行政訴訟30年：“民告官”難的文化根源

楊 歡

(西華師范大學(xué)，四川 南充 637002)

“民告官”作為行政訴訟的俗稱，是指公民、法人或其他社會組織針對侵犯其合法權(quán)益的行政行為而提起的訴訟。民告官的民，是指公民、法人和其他組織，官一般指行政機關(guān)。當(dāng)“官民”利益發(fā)生沖突，當(dāng)行政主體做出不適當(dāng)?shù)男姓袨槎鴵p害了行政相對人的利益之時，《行政訴訟法》就顯得格外重要了。自1989年4月十二屆全國人大常委會制定并發(fā)布《中華人民共和國行政訴訟法》以來，行政訴訟制度在三十年來的實踐中不僅推動著當(dāng)代中國民主法治的建設(shè)，影響著政治經(jīng)濟與社會的發(fā)展，還進一步在保障公民權(quán)利，監(jiān)督行政權(quán)力方面取得切實成效。然而盡管行政訴訟制度在現(xiàn)代中國三十年的發(fā)展和實踐中已取得較大進步和成果，但其在現(xiàn)實中依然還存在著種種問題和困境，一方面是現(xiàn)實中其背后往往存在著復(fù)雜的利益和矛盾沖突，另一方面，“民告官”之難，其中還蘊含著特殊的文化基因，有著深刻的歷史文化根源。

一、行政訴訟制度變遷中的文化基因

(一)行政訴訟制度變遷概述

自1914年行政訴訟制度在近代中國正式確立，已逾百年歷史。1840年鴉片戰(zhàn)爭前傳統(tǒng)政治文化時期，中國沒有確立完整獨立的行政訴訟制度，“民告官”的方式主要依賴于傳統(tǒng)的直訴制度與監(jiān)察制度。1840年鴉片戰(zhàn)爭后，清政府在內(nèi)憂外患的壓力下，開啟了一系列的變法改革，拉開了中國近代法制化的序幕，而中國近代行政訴訟制度則起源于清朝末期的官制改革。自此到新中國成立之前，行政訴訟制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了清末行政裁判院時期，民初平政院時期及五權(quán)分立下的行政法院制度時期。新中國成立后，宣布廢除國民黨時期的舊日法統(tǒng)，這一時期的行政訴訟制度主要體現(xiàn)于《共同綱領(lǐng)》、《憲法》以及其他法律與條例之中。此后隨著改革開放的到來，市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，民主法治不斷進步，終于1989年第七屆全國人大二次會議審議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》?！缎姓V訟法》的正式頒布是中國行政訴訟制度變遷歷史中的重要轉(zhuǎn)折點和里程碑，標(biāo)志著著新中國民主法治建設(shè)的重大進步。此后，隨著2014年和2017年兩次對《行政訴訟法》的修法，我國的行政訴訟法制建設(shè)進一步走向健全和完善。

縱觀我國行政訴訟制度發(fā)展和變遷歷史，不可謂不曲折，所幸其盡管起于微末，但始終在不斷發(fā)展完善之中。新中國《行政訴訟法》的正式頒布和其后修法都對我國依法治國，依法行政，有著重要意義，同時也促進著我國民主法治的進一步發(fā)展。其頒布三十年來，一方面在對于“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”方面取得了一系列現(xiàn)實成效，另一方面，也一定程度上增強了普通群眾的人民主權(quán)意識和抗?fàn)幰庾R。但與此同時，不可否認的是，行政訴訟中依然還存在著諸多問題，其最大問題便在于“民告官”之“難”。

(二)行政訴訟制度變遷中的文化基因

縱觀行政訴訟制度變遷史，行政訴訟制度在近代中國雖濫觴于清末變法圖存土壤之中，在對西方進行法制移植的基礎(chǔ)上，對行政訴訟制度上進行了一系列嘗試，取得了一些積極成果，但最終因為政治經(jīng)濟，思想文化，時代變遷等因素而現(xiàn)實成效大打折扣。而在種種因素之中，思想文化傳統(tǒng)的影響最為深遠。人們的行為習(xí)慣往往受思想文化的影響。而兩千來傳統(tǒng)的政治文化，思想倫理早在我們的思維習(xí)慣中打上了深刻的烙印。在近代中國行政訴訟制度變遷之中，不難看到它與傳統(tǒng)文化的矛盾沖突、碰撞與妥協(xié)。在制度移植上，行政訴訟制度在近代中國仿照西方經(jīng)歷了“行政裁判院”“平政院”到“行政法院”的歷程，借鑒的是德國法國為主的大陸法系模式。但是任何一種取得實效的制度模式，都是有其內(nèi)在的文化精髓為基礎(chǔ)，成功的政治文化必然有其精髓，和其本國獨特的地理條件、風(fēng)土人情、歷史變遷等形成的特有的文化傳統(tǒng)不可分。貿(mào)然借鑒模仿外來制度，其形式易得，但內(nèi)在的文化精髓便難以與本國實情相得益彰，從而發(fā)揮效用。從近代中國對西方行政訴訟制度的模仿來看，便顯現(xiàn)出了固有的文化傳統(tǒng)對異域文化的抵制。

從西方行政訴訟制度的內(nèi)在精神來看，其內(nèi)在宗旨是以制度上的設(shè)計，來形成權(quán)力制約，從而保障公民的自由與民主，其基本理念是法治行政和服務(wù)行政。而近代中國移植西方行政訴訟體制，其一開始便旨在變法圖存，而不是真正為了保障公民權(quán)利。從一開始的清末行政裁判院來看，其主要目的是試圖建立傳統(tǒng)君權(quán)統(tǒng)治下的行政訴訟體制，其內(nèi)在宗旨在于監(jiān)督官員行為，打擊官員違法，從而達到廉政的目的，而不是為了保障公民權(quán)利。乃至后來的北洋政府時期，雖然其平政院的設(shè)立與《行政訴訟法》的頒布，標(biāo)志著行政訴訟法制在近代中國正式確立，行政訴訟法制較之清末無論是在法理上還是制度上都有了更大的進步，但其實質(zhì)無論是從法制具體內(nèi)容，還是實際成效來看，仍然是在于對官吏進行廉政監(jiān)督，其行為模式仍然與傳統(tǒng)君權(quán)時代都察院處理民告官案件大體一致。因此，移植于西方行政訴訟制度便與傳統(tǒng)的政治文化傳統(tǒng)之間有了不可調(diào)和的矛盾，其主要表現(xiàn)為分權(quán)與集權(quán)的矛盾，個人本位與公權(quán)至上的矛盾，權(quán)利意識與臣民意識的矛盾。這也表明，中國在進行制度移植，借鑒源于西方憲政文化的行政訴訟制度之時，必須與中國傳統(tǒng)文化重新融合分解，才能真正行之有效。

二、“民告官”難的文化根源

(一)宗法制影響下的“家國同構(gòu)”

宗法制的起源，可以追溯到原始社會時期。原始社會末期，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，母系氏族社會最終被父系氏族社會取代，宗法制也在父權(quán)社會父系家長制中開始萌芽，并在周王朝時期正式確立。最具代表性的便是西周的分封制度，按照父系血緣親疏關(guān)系，分為不同的等級，不同等級之間有著嚴格的尊卑上下關(guān)系，并以禮制來維持這種關(guān)系。隨著社會的發(fā)展，進入階級社會之后，這種等級關(guān)系與禮制儀式也并未消亡，而是得到了進一步的演變和發(fā)展，并通過統(tǒng)治階級進一步發(fā)揚開來。如“君權(quán)神授”，“君權(quán)至上”思想，君臣父子之間嚴格的上下尊卑等級關(guān)系等。而這種等級關(guān)系之下，上級往往比下級擁有更多成文或不成文的特權(quán)。

而宗法制影響下，“家國同構(gòu)”成了宗法社會下顯著結(jié)構(gòu)特征。其具體表現(xiàn)為：家是小國，國是大家。在家庭之中，父權(quán)是家族核心，在家庭之中擁有最高地位；在國家中，君王是權(quán)力核心，擁有至高無上的地位，而各級行政長官也被視為民之父母，有所謂的“父母官”之稱。在這種宗法制滲透到社會方方面面的情形下，普通百姓對行政長官也就自然有了天然的敬畏之心。隨著時代的發(fā)展，在社會主義市場經(jīng)濟下的現(xiàn)代社會，這種存在發(fā)展了千年的思想，依然有著不可忽視的影響力，根植于許多普通百姓思想中。因此，也成了在行政訴訟中，民告官難的文化根源之一。

(二)人治思想傳統(tǒng)下的“官本位”思想

相對于法治來說，所謂人治，它更側(cè)重依賴于“圣人賢治”，換句話說，也就是依賴于執(zhí)政者個人水平德性修養(yǎng)來治理國家的一種治理方式和理論思想。傳統(tǒng)社會時期，一元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，以儒家思想為主導(dǎo)的政治文化中，這種思想主張曾被統(tǒng)治者長期奉為正統(tǒng)思想。儒家思想重視人治，主張為政在“仁”，雖然法也固然不可或缺，但執(zhí)政者“其身正，不令則行，其身不正，雖令不從”。

隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)代社會中依法治國已成為時代主流，但依法治國和以德治國的思想理論依然是一大爭論點，由此可見，我國悠久漫長的歷史發(fā)展中一直以來的人治思想對于當(dāng)今的政治文化以及社會生活的影響仍然是深刻的。封建社會時期，一度有著“刑不上大夫”的傳統(tǒng)。而由人治思想帶來的封建社會中形成的諸如“官重民輕”,“民不可告官”,“官本位”等傳統(tǒng)特權(quán)權(quán)力觀念依然還存在于一些行政機關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部心中，官僚主義作風(fēng)盛行。他們往往把自己的地位放在了人民之上，認為自己是高高在上的管理者而不是為人民服務(wù)的職業(yè)者的平等地位。在這種思想的影響之下，某些領(lǐng)導(dǎo)者更是認為法律是為上層建筑的利益服務(wù)的。而有時候，在權(quán)力沒有受到有力監(jiān)督與制衡之時，這種情況也確實已經(jīng)成為現(xiàn)實。這更導(dǎo)致了他們在面對“民告官”事件之時，不但不反思自身行為的失誤，調(diào)整失當(dāng)行政行為，反而會認為“民告官”事件發(fā)生讓自己失了顏面，極力遮掩?？傊?，“官本位”思想的膨脹，使得一些機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)漠視司法，久而久之，也會損害司法和法律的權(quán)威性，從而不僅使政府，也會使司法和法律都逐漸失信于群眾。

(三)公權(quán)至上思想影響下薄弱的民主意識和法律意識

在傳統(tǒng)社會政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，君權(quán)作為權(quán)力核心，其權(quán)力來自神授，君主是代表神的旨意治理國家。君主作為天下人的父母，“君治”就是國家的公共利益，同時也代表了百姓的公共利益。因此在傳統(tǒng)政治文化中，形成了公權(quán)至上的文化體系。而在此基礎(chǔ)上的管理制度與政治制度，也旨在保障君權(quán)的實施，從而使國家長治久安。在這種傳統(tǒng)統(tǒng)治文化下，個人意志難以得到發(fā)展和張揚，人民的民主意識、自由意識、權(quán)利意識等也就難以得到啟蒙與發(fā)展，也很難建立起真正為了保障公民權(quán)利的行政訴訟制度，因此，公民的民主意識和法律意識一直以來較為薄弱。到了現(xiàn)代，這種行政文化影響下薄弱的民主意識與法律意識依然普遍存在。盡管《行政訴訟法》已經(jīng)問世三十年，然而行政相對人對于行政訴訟的法律意識依然不強，遇到事情往往第一反應(yīng)是尋求上級領(lǐng)導(dǎo)做主，也就是所謂的“上訪”。這說明老百姓中不懂訴訟的人依然很多，法律意識普遍來講依然較為薄弱。

(四)傳統(tǒng)“民告官”的特殊模式與旨趣

封建社會統(tǒng)治下的傳統(tǒng)政治時期，雖然在傳統(tǒng)行政法制文化中，缺少對權(quán)力的逆向制約機制，沒有形成專門的旨在保障公民權(quán)益的行政訴訟制度與法律，但“民告官”案件也切實存在著，并不代表著在古代中國公民權(quán)益受到官僚侵犯時得不到救濟。但是由于傳統(tǒng)社會時期的“行政”，在其特殊的政治文化下形成的內(nèi)在涵義是“為民父母”行政，與近現(xiàn)代社會行政法意義上的行政有著本質(zhì)區(qū)別。因此，在面對民眾權(quán)益受到官僚侵害之時，其體現(xiàn)的也是“為民做主”這種傳統(tǒng)行政法制模式，一般表現(xiàn)為，為其提供一些擊鼓鳴冤、陳情請愿的場所、途徑與方式。而其在制度上，主要表現(xiàn)為：“以上制下”的逐級申控制度、“從嚴治吏”的御史監(jiān)察制度、“為民伸冤”的直訴京控制度與“便民特告”的越訴特許制度。而這些制度是在君權(quán)統(tǒng)治權(quán)力一元化之下的行政與司法權(quán)不分的產(chǎn)物，其主要目的在于鞏固君權(quán)，維護統(tǒng)治，從而對官員進行廉政監(jiān)督。雖然這種模式對于保障公民權(quán)益能起到一定積極作用，但它始終無法從根本上維護公民權(quán)益，也無法真正對權(quán)力進行逆向的制約與監(jiān)督。而這種長期以來權(quán)力制約機制的缺失，勢必也會產(chǎn)生深刻的影響，導(dǎo)致民眾自由民主思想與個人權(quán)利訴求思想的匱乏與湮沒。

三、行政訴訟文化的重構(gòu)

(一)消除傳統(tǒng)政治文化中的不良遺存

已知傳統(tǒng)行政文化對于當(dāng)今行政訴訟依然有著深刻的影響，如上文總結(jié)的宗法制的影響，“官本位”思想的傳統(tǒng)遺存，民眾法治觀念淡薄，傳統(tǒng)“民告官”模式及其特殊旨趣等。因此，要使行政訴訟制度進一步順利推行和發(fā)展，就必須重構(gòu)行政訴訟文化，消除傳統(tǒng)政治文化中的不良遺存。為此，可以從以下幾方面入手：

一是對于普通民眾而言，要加強法律知識、法治思想的宣傳，培養(yǎng)公民的權(quán)利意識。公民權(quán)利意識與法律思維的普及也代表著一個國家的法治建設(shè)進程。在過去傳統(tǒng)社會時期，為了維護以君權(quán)為核心的穩(wěn)定統(tǒng)治，普遍側(cè)重強調(diào)的是公民義務(wù)，側(cè)重于培養(yǎng)服從管理的“順民”式公民。這種長期的統(tǒng)治模式下造成的根深蒂固的思想，在當(dāng)今社會依然有著深刻影響。而在當(dāng)今社會，依法治國背景下，法治行政與服務(wù)行政已逐漸成為主流趨勢，傳統(tǒng)的“順民”式管理與思想有悖于現(xiàn)代法治精神，也不利于現(xiàn)代國家的法治建設(shè)。因此，加強普法教育，培養(yǎng)公民權(quán)利意識和法治觀念是我國法治建設(shè)中不可或缺的一環(huán)。要使群眾認識到，當(dāng)“權(quán)利”與“權(quán)力”發(fā)生沖突時，不是通過上訪，求助上級政府來主持公道這一種方式，還可以運用法律手段來保障自己合法權(quán)益。二是對公務(wù)人員而言，要加強公務(wù)人員的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，使他們樹立正確的行政法治觀念，培養(yǎng)正確的權(quán)力觀，清除官本位思想。當(dāng)代社會，政府職能從管理型政府向法治型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變已逐漸成為主流趨勢，這也是依法治國背景下，建設(shè)法治型政府的必然趨勢。而依法治國的前提是依法行政，再進一步講，是否依法行政主要具體體現(xiàn)在政府及其工作人員的行政行為之上，而政府中公務(wù)人員的思想觀念往往影響和指導(dǎo)著具體的行動。因此，必須加強對公務(wù)人員的培訓(xùn)，使他們樹立正確的法治觀念與權(quán)力觀念，并且要在切實行政中依法辦事、依法用權(quán)?？梢哉f，只有基于此基礎(chǔ)上，落實依法行政，才能真正實現(xiàn)行政訴訟的法治化與現(xiàn)代化。三是培養(yǎng)一批高素質(zhì)的、專業(yè)性的法官隊伍。在行政訴訟中，法官是其中必不可少的角色，而行政法官是否具備著高素質(zhì)與專業(yè)性往往對訴訟結(jié)果有著直接而重要的影響。因此，必須加強對行政審判人員專業(yè)性的保障。

(二)制度與觀念的互動

事實上，行政訴訟之難的原因往往是多方面的，除了文化阻力，制度方面的原因也是深刻的。雖然在社會環(huán)境中，觀念往往起著先決性的作用，往往由于意識形態(tài)的先行變化，從而推動制度的變化改革。但與之相對的，制度也會作用于觀念，影響觀念的變化?？v觀近代中國行政訴訟制度的變遷，雖然新的制度與傳統(tǒng)舊觀念之間有著難以調(diào)和的矛盾沖突，但不可否認的是，其依然在近代中國社會中埋下了民主法治觀念的種子，在傳統(tǒng)思想中注入了新的活力。在制度與觀念的互相作用之下，新的制度中所代表著的新思想觀念也會逐漸影響并取代傳統(tǒng)政治文化中的一些舊的思想意識，或者與之發(fā)生融合，從而使文化本身產(chǎn)生變化和革新，而新的文化又會為新的制度提供更好的生存土壤。現(xiàn)代社會中，雖然在依法治國背景下，行政訴訟制度也在不斷發(fā)展和完善，但受到現(xiàn)有體制下國家行政權(quán)力分配影響，司法權(quán)往往受制于行政權(quán)，從而導(dǎo)致司法缺乏獨立性，行政訴訟制度的實際效果也就大打折扣。因此，我國目前的行政訴訟制度還需要不斷進一步完善、改革與創(chuàng)新，使其充分保障公民權(quán)利的同時，也能更好地監(jiān)督行政權(quán)力，促進法治行政、服務(wù)行政的發(fā)展。而在制度改革與創(chuàng)新中，不僅要注意消除傳統(tǒng)政治文化中法律工具主義的負面影響，而且要避免教條、機械地照搬套用西方行政訴訟制度。除此之外，更重要的是在行政訴訟體制的組織設(shè)計中，應(yīng)該要保障其獨立性與專業(yè)性，實現(xiàn)司法機關(guān)在人員、財產(chǎn)等方面的獨立。總而言之，在新的歷史時期，在依法治國背景下，在推進行政訴訟制度的進一步發(fā)展完善以及革新之時，制度與觀念的互動必不可少。