáng)行決策，不但浪費(fèi)各類資源，還有可能造成巨大損失，得不償失。其二，加強(qiáng)對決策者的執(zhí)政能力培訓(xùn)，負(fù)責(zé)決策者應(yīng)當(dāng)具有一定的有關(guān)基礎(chǔ)知識，防止不專業(yè)的決策釀成大禍。其三，政府并非完全理性，全知全能的組織，政府在做出重大行政決策時(shí)也會面臨有限理性的問題[10]。此時(shí)應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)措施對決策主體的理性進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，也就是要求政府在做出重大經(jīng)濟(jì)決策前要充分聽取專家意見，為決策提供充分的智力支持。

(二) 客觀方面造成的決策不當(dāng)

1.決策程序不當(dāng)

重大經(jīng)濟(jì)決策程序不當(dāng)是指，決策者在做出重大經(jīng)濟(jì)決策的決定時(shí)，并未依照相應(yīng)的法定程序或僅從形式上依據(jù)程序?qū)χ卮蠼?jīng)濟(jì)事項(xiàng)做出決定，從而導(dǎo)致決策失當(dāng)。十八屆四中全會明確了重大決策的做出需依據(jù)公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定等程序?？梢悦鞔_，這一表述所規(guī)定的五項(xiàng)程序之間不是選擇適用關(guān)系，不可僅經(jīng)過其中一部分程序便做出決策。因此，將上述五種程序視為一種遞進(jìn)關(guān)系符合《決定》的基本意志，即后程序以前程序所形成的結(jié)果為依托。

程序的意義在于防止基于人治而產(chǎn)生的恣意，當(dāng)程序落到實(shí)處后，且不成為走過場的形式，其就能發(fā)揮保障實(shí)質(zhì)正義產(chǎn)生的重要功能。此外，通過決策程序不當(dāng)?shù)母拍钸M(jìn)行分析可以看出，決策程序不當(dāng)除了表現(xiàn)為不遵循相應(yīng)的程序做出決定外，還表現(xiàn)為在決策的制定過程中缺少某個(gè)程序環(huán)節(jié)。雖說有時(shí)缺少某個(gè)程序可能并不會導(dǎo)致最終的決策出現(xiàn)問題，但是重大經(jīng)濟(jì)決策是關(guān)系到社會公共利益以及國民經(jīng)濟(jì)的重要經(jīng)濟(jì)決策，決策者不能對其影響存有僥幸心理，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決的杜絕嘗試毒樹之果的情況。因?yàn)?，在某些時(shí)候，沒有出現(xiàn)問題實(shí)屬僥幸，當(dāng)涉及重大經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，多為關(guān)系到社會公眾重要利益的事項(xiàng)，一旦決策失誤，所造成的損失難以彌補(bǔ)。

對于“公眾參與”這一程序而言，它是公平民主權(quán)利得以行使的表現(xiàn)之一。對于涉及自身相關(guān)利益的事項(xiàng)，公民擁有一定的決策權(quán)。人民政府監(jiān)督不能只是許諾，必須要有暢通的渠道和嚴(yán)密的制度保障[8]。因此，各行政部門應(yīng)當(dāng)積極的舉行座談會、論證會、聽證會來保障公民決策的知情權(quán)以及參與權(quán)。對于聽證程序，各行政部門可以參照《行政許可法》中對于行政許可的相關(guān)聽證程序執(zhí)行，也可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，由擬作出重大決策的部門在聽證會舉行之前，將聽證程序向社會公布；抑或由省一級人民政府通過制定地方性規(guī)章的方式來規(guī)范全省各地區(qū)重大經(jīng)濟(jì)決策制定聽證程序。

此外，專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估相比其他程序而言具有更高的專業(yè)性要求，因此需要經(jīng)過在某一領(lǐng)域的高層次人才的論證才能進(jìn)行。故而需要根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況開展，因?yàn)椴皇菑膰鴦?wù)院一直到鄉(xiāng)級人民政府都具備相應(yīng)的客觀條件來邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家對當(dāng)?shù)氐闹卮蠼?jīng)濟(jì)決策論證。因?yàn)樵诳h一級、特別是鄉(xiāng)一級人民政府，可能沒有相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇W(xué)者，甚至沒有相關(guān)的專業(yè)人士。導(dǎo)致專家論證會遇到客觀不能開展的難題。風(fēng)險(xiǎn)評估由于同樣具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性也難以在縣鄉(xiāng)一級政府中開展。通常而言所有層級的決策都必須由政府部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，但是不能強(qiáng)行要求縣鄉(xiāng)兩級人民政府在重大經(jīng)濟(jì)決策前必須經(jīng)過第三方評估。雖然縣鄉(xiāng)兩級受制于客觀條件，但是這并不意味著在重大經(jīng)濟(jì)決策做出之前不需要經(jīng)過專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評估。在專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評估后的程序是合法性審查，通常而言這一程序主要由上級主管機(jī)關(guān)對相關(guān)決策進(jìn)行審查。因此，對于某些客觀條件所不能進(jìn)行專家論證或不能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的重大經(jīng)濟(jì)決策，應(yīng)當(dāng)在合法性審查階段，由審查機(jī)關(guān)對同一時(shí)期其轄區(qū)內(nèi)需要審查的重大經(jīng)濟(jì)決策統(tǒng)一邀請專家進(jìn)行專家論證和進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。以免由于客觀條件不足，而影響到科學(xué)決策。當(dāng)然，在某些作出重大經(jīng)濟(jì)決策較為緊急的時(shí)候，對于縣鄉(xiāng)級的重大經(jīng)濟(jì)決策的作出，在必要的情況下可以向市級行政部門提出要求專家論證以及風(fēng)險(xiǎn)評估的請求或向同級具有相應(yīng)條件的政府部門提出專家論證以及風(fēng)險(xiǎn)評估的請求。

2.決策后果不當(dāng)

除程序不當(dāng)外，還有一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)就是“決策嚴(yán)重失誤或者應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)作出決策而久拖不決造成重大損失或者惡劣影響”。其中，“決策嚴(yán)重失誤”即為決策后果嚴(yán)重不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。

首先，若決策發(fā)生嚴(yán)重失誤是在切實(shí)的保障了上文提到正當(dāng)程序的情況下做出的，那么這可以適當(dāng)減輕決策者責(zé)任，但是其中涉及對不當(dāng)經(jīng)濟(jì)決策的作出有過失的人員，則應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任不予減輕。其次，“重大損失”應(yīng)當(dāng)主要是經(jīng)濟(jì)損失，經(jīng)濟(jì)損失包括“直接經(jīng)濟(jì)損失”和“間接經(jīng)濟(jì)損失”其他損失，同時(shí)產(chǎn)生“惡劣影響”也可視為一種重大損失，如造成政府形象損害等。最高人民檢察院2005年12月29日制定了《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)》以下簡稱《立案標(biāo)準(zhǔn)》?！读笜?biāo)準(zhǔn)》針對多種瀆職案件的立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，如濫用職權(quán)案、玩忽職守案、徇私枉法案等國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職和利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利以及損害國家秘密和國家榮譽(yù)等犯罪案。因此，當(dāng)決策者做出的決策所產(chǎn)生的后果符合上述規(guī)定，可以認(rèn)定為決策后果產(chǎn)生了重大損失或者惡劣影響。最后，決策者的主觀方面也應(yīng)當(dāng)作為重大決策不當(dāng)認(rèn)定的一個(gè)輔助因素。因?yàn)閷τ跊Q策者而言，多數(shù)決策的做出都離不開其主觀方面的考量，而一旦涉及主觀方面的考量則容易影響決策做出。因此，需要對決策者的主觀方面進(jìn)行考量，更好地對重大決策不當(dāng)進(jìn)行認(rèn)定。提高決策者尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)的決策責(zé)任意識是優(yōu)化決策責(zé)任體系、提高決策質(zhì)量和效率、有序推動決策問責(zé)制度建立和健全的前提[11]。

三、重大經(jīng)濟(jì)決策不當(dāng)?shù)呢?zé)任

當(dāng)前“中國問責(zé)實(shí)踐的內(nèi)容主要集中于結(jié)果問責(zé)和執(zhí)行問責(zé)層面，而對于決策問責(zé)則非常有限”[12]。然而“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任”[13]。在決策失當(dāng)后，決策者應(yīng)當(dāng)為其決策負(fù)責(zé)。同時(shí)除了承當(dāng)相應(yīng)的行政責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任和法律責(zé)任。而在實(shí)踐中，行政責(zé)任會內(nèi)化于法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任以及政治責(zé)任之中。

(一)政治責(zé)任

政治責(zé)任是權(quán)力行使者對權(quán)力授予者的責(zé)任[14]，盧梭認(rèn)為“政府是人民的公仆，人民有權(quán)任用和罷免他們”[15]。重大經(jīng)濟(jì)決策不當(dāng)所應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任，是指政府官員(決策者)在進(jìn)行重大決策過程中未積極履行職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)受到的譴責(zé)與制裁。由于法律責(zé)任具有時(shí)效性與法定性，在追溯較長時(shí)間跨度的決策不當(dāng)時(shí)或針對政府依照自身制定的不合理的行政規(guī)章辦事所造成的決策不當(dāng)時(shí)均不能起到很好的效果，又因?yàn)檎呜?zé)任本身相對于法律責(zé)任特別是刑事責(zé)任具有優(yōu)先性，政治責(zé)任是對重大經(jīng)濟(jì)決策不當(dāng)進(jìn)行終身追責(zé)的主要手段。

對于終身追責(zé)制所追的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是以政治責(zé)任為主，其一，因?yàn)榉韶?zé)任存在訴訟時(shí)效與追訴時(shí)效的問題，不宜進(jìn)行終身追責(zé)；其二，行政人員的決策不當(dāng)理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，在此基礎(chǔ)上黨政機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮其作用，對于黨內(nèi)人員進(jìn)行政治上的問責(zé)，而非黨內(nèi)人士則由相關(guān)機(jī)構(gòu)做出處罰；其三，政治責(zé)任涉及政治上的和各個(gè)方面，具有多重性與復(fù)雜性。張友漁指出：“我們黨的歷史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過好幾次路線錯誤。犯錯誤的同志，大多數(shù)人的出發(fā)點(diǎn)是好的，但由于對客觀形勢作了錯誤的估量，采取了錯誤的路線、方針、策略，給工作造成損失，路線問但由于對客觀形勢作了錯誤的估量，采取了錯誤的路線、方針、策略，給工作造成損失，路線問題和犯罪行為性質(zhì)不同、目的不同、手段不同，處理也應(yīng)當(dāng)不同。對路線問題不能采取法律手段解決?！盵16]同時(shí)積極區(qū)分政治責(zé)任與法律責(zé)任，可以防止決策主體借符合法定程序之名義逃脫政治責(zé)任。積極的將政治追責(zé)與法律追責(zé)相結(jié)合，有利于完善對于決策不當(dāng)?shù)奶幜P制度，威懾行政人員，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。

(二)法律責(zé)任

重大經(jīng)濟(jì)決策不當(dāng)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，指“重大經(jīng)濟(jì)決策的決策主體在作出重大經(jīng)濟(jì)決策的過程中因失職瀆職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等情形，而導(dǎo)致決策不當(dāng)，或由于重大過失而導(dǎo)致決策后出現(xiàn)侵害相對人合法權(quán)益時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任”[17]。

1.民事責(zé)任

《民法總則》第一百一十七條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償。”大面積的征收、征用不動產(chǎn)或動產(chǎn)可能均涉及重大決策，當(dāng)然，這些行為并不一定是失當(dāng)行為。我國法律規(guī)定對正當(dāng)征收行為所造成的后果均需承擔(dān)民事責(zé)任，對于失當(dāng)?shù)臎Q策行為所侵犯社會公眾的利益則當(dāng)然地需要進(jìn)行賠償。我國《民法通則》第一百二十一條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！敝卮鬀Q策事項(xiàng)需要執(zhí)行后才能產(chǎn)生相應(yīng)的后果，因此，當(dāng)國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)的過程中——即執(zhí)行決策者的相關(guān)決策過程中若對公民的合法利益造成的損害理應(yīng)認(rèn)為是職務(wù)侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。

我國《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定職務(wù)侵權(quán)行為適用無過錯責(zé)任原則，不對行為人的主觀過錯是否存在予以追究。依據(jù)《民法通則》規(guī)定“由行為人所屬單位對職務(wù)侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任”。此外，對于重大決策失誤民事責(zé)任的承擔(dān)后，若行為主體在行使公權(quán)力時(shí)存在違法行為，則受到損害的個(gè)人或集體還可依據(jù)《國家賠償法》，向負(fù)有賠償義務(wù)的國家機(jī)關(guān)申請國家賠償。當(dāng)然，在相關(guān)單位承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任后，其直屬或主管單位可向故意或者存在重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人追償部分或者全部賠償費(fèi)用。除賠償損失外，侵權(quán)民事責(zé)任的承擔(dān)形式還包括《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定其他的承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的情形。

2.行政責(zé)任

依據(jù)我國《行政處罰法》，行政處罰是承擔(dān)行政責(zé)任的一種重要方式，但除此之外行政處分同樣也是承擔(dān)行政責(zé)任的必要方式之一。行政處罰是指行政機(jī)關(guān)或其他行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為。對于行政處罰的種類、方式，以及做出的程序在《行政處罰法》中均有相應(yīng)的規(guī)定，可以直接參照適用。而行政處分是指國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位對所屬的國家工作人員違法失職行為尚不構(gòu)成犯罪，依據(jù)法律、法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限而給予的一種懲戒。兩者之間的主要區(qū)別在于是否需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

行政責(zé)任的承擔(dān)主要涉及公務(wù)員內(nèi)部管理。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，行政處分共有六種；而《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第五十二條規(guī)定對公務(wù)員處罰作出了明確規(guī)定。監(jiān)察部于2001年發(fā)布了《關(guān)于對犯錯誤的已退休國家公務(wù)員追究行政紀(jì)律責(zé)任若干問題的通知》，其中就包含了相關(guān)問題的具體處罰辦法：根據(jù)其所犯錯誤，按照《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的處分種類和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理。由此可見，我國行政法體系內(nèi)雖然沒有直接的對重大經(jīng)濟(jì)決策失誤產(chǎn)生的行政法律后果以及承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任作出明確的規(guī)定，但根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，仍然可以對作出不當(dāng)重大經(jīng)濟(jì)決策的決策者追責(zé)。當(dāng)決策者在違反了決策程序而作出決策，或基于其他原因?qū)е聸Q策不當(dāng)時(shí)，即可通過上述規(guī)定來使其承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

3.刑事責(zé)任

刑事責(zé)任是依據(jù)國家刑事法律規(guī)定，對犯罪分子依照刑事法律規(guī)定追究的法律責(zé)任。若作出重大經(jīng)濟(jì)決策的決策者在決策過程中觸犯《刑法》，致使該決策失誤所造成的后果侵害了《刑法》所保護(hù)的法益，例如造成了無辜群眾的傷亡或者公共財(cái)產(chǎn)的巨大損失，就可以要求決策者承擔(dān)相應(yīng)的刑事法律責(zé)任。

盡管刑法規(guī)定了刑事責(zé)任的承擔(dān)方式，然而目前還未看到有僅針對重大經(jīng)濟(jì)決策失誤追究相關(guān)決策者刑事責(zé)任的相關(guān)案例，這或許也是因?yàn)闆Q策具有過程性以及刑事訴訟存在追訴時(shí)效所導(dǎo)致。《刑法》第八十七條規(guī)定了不受追訴時(shí)效限制的情況。《刑法》第八十八條第一款也規(guī)定了追訴時(shí)效的例外情形。該條款中的“逃避偵查或者審判”是指行為人有逃跑或藏匿的行為，因此，對其可以適用《刑法》中有關(guān)追訴時(shí)效延長的規(guī)定，必要時(shí)可以“終身”追訴。但是無論適用《刑法》任一條文對決策失當(dāng)者展開刑事追訴，均要堅(jiān)持罪刑法定、罪刑適應(yīng)原則。不能為了追責(zé)而突破法律的底線。

對于上述三種不同類型的法律責(zé)任的承擔(dān)需要明確的是，三種責(zé)任的承擔(dān)可以是承擔(dān)全部責(zé)任也可以是承擔(dān)某一項(xiàng)責(zé)任。但這并不意味著，當(dāng)決策者承擔(dān)了某一責(zé)任后，即必然導(dǎo)致追責(zé)程序的結(jié)束。尤其是涉及民事責(zé)任與行政責(zé)任或與刑事責(zé)任交叉的情形。通常而言，只要決策者決策失當(dāng)，其必要需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。但若其決策行為產(chǎn)生的影響已經(jīng)不能由行政責(zé)任所涵蓋時(shí)，則其可能面臨刑事制裁。又或是其在承擔(dān)行政責(zé)任后，但其行為不至被刑法所調(diào)整，受其決策損害的社會公眾亦可同時(shí)提起民事訴訟要求其承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

(三)關(guān)于免責(zé)事由的討論

十二屆全國人大四次會議《政府工作報(bào)告》中明確提出應(yīng)當(dāng)建立“健全容錯糾錯機(jī)制”，對于政府官員因?yàn)閯?chuàng)新制度或意欲改革等正當(dāng)理由而造成的決策失誤應(yīng)當(dāng)不予追責(zé)，以提高政府官員應(yīng)對與解決問題的積極性與創(chuàng)造力。同時(shí)諸如《公務(wù)員法》中第六十條也設(shè)定了公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)的免責(zé)規(guī)定。但是，對于重大經(jīng)濟(jì)決策而言，由于其一旦失當(dāng)造成的負(fù)面影響大，涉及范圍廣，容易波及社會民生各個(gè)方面，具有廣泛性、連鎖性的特點(diǎn)，又因?yàn)橹卮蠼?jīng)濟(jì)決策具有較高的風(fēng)險(xiǎn)性，需要決策者慎重考慮，不能僅考慮改革與創(chuàng)新，更多的情況下需要維持經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與有序，因此重大經(jīng)濟(jì)決策不當(dāng)不宜存在免責(zé)事由，對于決策者應(yīng)當(dāng)從依法從政治、法律等多方面進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。

盡管對于決策者不宜存在免責(zé)事由，但是對于決策者這一主體應(yīng)當(dāng)做限制性解釋，不宜予以擴(kuò)大范圍。決策者即可理解為“行政決策的最終制定者與行政決策各環(huán)節(jié)的經(jīng)辦人與負(fù)責(zé)人”決策失當(dāng)一般應(yīng)當(dāng)由最終制定者負(fù)責(zé)，而各環(huán)節(jié)經(jīng)辦人如存在過錯同樣也應(yīng)當(dāng)負(fù)過錯責(zé)任[18]。然而對于決策的實(shí)施者以及參與決策的專家公眾，筆者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的主體必須具有決策權(quán)，由于這二者本身并不享有決策權(quán)，僅僅是信息的提供者而非決策者，因此不宜承擔(dān)責(zé)任。

結(jié) 語

重大經(jīng)濟(jì)決策與國家利益、人民群眾利益息息相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國家的命脈。規(guī)范決策權(quán)就是要“把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子”，通過相應(yīng)的法律程序來對權(quán)力的行使予以限制。當(dāng)然，這既離不開公平公正公開的法定程序，也需要決策機(jī)制的運(yùn)行依法定程序展開，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完備系統(tǒng)有效的追責(zé)問責(zé)體系去維護(hù)依法決策機(jī)制的權(quán)威。對重大經(jīng)濟(jì)決策失當(dāng)?shù)淖坟?zé)和懲罰并不是建立重大經(jīng)濟(jì)決策終身責(zé)任追究制的最終目的，防微杜漸，才能有效地開展科學(xué)決策工作。