關(guān)于片區(qū)開發(fā)模式的有關(guān)思考
——以湖南某片區(qū)開發(fā)為例

一、目前片區(qū)開發(fā)現(xiàn)狀

目前湖南片區(qū)開發(fā)模式大致分為兩種。一種由政府劃定區(qū)域，由引入的社會(huì)資本方（如金茂、碧桂園）負(fù)責(zé)該開發(fā)。另外一種較為普遍，即由政府下設(shè)的委屬公司負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)等工作，甚至還負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)招商工作。在上述模式下，整個(gè)區(qū)域的征地拆遷、項(xiàng)目建設(shè)所需資金全部由社會(huì)資本方或者委屬公司負(fù)責(zé)籌集。土地整理完成后，通過公開招拍掛進(jìn)行出讓。政府按政策計(jì)提“四項(xiàng)基（資）金”等資金，再將宗地成本和約定的增值收益分成（部分或者全額收益）返還給社會(huì)資本方或委屬公司。為了加大產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，有的政府還會(huì)額外約定將產(chǎn)業(yè)用地的土地出讓金收益讓渡給委屬公司。

外省的也大都按照類似的模式執(zhí)行。因?yàn)檎?cái)力有限，通過上述開發(fā)模式，有效地解決了片區(qū)開發(fā)資金來源的問題，各區(qū)域得到了快速發(fā)展。

二、開發(fā)模式存在的問題

（一）政策沖突

《財(cái)政部國(guó)土資源部中國(guó)人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）明確：一是土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)。二是土地儲(chǔ)備項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤。2019年新出臺(tái)的《政府投資條例》明確政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位，不得由施工單位墊資建設(shè)。

目前的片區(qū)開發(fā)模式，無(wú)論是引進(jìn)社會(huì)資本方，還是直接委托委屬公司負(fù)責(zé)片區(qū)開發(fā)，其結(jié)算模式均與土地出讓收入掛鉤，這與財(cái)綜〔2016〕4號(hào)政策約定相悖。同時(shí)，片區(qū)內(nèi)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金，由委屬公司或者社會(huì)資本方籌集，與《政府投資條例》相悖。

（二）轉(zhuǎn)型不符

按照中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理以及深化國(guó)有企業(yè)改革的要求，明確要求政企分開、政資分開，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制相結(jié)合，促使國(guó)有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有效防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。目前片區(qū)開發(fā)模式下，政企和政資不能完全嚴(yán)格區(qū)分，尤其是片區(qū)滾動(dòng)開發(fā)形成了大量的隱性債務(wù)。

三、片區(qū)開發(fā)新模式探討

（一）片區(qū)開發(fā)新模式要點(diǎn)

1.關(guān)于征地拆遷整理。一是征地拆遷資金全額由財(cái)政安排。二是由具備資質(zhì)的土地儲(chǔ)備中心通過競(jìng)爭(zhēng)性談判等市場(chǎng)化政府采購(gòu)方式，選定委屬公司作為征地拆遷整理的服務(wù)單位。并與委屬公司簽訂《片區(qū)征地拆遷整理服務(wù)協(xié)議》。三是委屬公司按照年度征地拆遷不超過投資金額的2%（具體比例可由土地儲(chǔ)備中心根據(jù)考核要求，予以靈活設(shè)置）收取服務(wù)管理費(fèi)。2.關(guān)于公益性項(xiàng)目建設(shè)。一是項(xiàng)目建設(shè)資金全額由新區(qū)財(cái)政安排。二是政府通過會(huì)議紀(jì)要或直接指定方式，明確委屬公司作為片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的管理單位。三是委屬公司根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定>的通知》（財(cái)建〔2016〕504號(hào)）有關(guān)規(guī)定，計(jì)取項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)。

（二）關(guān)于新舊模式的轉(zhuǎn)化

舊模式下，尤其是委屬公司承接的片區(qū)開發(fā)模式下，委屬公司投入了大量的征地拆遷資金和項(xiàng)目建設(shè)資金尚未收回。盡管未來片區(qū)征地拆遷資金和項(xiàng)目建設(shè)資金全額由財(cái)政安排，但政府短期內(nèi)很難有足夠的財(cái)力，來解決委屬公司前期投入尚未收回的資金問題。

政府和委屬公司共同審定未收回部分資金，并進(jìn)行預(yù)結(jié)算。預(yù)結(jié)算金額包括兩部分內(nèi)容。一是已經(jīng)投入的成本。包括已投入的征地拆遷成本；已完工的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)成本以及在建項(xiàng)目的工程概算成本；財(cái)務(wù)成本以及其他可納入片區(qū)開發(fā)的管理成本。二是政府返還給委屬公司的金額，包括土地成本、土地增值收益、財(cái)政性資金補(bǔ)助等。兩者相減金額為委屬公司未收回投資金額。

上述核定的未收回投資金額，可由政府在未來出讓土地的成本返還中，按一定比例的投資回報(bào)，結(jié)算給委屬公司。當(dāng)新模式下的土地成本返還累計(jì)金額達(dá)到未收回投資金額后，政府不再返還土地成本。此外，為加大委屬公司的開發(fā)積極性，可探索在片區(qū)開發(fā)總結(jié)算中，適當(dāng)讓利部分收益給委屬公司。

四、新模式下存在的幾個(gè)有關(guān)問題

（一）通過競(jìng)爭(zhēng)性談判選定征地拆遷管理單位存在瑕疵

《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）明確政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。并要求科學(xué)制定并適時(shí)完善分級(jí)分部門政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，增強(qiáng)指導(dǎo)性目錄的約束力。目前湖南省的政府購(gòu)買服務(wù)目錄中并未包括征地拆遷整理服務(wù)事項(xiàng)。采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，選定征地拆遷整理服務(wù)單位存在瑕疵。

（二）委屬公司承接公益性項(xiàng)目建設(shè)管理的瑕疵性

《湖南省政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》明確“代建單位由發(fā)展改革部門會(huì)同政府出資部門、項(xiàng)目行政主管部門，依法通過招標(biāo)方式選定?！毙履Ｊ较?，政府通過會(huì)議紀(jì)要或者直接指定委屬公司作為新區(qū)片區(qū)公益性建設(shè)項(xiàng)目的代建管理單位，有一定的瑕疵。