論自愿環(huán)境協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)制
——以比例原則為視角

吳 真

（吉林大學 法學院，吉林 長春 130012）

一、引言

自愿環(huán)境協(xié)議作為政府與企業(yè)間的一種協(xié)議，是一種特殊的激勵性環(huán)境管理手段。與剛性的環(huán)境法律規(guī)定相比，自愿環(huán)境協(xié)議中政府對企業(yè)提出更高的環(huán)境目標和更嚴格的環(huán)境責任，企業(yè)也對環(huán)保義務的承擔成本與自身可獲得利益進行權(quán)衡，雙方通過明確各自的權(quán)利和義務，促進企業(yè)的自愿行為，以達到令人滿意的環(huán)境治理效果。從其法律性質(zhì)來看，自愿環(huán)境協(xié)議屬于環(huán)境行政合同，是環(huán)境行政管理主體與作為行政相對人的企業(yè)之間簽訂的行政合同①。

行政合同締結(jié)的目的是保障行政管理目標的實現(xiàn)，以滿足公共利益的需要。因此行政合同的雙方并非完全平等，行政機關(guān)的權(quán)力具有優(yōu)先行使和實現(xiàn)的效力，即行政優(yōu)益權(quán)。這項權(quán)力是國家為保障行政機關(guān)有效行使職權(quán)與履行職責而賦予其享有一定權(quán)力或物質(zhì)上的優(yōu)益條件的資格，使其在行政合同的簽訂、履行過程中能起到主導作用，實現(xiàn)行政合同對公共利益的保障。但是如果過分強調(diào)行政優(yōu)益權(quán)的行使，則不可避免地會導致行政專橫與權(quán)力濫用，從而降低合同的契約性，既阻礙行政目的的實現(xiàn)，也會損害行政相對人的利益，從而大大降低行政合同的效力。正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們會使用權(quán)力一直到有界限的地方才會休止?！雹谝虼?，將行政合同中行政機關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)控制在適當?shù)姆秶统潭葍?nèi)是非常有必要的。

濫觴于德國而被稱為行政法中“帝王條款”的比例原則，其主要功能就在于規(guī)范行政主體的行政優(yōu)益權(quán)，使行政主體能在各種具體情形中盡量做出客觀妥當?shù)臎Q定，使相對人受到的損失盡可能溫和，并保證其與行政目的的實現(xiàn)之間的比例具有適度性。

比例原則包含適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則，這些子原則能分別從不同的角度層層遞進并協(xié)調(diào)融合在一起，來指導行政主體行政優(yōu)益權(quán)的適用。所以將比例原則引入自愿環(huán)境協(xié)議當中，能有效指導和規(guī)制政府對行政優(yōu)益權(quán)的具體行使，在保證政府環(huán)境管理職能良好運作的基礎(chǔ)上，維護企業(yè)的合法權(quán)益，促使其完成更高的環(huán)保目標，從而更好地改善環(huán)境質(zhì)量。

二、自愿環(huán)境協(xié)議中約束行政優(yōu)益權(quán)行使的必要性分析

自愿環(huán)境協(xié)議是政府為達成更高的環(huán)境目標而與企業(yè)達成的合意，是環(huán)境管理從傳統(tǒng)單一的禁止模式向多種管理手段綜合運用的發(fā)展過程中出現(xiàn)的新型的激勵性管理方式。為了吸引企業(yè)參與到自愿環(huán)境協(xié)議中來，應當強化自愿環(huán)境協(xié)議的“契約性”。如果對政府的行政優(yōu)益權(quán)不加以約束和規(guī)范，則這一管理手段就無法實現(xiàn)其既定的目標。行政法上通常運用比例原則衡量政府對行政優(yōu)益權(quán)行使的適當性，因此有必要將其運用到自愿環(huán)境協(xié)議的監(jiān)督中。

比例原則是指行政行為與其要達到的目的之間應當形成適當?shù)谋壤?，兼顧行政主體預期目標的達成和對行政相對人正當權(quán)益的維護。這就意味著行政主體在行使行政權(quán)力時除符合合法性原則外，還應符合行政合理性原則，即選擇對相對人侵害程度最低的方式來進行，避免為達到目的而不擇手段的情況發(fā)生。將比例原則引入自愿環(huán)境協(xié)議中，對政府行政優(yōu)益權(quán)行使進行衡量和監(jiān)督，其正當性在于以下幾個方面：

（一）環(huán)境權(quán)利義務存在不對等性

與民事權(quán)利和民事義務的對等性不同，在環(huán)境法律部門中，環(huán)境權(quán)利與環(huán)境義務不具有對等性和均衡性。環(huán)境法不是純粹的公法或私法，而是兼具二者特征的社會法。在這一法律體系中幾乎沒有爭議的是，政府擁有環(huán)境管理的權(quán)力和職責，公民享有環(huán)境權(quán)，典型地表現(xiàn)為公民享有良好環(huán)境的權(quán)利。而企業(yè)僅應承擔環(huán)境義務，而不享有相應的環(huán)境權(quán)利。比如周訓芳教授即主張，出于經(jīng)濟目的尤其是商業(yè)目的而對環(huán)境資源進行開發(fā)利用的權(quán)利屬于民事和經(jīng)濟權(quán)利，不應將其納入到“環(huán)境權(quán)”的范疇，而且為了保護環(huán)境和實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的需要，應對這類常態(tài)的民事和經(jīng)濟權(quán)利實施嚴格控制③。這是由于作為社會法的環(huán)境法抑強扶弱的性質(zhì)使然。而在自愿環(huán)境協(xié)議中，由于政府與企業(yè)達成一致的環(huán)保目標高于環(huán)境立法標準，因而企業(yè)的環(huán)境義務相應地被加重。如果政府再不控制自身享有的行政優(yōu)益權(quán)，則會使雙方的權(quán)利義務配置過度失衡，甚至與正義的價值取向相背離。

企業(yè)要想達到協(xié)議規(guī)定的目標，從協(xié)議前期的準備工作到協(xié)議履行完畢需要較長的時間，并且需要投入相當多的人力、物力和財力。如2011年發(fā)布的“中國城市環(huán)境管理自愿協(xié)議試點”項目中的《節(jié)能自愿協(xié)議技術(shù)通則（GB/T 26757-2011）》規(guī)定：參與的企業(yè)在享受政府給予待遇的同時，必須完成諸多任務。這些任務包括：企業(yè)為如期達到協(xié)議中規(guī)定的節(jié)能目標，需要制定出詳細具體的節(jié)能項目與節(jié)能計劃，并要認真組織有關(guān)部門進行實施；在協(xié)議履行期間，企業(yè)每年度都要向政府提交一份書面形式的詳細年度報告（包括工序能耗調(diào)查表和每年的能效指數(shù)等）；企業(yè)還要建立自己的節(jié)能自愿協(xié)議組織并構(gòu)建節(jié)能環(huán)?？己嗽u價指標體系、節(jié)能環(huán)保目標體系以及節(jié)能自愿協(xié)議政策支持體系④。由此可見，相較于其他行政合同，這種自愿環(huán)境協(xié)議對行政相對人設(shè)置了更多遠遠高于法定義務的契約義務。在此前提下，如果不對行政主體的行政優(yōu)益權(quán)進行規(guī)制，則權(quán)利義務配置的過度失衡將導致協(xié)議激勵性和誘導性的環(huán)境管理模式喪失應有的功能。

（二）行政優(yōu)益權(quán)的性質(zhì)使然

行政法上的行政優(yōu)益權(quán)可以分為促進式行政優(yōu)益權(quán)與懲罰式行政優(yōu)益權(quán)。前者如行政主體為了有效地促進合同的履行而行使的指導和監(jiān)督的權(quán)力。后者如單方變更權(quán)、單方解除權(quán)和制裁權(quán)等。單方變更權(quán)和單方解除權(quán)是指由于公共利益的變化，原有合同繼續(xù)履行將不符合公共利益，在行政相對人不愿意協(xié)商變更合同時，行政主體享有單方變更合同和解除合同的特權(quán)。制裁權(quán)是指為確保行政合同的實際履行而賦予行政主體的制裁權(quán)，表現(xiàn)為金錢制裁和強制履行。此兩類行政優(yōu)益權(quán)的功能與效果不盡相同。政府在行使行政優(yōu)益權(quán)時，應當針對其促進和懲罰的不同性質(zhì)分別加以采用。

從自愿環(huán)境協(xié)議制度建立的初衷看，其是政府為達成激勵性的管理目標，以一定程度的優(yōu)惠和獎勵為誘導，在自愿基礎(chǔ)上與企業(yè)簽訂提高能源效率、減少溫室氣體排放等保護環(huán)境的協(xié)議。自愿環(huán)境協(xié)議強調(diào)企業(yè)參與的自愿性和契約的合意性，以達到環(huán)境資源利用效率的最大化與保護效果的最優(yōu)。

美國法學家理查德·波斯納認為，正義最普遍的含義是效率⑤。所有的法律活動（包括立法、執(zhí)法、司法、訴訟等）和全部法律制度（私法制度、公法制度、審判制度等）的最終目的就是為了最有效地利用自然資源和最大限度地增加社會財富。從這一視角看，促進式的監(jiān)督指揮權(quán)能夠使行政主體在自愿環(huán)境協(xié)議中幫助企業(yè)更好地達到環(huán)保目標，實現(xiàn)管理效益的最大化，是行政主體激勵式管理行為行之有效的方式。但是對于懲罰式的單方變更權(quán)、單方解除權(quán)和制裁權(quán)，則要衡量企業(yè)自身的客觀情況，充分分析具體問題，不能過度損害企業(yè)的權(quán)益，務必謹慎行使。

（三）自愿環(huán)境協(xié)議內(nèi)容與目標的需要

自愿環(huán)境協(xié)議中作為合同相對方的企業(yè)，是在已經(jīng)遵守國家制定的環(huán)保標準的前提下，自愿地和政府約定更為嚴格的個別適用的環(huán)保指標，并由政府在協(xié)議履行過程中或達到履約目標后給予其一定的財政補貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟激勵。就協(xié)議條款本身看，只有企業(yè)適當履約或未適當履約兩種情形中，不可能發(fā)生企業(yè)借助協(xié)議條款損害公共利益的情形⑥。由于政府只能對企業(yè)違法事項行使行政管理權(quán)，而針對企業(yè)未能完成協(xié)議要求的較高環(huán)保目標的部分，應通過相應的合同責任予以追究。政府如確有必要行使行政優(yōu)益權(quán)的，也需謹慎裁量后再行使。

2003 年4 月，我國出現(xiàn)首例自愿環(huán)境協(xié)議⑦：山東省的兩家鋼鐵公司鄭重承諾3年內(nèi)將節(jié)能100萬噸標準煤，提高資源利用率，減少污染物的排放。其中設(shè)定了主要包括工序能耗、噸鋼綜合能耗、噸鋼可比能耗、余熱利用、SO2和CO2的減排量、節(jié)能量、節(jié)能率、節(jié)能效益、節(jié)能管理情況等13 項指標。政府在這些試點項目中設(shè)定的指標嚴格程度較高，但企業(yè)只能完成部分指標。在這些自愿環(huán)境協(xié)議中，企業(yè)雖然沒有完成協(xié)議要求的全部節(jié)能減排目標，對環(huán)境利益造成一定損害，但這種損害的結(jié)果是由于違約導致的，不是因違法行為造成的。依據(jù)契約的性質(zhì)，責任人應當承擔的是違約后果，而不應任由行政主體依行政優(yōu)益權(quán)對行政相對人行使對其損害較大的單方變更解除權(quán)和制裁權(quán)。因此，行政主體對懲罰式行政優(yōu)益權(quán)更需謹慎裁量后行使。

三、自愿環(huán)境協(xié)議中比例原則對行政優(yōu)益權(quán)的約束

比例原則起源于19世紀德國創(chuàng)立的警察法學，后來經(jīng)過依法治國理念和公民基本權(quán)利的融入，逐漸擴充到行政法的所有領(lǐng)域。比例原則是指行政機關(guān)實施的行政行為應兼顧具體行政目標的實現(xiàn)和保護行政相對方的權(quán)益。當為了實現(xiàn)行政目標而不得不對行政相對方造成一定程度的損害時，應當盡可能把這種損害控制在最小限度內(nèi)，使兩者達到適當?shù)谋壤唷?/p>

學界通說認為，比例原則由適當性原則、必要性原則和均衡性原則這三項子原則構(gòu)成。這三項子原則分別從不同角度規(guī)范和控制行政優(yōu)益權(quán)。在自愿環(huán)境協(xié)議中，政府行使行政優(yōu)益權(quán)，應當充分體現(xiàn)比例原則中三項子原則的內(nèi)涵，衡量自身行使行政優(yōu)益權(quán)的具體情形與合理性，使協(xié)議雙方主體之間追求的利益達到合法比例，促成環(huán)境治理目標的實現(xiàn)。

（一）適當性原則對行政優(yōu)益權(quán)的約束

適當性原則是指國家行政機關(guān)所采取的行政手段的目的必須是維護公共利益，而且這種手段要有助于達到預期目的。簡而言之，這一原則要求行政主體采用的手段必須明確指向已經(jīng)設(shè)定的正當目的。如果行政機關(guān)采取的手段不能對行政目的的達成起到幫助作用，或者行政目的不是維護公共利益，則是對適當性原則的違反，也就必然違反比例原則。從某種程度上來講，適當性原則以目的為導向，監(jiān)督和規(guī)范行政主體行使權(quán)力目的的正當性以及目的和手段之間的密切相關(guān)性。所以，適當性原則所要求的目的和手段的密切關(guān)系，是指行政主體自行選定的手段應能切實完成立法者預期的目的，即采取一項行政措施之前要先對這種行政裁量行為是否有助于目的的達成予以認定。

德國聯(lián)邦憲法法院對于適當性原則采用“最低標準”：第一，如果行政主體采取的行政手段只有部分有利于目的實現(xiàn)，即不能達到完全適當，依然被視為符合適當性原則。第二，這項“最低標準”不能僅憑行政手段實施的結(jié)果進行判斷，而應該依據(jù)事務的本質(zhì)作出合理判斷；如果經(jīng)判斷后認為該行政手段有助于行政目的的實現(xiàn)，那么不論結(jié)果如何，都不應以違反適當性原則論處⑨。

在自愿環(huán)境協(xié)議中，用適當性原則衡量作為行政主體一方的政府的行政優(yōu)益權(quán)的行使，可以確立以下三個標準：

第一，目的應當具有確定性。即政府行使行政優(yōu)益權(quán)的目的應為保護環(huán)境利益，這種目的必須清晰且明確。行政機關(guān)應當保證其能夠通過行使職權(quán)來實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。而判斷政府行使行政優(yōu)益權(quán)是否出于保護環(huán)境等公共利益的目的，應以一個理智的正常人的認知標準，依據(jù)行政機關(guān)行使權(quán)力時的客觀具體情形去判定。

第二，目的應當具有合法性。即政府行使行政優(yōu)益權(quán)必須是為了保護合法的環(huán)境利益，依據(jù)適當性原則，手段的采用是為了實現(xiàn)明確而特定的目的。如果目的是不合法的，則任何實現(xiàn)該目的的手段都與適當性原則相違背。比如政府與企業(yè)以污染物非法掩埋為目的達成協(xié)議，則無論雙方采取何種措施暫時處置了污染物，該協(xié)議都是違法的，不符合適當性原則。

第三，手段應當具有有效性。手段能夠有助于達到協(xié)議的目的，這是適當性原則中的最根本的特征。如果手段有效，就符合適當性原則；如果手段對達成目的無效，則不符合適當性原則⑩。政府在自愿環(huán)境協(xié)議中行使的監(jiān)督權(quán)，就屬于為保證協(xié)議的環(huán)境保護目標的實現(xiàn)而適用行政優(yōu)益權(quán)。比如政府對協(xié)議情況進行經(jīng)常性檢查，以有助于掌握協(xié)議履行的情況；政府有權(quán)對企業(yè)不恰當履行協(xié)議的行為予以禁止，并命令其采取恰當?shù)拇胧┍ＷC協(xié)議目的的實現(xiàn)；政府將監(jiān)督結(jié)果和企業(yè)改善環(huán)境的成績向國家機關(guān)和公眾公開等。這種監(jiān)督手段能使政府評估企業(yè)行為是否真正能夠促進協(xié)議目標的實現(xiàn)，以及能否產(chǎn)生環(huán)境治理的良好效果。

（二）必要性原則對行政優(yōu)益權(quán)的約束

必要性原則是指，在滿足適當性原則的基礎(chǔ)上，如果行政主體有多種方式能在基本相同的程度上達到其追求的公益目的，則行政主體應當盡可能選擇對行政相對方的權(quán)益損害最小的行政手段。

德國聯(lián)邦憲法法院在案件判斷中明確把“必要性”界定為：“當存在其他同樣有效而且對于公民基本權(quán)利侵害更溫和的手段可供選擇時，則行政措施就有違必要性原則，會被認為因造成對基本權(quán)利的不必要侵害而構(gòu)成選憲?！睋Q言之，對于嚴厲的手段只有在其已成為“最后手段”時才能采取。日本行政法學者田村悅一將必要性原則理解為，當行政主體在追求公益時，如有多種等價意義上的手段可供選擇時，除非有緊急情況，一般都應將選擇權(quán)利賦予行政相對人，以表示對當事人自由選擇權(quán)的尊重，從而將侵害程度降到最低；如果經(jīng)過相對人自由意思表示之后，能達成與行政主體處分相同的效果時，那么在這個范圍之內(nèi)行政主體就應該避免作出具有強制性的行政行為。這些對必要性原則的描述，對于我國的相關(guān)學理與立法都具有重要的借鑒意義。

如果說適當性原則關(guān)注的是從手段到目的的直線邏輯關(guān)系，則必要性原則考察的是，當存在多個手段與同一目的具備直線邏輯關(guān)系時應當如何進行選擇。即必要性原則實際上包含了兩層意思：其一，存在多種能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的的行政手段，否則必要性原則就沒有適用的前提；其二，行政主體在實現(xiàn)行政目的的諸多手段中，應當選擇對行政相對方權(quán)利侵害最小的一種。

行政主體對于最小侵害的考量沒有固定的標準，根據(jù)一般公認的價值觀來看，如果是相同性質(zhì)的權(quán)利，則依據(jù)侵害程度的大小排序，行政主體當然應盡量選擇對相對人侵害程度較小的行政手段。對于性質(zhì)不同的權(quán)利，如果相對人作出的自由選擇也能達到行政主體所設(shè)置的目標，則行政主體應當尊重行政相對人的意志。如果兩者都不相符，則大致可以作出如下排序：限制財產(chǎn)權(quán)要比限制人身權(quán)的侵害小；限制物質(zhì)權(quán)益要比限制精神權(quán)益的侵害??；負擔性措施要比禁止性措施的侵害小。

在自愿環(huán)境協(xié)議中，政府行使行政優(yōu)益權(quán)是為了和企業(yè)合力達到協(xié)議規(guī)定的較高環(huán)保目標。在協(xié)議的履行過程中，如果可以選擇，企業(yè)必定更偏向于希望行政主體以促進式行政優(yōu)益權(quán)的行使方式來實現(xiàn)協(xié)議設(shè)置的目標，因為在這種情形下，企業(yè)能夠保留協(xié)議中規(guī)定的從政府獲取的優(yōu)惠政策，而這樣的結(jié)果也更符合自愿環(huán)境協(xié)議制度設(shè)立的初衷。所以在面對困境或國家環(huán)保政策的改變等突發(fā)情況時，政府應優(yōu)先考慮行使促進式行政優(yōu)益權(quán)，即盡可能尊重企業(yè)的主觀能動性，通過監(jiān)督和指揮的方式幫助企業(yè)達到目的，或者以協(xié)商的方式與企業(yè)就協(xié)議條款的變更達成合意。只有情況確實緊急，或者變更協(xié)議也不能達到合同目的時，政府才能考慮行使懲罰式行政優(yōu)益權(quán)。此時政府就不得不面臨行政目的的實現(xiàn)與對企業(yè)的權(quán)利造成一定損害之間的權(quán)衡與取舍。

由于自愿環(huán)境協(xié)議的相對方通常是從事生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，人身權(quán)與精神權(quán)益的限制情形并不常見，對于行政主體來說，在自愿環(huán)境協(xié)議中，負擔性措施與禁止性措施的權(quán)衡與選擇尤為重要。

懲罰式行政優(yōu)益權(quán)主要包括政府對企業(yè)的制裁權(quán)及其單方面對協(xié)議的變更和解除權(quán)。一般來說，如果政府對某一自愿環(huán)境協(xié)議實施了禁止性措施，即強行解除該協(xié)議，則表明其不再需要實現(xiàn)該協(xié)議的目的，而且這種解除權(quán)的行使還往往附加一定的經(jīng)濟制裁。常見的是，在一些自愿環(huán)境協(xié)議中，政府以減免稅收或給予補貼等優(yōu)惠政策為激勵方式，政府單方面解除協(xié)議，則會同時終止優(yōu)惠政策，或令企業(yè)返還其已經(jīng)從協(xié)議中獲取的利益。如丹麥的自愿環(huán)境協(xié)議中一般都約定經(jīng)濟制裁后果，即追繳所減免的稅款。由于這一類禁止性的懲罰式行政優(yōu)益權(quán)的行使，導致的結(jié)果是從根本上放棄當初簽訂自愿環(huán)境協(xié)議時的目標，容易挫傷企業(yè)自主參與環(huán)境保護的積極性，故不宜過多運用。

并非只有禁止性行政優(yōu)益權(quán)使用制裁權(quán)，懲罰式行政優(yōu)益權(quán)中也可利用負擔性措施，通過行使制裁權(quán)，達到自愿環(huán)境協(xié)議目標的最終實現(xiàn)。這里適用的制裁權(quán)并非經(jīng)濟制裁，而是制裁權(quán)中的強制履行，即通過強制行政相對人承擔特定責任而最終實現(xiàn)協(xié)議的目標。具體而言，是在相對人不愿直接履行時，采用代履行的方式，由行政機關(guān)或第三人代替行政相對人履行合同義務，履約費用由相對人負擔。負擔性措施雖然在一定程度上違背了相對人的意志，但是其能使協(xié)議的目標最終得以實現(xiàn)，且企業(yè)在承擔履約費用的同時仍然能夠保留協(xié)議中約定的優(yōu)惠政策，企業(yè)利益減損程度相對較低，能夠保留其環(huán)境保護的積極性。

（三）均衡性原則對行政優(yōu)益權(quán)的約束

均衡性原則指的是行政主體對公民權(quán)益可能造成的侵害不應該超過其為實現(xiàn)行政目的而維護的公共利益，即手段必須與目的保持適當、合理、均衡的比例關(guān)系。確切地說，均衡性原則強調(diào)兩個方面的比例關(guān)系必須適當：一是行政權(quán)力在保護公共利益與保護行政相對人利益之間要形成適當?shù)谋壤P(guān)系；二是行政權(quán)力的實施可能產(chǎn)生的負作用與欲達成的目的的正當性之間要形成適當比例?！兜聡痉ā穼惯^度侵害公民權(quán)益作出了明確規(guī)定：“如法律或行政措施對公民個人所加的負擔和義務是不能合理忍受和不能期待的，即這種負擔在考慮到當事人尊嚴、人格和尊重個人關(guān)系與經(jīng)濟關(guān)系的情況下，明顯構(gòu)成過度的負擔和要求時，那這項行政措施就是不合比例?！本庑栽瓌t可看作在不同價值或利益之間所進行的判斷、比較和權(quán)衡，而非對其中的任何一個價值的簡單肯定或否定。中國儒家的中庸之道強調(diào)切忌破壞雙方利益間的適當比例關(guān)系，與均衡性原則有異曲同工之處。

均衡性原則是比例原則的核心原則，而“比例”應該如何確定則又屬于均衡性原則的核心。但是均衡性原則本質(zhì)上是一個抽象的概念性的原則，而非在操作上具有指導意義的精準法則。雖然學界和實務界沒有形成確定的標準，但均衡性原則的內(nèi)涵也能為行政主體的權(quán)力行使提供一定的指導。依此有學者認為，行政主體在采取行政措施時，至少要考慮三種要素：其一是公民的人格尊嚴不受侵犯的基本準則。其二是公益的重要程度。這是在比例衡量時必須考慮的要素，即對于私人利益造成的侵害一定是由于欲維護的公共利益更為重要。其三是手段對目的的契合性程度。

還有學者運用經(jīng)濟學上的“帕累托最優(yōu)”理論，以資源配置最優(yōu)化的成本衡量來詮釋均衡性原則。帕累托最優(yōu)理論指出，如果在經(jīng)濟活動中任何一個人可在不使任何他人境況變壞的同時而使自己的情況變得更好，那么這種狀態(tài)就視為達到了最優(yōu)化的資源配置。它是效率和公平的一種均衡狀態(tài)，或者說，一個目標的達成對任何一方的利益損害降至最低的程度，是最經(jīng)濟的。自愿環(huán)境協(xié)議內(nèi)容的實質(zhì)，就是行政機關(guān)的國家環(huán)境管理權(quán)力與相對一方企業(yè)的環(huán)境資源權(quán)利在個案之中相互博弈，以爭取達到帕累托最優(yōu)的目標。

自愿環(huán)境協(xié)議是環(huán)境保護立法中引入的一種新型環(huán)境合同，其與一般的行政合同相比，在利益的權(quán)衡上具有特殊性。企業(yè)與代表公眾利益的政府在自愿環(huán)境協(xié)議中達成的目的是共同的，然而在自愿環(huán)境協(xié)議中，企業(yè)與社會公眾的利益不能用相同的價值和標準衡量。在自愿環(huán)境協(xié)議中，政府給予企業(yè)的優(yōu)惠條件表現(xiàn)為經(jīng)濟利益的形態(tài)；而自愿環(huán)境協(xié)議所保護的社會公眾的環(huán)境利益，在很多情況下是無法用金錢衡量的。原因在于：其一，環(huán)境法律關(guān)系的客體——自然要素——非常稀缺，而且其中許多是不可再生資源，被破壞或毀滅后，即使付出再多經(jīng)濟代價也無法恢復。因此，環(huán)境資源的珍貴超越金錢的價值。其二，環(huán)境侵權(quán)的一個重要特征是恢復和補償具有巨額性，而非等額的。與一般民事侵權(quán)賠償?shù)牡阮~性不同，環(huán)境侵權(quán)的救濟支付的經(jīng)濟代價往往遠遠大于被侵害的環(huán)境要素本身的經(jīng)濟價值。其三，與其他權(quán)利不同，公眾所享有的環(huán)境權(quán)利并不一定給權(quán)利主體帶來經(jīng)濟上的收益，很多時候環(huán)境權(quán)以心情的愉悅和情感的滿足等精神層面的受益體現(xiàn)出來，無法以金錢的數(shù)量來衡量。因而此類環(huán)境權(quán)利侵害的救濟也不能完全以經(jīng)濟補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)。這使得在自愿環(huán)境協(xié)議領(lǐng)域，在運用均衡原則考量行政優(yōu)益權(quán)的適用時，在需要權(quán)衡的諸因素中，既要考慮“量”的比例，還要考慮不同的“質(zhì)”所占比重的適當性。這樣的權(quán)衡具有更多的維度和更大的難度。

均衡性原則旨在實現(xiàn)行政目的的同時，把給行政相對人造成的損失降到最小，并且達到社會公共利益與企業(yè)的私利保障的均衡。在自愿環(huán)境協(xié)議的履行過程中，政府在其認為必要時行使行政優(yōu)益權(quán)。當政府行政優(yōu)益權(quán)的行使是為了保障社會公眾的環(huán)境權(quán)益時，對于企業(yè)因此而遭受到的損失，政府也應當在適當?shù)某潭壬贤ㄟ^各種經(jīng)濟途徑予以補償。在自愿環(huán)境協(xié)議的履行過程中，企業(yè)為達成環(huán)保目標，需要耗費大量的人力、物力和財力。如果企業(yè)由于客觀狀況而非主觀原因最終沒有達到協(xié)議目的，政府可選擇提供一定的補貼或稅收、貸款等方面的優(yōu)惠政策，保護企業(yè)的經(jīng)濟利益。也就是說，由于行政優(yōu)益權(quán)的行使，天平一邊的公眾環(huán)境權(quán)益獲得了增加，而另一邊行政相對人由此而受到的經(jīng)濟利益的減損，應當也有適當比例的補償。當然，“比例”適當性的確定，需要考慮若干要素，不能武斷地運用統(tǒng)一標準“一刀切”，要具體問題具體分析，從個案入手，從具體視角出發(fā)。

四、自愿環(huán)境協(xié)議三項子原則對行政優(yōu)益權(quán)規(guī)制的差異與融合

比例原則的三項子原則相互聯(lián)系、相互配合，構(gòu)成了比例原則完整的內(nèi)涵和完備的功能。它們所共同調(diào)整的其實主要是兩組關(guān)系：國家實施的行政活動中采用的手段與實施目的之間的關(guān)系，以及公共利益與私人主體權(quán)利之間的關(guān)系。在衡量政府行政優(yōu)益權(quán)適用的正當性時，應充分考慮比例原則的三項子原則之間的個性與共性，體會其各自的相對獨立性和互補性，將此三項子原則分別對比同一自愿環(huán)境協(xié)議的目標，以及協(xié)議雙方利益訴求進行衡量，從而得出符合現(xiàn)代法治價值觀的結(jié)論。

（一）三項子原則的差異

1.衡量內(nèi)容不同

比例原則的三項子原則由于內(nèi)涵不同，對于對象進行衡量的內(nèi)容有明顯的差異。適當性原則考量的是行政行為的目的以及采用的手段是否正當；必要性原則關(guān)注行政行為是否采取最合適的手段達成目的，防止對相對方造成過分損害；均衡性原則則是對手段的負面作用和實現(xiàn)的目的的正面效果進行比例衡量。

具體從自愿環(huán)境協(xié)議看，對政府行政優(yōu)益權(quán)的行使進行衡量時，應首先運用適當性原則來明確其維護的是否社會公眾正當?shù)沫h(huán)境利益，而且應當明確其采取的手段是否切實為實現(xiàn)環(huán)境公益而施行。當環(huán)境公益的保障有數(shù)個而非唯一手段時，則需要運用必要性原則來比較采取的行政手段哪種更為合適，即選擇對企業(yè)損害最小的行政手段來達到目的。這一“最小”的判斷當然是相對的，是與其他手段造成的后果相比較形成的結(jié)論，并非指對行政相對人的影響是可以忽略不計的。這就需要運用均衡性原則來衡量行政優(yōu)益權(quán)所保障的公共環(huán)境利益與企業(yè)所受損害的程度這兩者的比例關(guān)系，要求政府即使已經(jīng)選擇了行政優(yōu)益權(quán)中最溫和的一種行使方式，也應當考慮對企業(yè)給予適當?shù)难a償，最大限度地保護企業(yè)的經(jīng)濟利益。

2.衡量角度不同

在比例原則包含的三個子原則中，適當性原則是從目的的正當性和手段有助于目的之實現(xiàn)的角度進行衡量；必要性原則是從實現(xiàn)目的的手段造成損害最小的角度來進行考慮；均衡性原則通過對行政手段造成負面影響的考慮，要求目的正面效應與結(jié)果的負面影響之間的比例應當適當均衡。即比例原則三項子原則分別從“目的導向”“法律后果”“價值取向”三個不同角度來規(guī)范行政活動中的兩大關(guān)系，即行政目的與手段之間的關(guān)系、公民私權(quán)利與公共利益需求之間的關(guān)系。

在自愿環(huán)境協(xié)議中，對政府行政優(yōu)益權(quán)的行使，無疑也應當從這三個子原則各自不同的角度，對協(xié)議的目的和手段以及公眾環(huán)境權(quán)益與企業(yè)經(jīng)濟利益之間的關(guān)系進行衡量與檢視。

3.側(cè)重方向不同

適當性原則、必要性原則與均衡性原則側(cè)重方向各有不同。適當性原則側(cè)重于將手段放在是否維護公共利益之下進行考慮，為防止手段對目的的“不及”；必要性原則側(cè)重于將手段放在相對人個體權(quán)利之下考慮，為防止手段對目的“過當”；均衡性原則主要從全局進行通盤考慮，以價值的追求為導向，以實現(xiàn)公共利益與私主體權(quán)利均衡保障的目標。

政府在自愿環(huán)境協(xié)議中行使行政優(yōu)益權(quán)時，也應當考慮公眾環(huán)境利益的保護方式是否有“不及”，對企業(yè)經(jīng)濟利益的損害是否有“過當”，以及協(xié)議目標實現(xiàn)時諸主體權(quán)益的增益和減損是否均衡，從而達到環(huán)境保護和企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的共贏。

（二）三項子原則的協(xié)調(diào)融合

1.適用層次的遞進關(guān)系

比例原則的三項子原則之間是相互聯(lián)系、相互融合的有機整體關(guān)系，一個重要體現(xiàn)即為，這三項子原則并非齊頭并進，它們在適用層次方面存在先后差異，且呈現(xiàn)出依次遞進的關(guān)系，從而組成比例原則的三級“臺階”。從一般情況來看，適當性原則是前提，國家的行政手段只有建立在適當性原則之上，才能夠有條件對必要性原則進行考量，然后才能決定公共利益與私權(quán)保護之間的均衡問題。

政府在自愿環(huán)境協(xié)議中對行政優(yōu)益權(quán)的行使是否正當進行考量時，要注意比例原則三項子原則間邏輯上的相關(guān)性和內(nèi)容間的連貫性，層層推進進行分析。第一步是先偏向于“公眾環(huán)境權(quán)益的立場”來確定行政目的的正當性和采取手段與公眾環(huán)境權(quán)益保護這一目標之間的相關(guān)性，并以此作為后兩個原則適用的前提。第二步是偏向于“企業(yè)的立場”比較采取手段的必要性，看這些能達到行政目的的措施哪一種對企業(yè)的侵害最小。最后一步則偏向于從“主觀的立場”來衡量采用行政優(yōu)益權(quán)的手段之目的與企業(yè)所受損害的程度，從全局角度考慮，使環(huán)境公益保護與企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展達到均衡。

2.實質(zhì)正義與形式正義的貫穿融合

在人類追求的眾多價值中，法的正義價值為基本價值，而法的其他價值都不得違背正義價值的目標。正義的確切內(nèi)涵很難有簡單而統(tǒng)一的描述。正如美國學者博登海默所言：“正義有著一張普羅透斯似的臉，變幻無常，隨時可呈不同形狀并具有極不相同的面貌?！比欢?，不可否認的是，正義經(jīng)常意味著社會各組成部分可以接受的地位和比例關(guān)系。柏拉圖在《理想國》一書中提出，正義存在于社會有機體各個部分間的和諧關(guān)系之中。亞里士多德認為：“公正就是比例。分配的正義，是按照所說的比例關(guān)系而對共有物進行的分配?！北壤瓌t中的適當性原則體現(xiàn)目的的正義，必要性原則體現(xiàn)手段的正義，均衡性原則體現(xiàn)的是手段與目的之間關(guān)系的正義。從本質(zhì)上講，比例原則中三項子原則的運用就是使公民基本人權(quán)不至于被過多侵害，同時又能保證公共利益受到適當保護，追求一種合理、合法的狀態(tài)，這也是與正義理念相吻合的。

社會正義，有形式正義與實質(zhì)正義之分。形式正義關(guān)注程序和手段的正義，易于被明確而清晰地認知和把握。實質(zhì)正義強調(diào)目的的正義，特別是在具體案件中，目的的實現(xiàn)不應建立在各方當事人利益失衡和偏廢的基礎(chǔ)之上。因此相比之下，實質(zhì)正義在一定程度上需要主觀的裁量和權(quán)衡。

在自愿環(huán)境協(xié)議的履行中，運用適當性原則對其目的的評判，更多意義上是實質(zhì)正義的評判。因為環(huán)境要素復雜多樣，且環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展都是社會良性運行必不可少的條件，二者不是非此即彼的關(guān)系，因此以保護公眾環(huán)境權(quán)益為目的的行政優(yōu)益權(quán)是否應當適用、何時適用，無疑具有個案評判的性質(zhì)。當該目的的實現(xiàn)有數(shù)個途徑時，則形式正義要求行政優(yōu)益權(quán)的行使主體必須從必要性原則出發(fā)，通過特定的程序做出選擇，并闡明被選方案對行政相對人損害最小的原因及理由。均衡性原則要求依據(jù)個案的情形，依法對目的和手段進行權(quán)衡，要求環(huán)保目的與行政手段對行政相對人的利益造成的損害控制在適當程度內(nèi)，實現(xiàn)形式正義與實質(zhì)正義的統(tǒng)一。

3.公共利益與個體利益的協(xié)調(diào)均衡

英國行政法學家韋德曾指出：“行政法在決定國家權(quán)力與公民權(quán)利的平衡方面作出了很多貢獻?！边@句話說的其實就是公益與私益需要平衡的問題。在這里有必要提到羅豪才教授提出的“平衡論”，它的基本含義是：在行政機關(guān)與相對方權(quán)利義務的關(guān)系當中，權(quán)利義務總體上應是平衡的?！捌胶庹摗碧貏e強調(diào)公共利益與個人利益的一致性。不論是哪一方侵犯了另外一方的合法權(quán)益，都應該予以糾正。這個理論將行政主體和相對方視作互動對峙的矛盾雙方，既考慮矛盾雙方的對立性，又注重矛盾雙方的合作性，目的主要是為尋求行政機關(guān)和行政相對人兩者之間關(guān)系的平衡。

比例原則從某種程度而言正是“平衡論”的體現(xiàn)，它通過適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個環(huán)環(huán)相扣、層層遞進的子原則來規(guī)制行政主體權(quán)力的行使，既能夠承認國家權(quán)力對公民權(quán)利干預的合法性，又能限制國家權(quán)力的不正當行使，最大限度地保證私人權(quán)利不至于受到過度侵害，最終使公共利益與個體利益之間盡可能地保持平衡。自愿環(huán)境協(xié)議屬于一種環(huán)境行政合同，政府在其中享有行政優(yōu)益權(quán)。運用比例原則能對行政優(yōu)益權(quán)的行使方式進行有效規(guī)制，平衡公共利益和個人利益。

首先，適當性原則承認環(huán)境公共利益的優(yōu)先性。環(huán)境公共利益和其他公共利益相比具有特殊性，它關(guān)系到自然有限的承載力和人類的健康生存。環(huán)境的破壞會產(chǎn)生非常嚴重的后果，短期內(nèi)很難恢復到良好的狀態(tài)，并且恢復需要付出巨額的成本。

其次，必要性原則承認私人利益的重要性?，F(xiàn)代憲法明確關(guān)注個體權(quán)利的保障，所以對公共利益的優(yōu)先性的承認并非毫無限度。自愿環(huán)境協(xié)議本來就規(guī)定了嚴于國家環(huán)境標準的環(huán)保目標，作為市場中重要的經(jīng)濟主體，企業(yè)履行合同需要耗費相應的人力、物力和財力。政府在行使行政優(yōu)益權(quán)時，要根據(jù)企業(yè)的實際情況進行個案裁量，以最經(jīng)濟的方式完成行政事項，最大限度地保護企業(yè)的經(jīng)濟利益。即在能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境保護目的的同時，使該行為對企業(yè)造成的損失最小，這樣才能發(fā)揮行政裁量的優(yōu)勢，實現(xiàn)行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)的真正價值，避免為了公共利益而過分犧牲個體利益，從而使兩者達到平衡的狀態(tài)。

這三個子原則在自愿環(huán)境協(xié)議中相互融合，既能實現(xiàn)公益保障的行政目的，又能實現(xiàn)對企業(yè)的權(quán)益保護，使企業(yè)增強對政府的信任感，從而促進社會環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)論

自愿環(huán)境協(xié)議是國家為了保護環(huán)境而積極采取的新型環(huán)境管理措施，在實踐中也被證明產(chǎn)生了良好的效果。雖然這種環(huán)境協(xié)議具有很強的合意性，但依然屬于環(huán)境行政合同的一種。作為行政主體的政府在其中必然享有企業(yè)不具有的行政優(yōu)益權(quán)。要想實現(xiàn)協(xié)議確定的較高的環(huán)保目標，就必須對政府的行政優(yōu)益權(quán)加以規(guī)范和控制，不能損害企業(yè)參與自愿環(huán)境協(xié)議的積極性。

由于自身豐富的內(nèi)涵和較強的適用性，行政法上的比例原則能對政府行政優(yōu)益權(quán)的行使起到良好的作用。其中的適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則各有特色、相輔相成。在自愿環(huán)境協(xié)議中，政府對行政優(yōu)益權(quán)的行使要符合三個子原則的要求，以人權(quán)和法治為邏輯起點，既能體現(xiàn)出對人權(quán)的保障，又能制約行政主體的行政權(quán)力。在自愿環(huán)境協(xié)議的實際履行中，既對政府維護環(huán)境公共利益的權(quán)力予以尊重，又能最大限度地保護企業(yè)的經(jīng)濟利益，使政府的公權(quán)力與企業(yè)的私權(quán)利之間達到均衡。由此保證比例原則對行政優(yōu)益權(quán)進行全面的規(guī)制，使自愿環(huán)境協(xié)議成為環(huán)境領(lǐng)域中的一項真正有效而安全的激勵性管理方式。

注釋：

①生延超：《環(huán)境規(guī)制的制度創(chuàng)新：自愿性環(huán)境協(xié)議》，《華東經(jīng)濟管理》2008年第10期。

②[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。

③周訓芳：《環(huán)境權(quán)論》，法律出版社2003年版，第13頁。

④參見《節(jié)能自愿協(xié)議技術(shù)通則（GB/T 26757-2011）》，中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會2011年7月發(fā)布。

⑤[美]理查德·波斯納：《法律的經(jīng)濟分析（下）》，蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1996年版，第517頁。

⑥陳秀萍、吳樹浩：《論環(huán)境行政合同中的行政優(yōu)益權(quán)規(guī)制》，《行政與法》2014年第7期。

⑦江河：《我國環(huán)境規(guī)制的歷史、制度演進及改進方向》，《改革與戰(zhàn)略》2010年第6期。

⑧姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第41頁。

⑩蔣紅珍：《論適當性原則——引入立法事實的類型化審查強度理論》，《中國法學》2010年第3期。