協(xié)商共治：流域治理的域外經(jīng)驗(yàn)及本土實(shí)踐

雷明貴

（湖南省社會(huì)主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

流域“是以河流為中心、由分水線包圍的區(qū)域，是從源頭到河口的完整、獨(dú)立、整體性極強(qiáng)的自然區(qū)域”。[1]流域的這一自然屬性突破了特定的行政區(qū)劃邊界，不僅要處理流域內(nèi)上下游、左右岸的利益關(guān)系，還往往涉及不同行政層級(jí)的政府管理機(jī)構(gòu)，既有顯見(jiàn)的流域管理者，也有沉默的利益相關(guān)者。這決定了流域治理對(duì)多元協(xié)商共治有內(nèi)在需求。

一、研究緣起：流域治理一體化與多元化的內(nèi)在張力

“流域治理是以政府為主體，通過(guò)一體化的制度安排和具體工作機(jī)制，對(duì)流域涉水事務(wù)進(jìn)行綜合治理，從而實(shí)現(xiàn)流域福利最大化?！盵2]水資源管理的一體化，是世界各國(guó)共同努力的目標(biāo)。就中國(guó)的流域治理而言，始終面臨著“九龍治水”所代表的條塊分割、效率不高問(wèn)題?！昂樱ê╅L(zhǎng)制”就是依托既有行政體制，尋求高效協(xié)調(diào)的制度安排。國(guó)內(nèi)學(xué)者提出制定《長(zhǎng)江法》，設(shè)立具有更大管理權(quán)能的“長(zhǎng)江流域委員會(huì)”的政策建議[3]，就是在現(xiàn)有行政體制下尋求更有效治理模式的努力。中國(guó)的流域治理除了具有“跨越邊界的外部性”“不可分割的公共性”之外，還因“一核多元”的體制而具有“顯而易見(jiàn)的政治性”，即成為公共政策事項(xiàng)，內(nèi)在地要求多元治理主體的參與。

洞庭湖是湖南人的“母親湖”，隨著環(huán)湖經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的日趨活躍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)與治理的矛盾更加尖銳。如何在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)保護(hù)利用好流域資源，既是擺在環(huán)洞庭湖流域居民及各級(jí)政府面前的難題，也關(guān)系到整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的大保護(hù)?；卮鸷枚赐ズ饔蛑卫碇械摹罢鲗?dǎo)與多元協(xié)同”問(wèn)題，也就是部分回應(yīng)了我國(guó)有關(guān)流域治理的此類(lèi)問(wèn)題。自從2014 年“環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”獲批以來(lái)，湖南將洞庭湖流域治理列為省級(jí)層面的重點(diǎn)議題，在開(kāi)展“環(huán)湖利劍”執(zhí)法行動(dòng)，發(fā)布“生態(tài)環(huán)境整治動(dòng)員令”、《洞庭湖生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)整治三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020 年）》的基礎(chǔ)上，又謀劃出臺(tái)地方性法規(guī)《洞庭湖治理?xiàng)l例》。以上這些公共領(lǐng)域的集體行動(dòng)及規(guī)范性文件的出臺(tái)，都體現(xiàn)出流域治理一體化的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢(shì)，也部分體現(xiàn)出了借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，即回應(yīng)公共參與需要，實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治的努力。

二、域外流域治理協(xié)商共治的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

域外流域治理公眾參與狀況既與流域治理的“公共性”特征相關(guān)，也與一個(gè)國(guó)家行政體制的內(nèi)在規(guī)定性密切聯(lián)系，如日本、澳大利亞與法國(guó)在流域治理中就展現(xiàn)出各具特色的經(jīng)驗(yàn)。

（一）日本琵琶湖治理中的協(xié)商共治及公眾參與

琵琶湖是日本第一大湖，與富士山一起被稱(chēng)為日本的象征，歷史上琵琶湖的流域治理也經(jīng)歷了“防洪”“圍湖造田”“污染防治”“水資源開(kāi)發(fā)與利用”等幾個(gè)階段。在琵琶湖水污染最為嚴(yán)重的上世紀(jì)七十年代，政府在同一年間（1972 年）既公布了《琵琶湖開(kāi)發(fā)特別措施法》，又由日本首相親自決定出臺(tái)“琵琶湖綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，從整體上設(shè)定了琵琶湖污染防治和開(kāi)發(fā)的階段性目標(biāo)。后者也被認(rèn)為是京阪神的“水利用”和滋賀縣的“水質(zhì)保全”相妥協(xié)的產(chǎn)物。

為助推公眾參與，強(qiáng)化流域協(xié)同治理，琵琶湖所在的滋賀縣每年10 月都會(huì)定期舉辦“琵琶湖環(huán)保產(chǎn)業(yè)展覽會(huì)”。包括京都大學(xué)等知名高校、松下公司等日本甚至世界知名的企業(yè)團(tuán)體、社會(huì)組織均參加展覽，企業(yè)、高校和社會(huì)組織在這個(gè)平臺(tái)分享涉流域治理的環(huán)保技術(shù)與產(chǎn)品。此種以會(huì)展為形式的平臺(tái)不僅是一種公眾參與、協(xié)同共治的載體，還在客觀上助推了日本環(huán)保技術(shù)的民眾應(yīng)用。為增強(qiáng)公眾行動(dòng)的影響力，發(fā)動(dòng)群眾在日常生活中貫徹環(huán)保理念，上世紀(jì)70 年代，日本開(kāi)展了以婦聯(lián)為發(fā)起單位的集體行動(dòng)，號(hào)召家庭使用肥皂粉來(lái)代替合成洗滌劑，隨后還向基層政府提出“禁止合成洗滌劑在學(xué)校、公共設(shè)施中的使用”的意見(jiàn)，客觀上減緩了琵琶湖水富營(yíng)養(yǎng)化的趨勢(shì)。

除了環(huán)保技術(shù)推廣、理念傳播的市場(chǎng)和社團(tuán)紐帶之外，日本還設(shè)定“下水道日”（每年9 月10 日）、“凈化槽”（10 月1 日），以節(jié)日文化傳播為契機(jī)增強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí)。并將環(huán)保教育則嵌入到琵琶湖周?chē)苍O(shè)施建設(shè)以及中小學(xué)課程當(dāng)中，除了開(kāi)設(shè)“浮游生物識(shí)別”“水草分解利用”技術(shù)課程之外，還通過(guò)立體化的展覽途徑讓群眾了解琵琶湖的形成與周?chē)用裆钭冞w的關(guān)系，增強(qiáng)公眾參與的內(nèi)在動(dòng)力與自覺(jué)性。

總之，日本琵琶湖流域治理的公眾參與實(shí)現(xiàn)了“制度”“技術(shù)”與“生活”的對(duì)接，在嚴(yán)格立法的基礎(chǔ)上，通過(guò)公眾參與匯集起了政府、市場(chǎng)與社會(huì)的強(qiáng)大合力。經(jīng)過(guò)40 余年的治理，投資達(dá)數(shù)百億美元，琵琶湖水質(zhì)由地表水質(zhì)五類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，琵琶湖也成為重要的旅游勝地。

（二）澳大利亞墨累-達(dá)令流域治理中的協(xié)商共治及公眾參與

澳大利亞墨跡·達(dá)令河流域因總面積106.3 萬(wàn)平方公里，占大洋洲面積的約六分之一，成為世界上最大的流域之一。依澳大利亞聯(lián)邦憲法，流域內(nèi)各州均對(duì)轄區(qū)內(nèi)流域所涉水資源、土地等享有自治權(quán)，這意味著該流域內(nèi)的數(shù)個(gè)政府層級(jí)（包括首都直轄區(qū)、新南威爾士、維多利亞、昆士蘭、南澳大利亞等）均享有不同范圍和程度的管理權(quán)。從管理層次來(lái)說(shuō)，跨州河流的環(huán)保和資源開(kāi)發(fā)則需要聯(lián)邦政府及各州協(xié)調(diào)進(jìn)行。在流域治理過(guò)程中，協(xié)商成為包括墨跡·達(dá)令河在內(nèi)的流域治理有效治理的重要手段。

首先，廣泛協(xié)商保障了流域治理的“良法”基礎(chǔ)。墨跡·達(dá)令河流域治理法律框架的設(shè)定，就是一個(gè)經(jīng)由多輪協(xié)商、不斷調(diào)整的過(guò)程。從1902 年水資源利用州際協(xié)作管理起步，1914 年由4 州政府聯(lián)合簽署并批準(zhǔn)的墨累河水協(xié)議（River Murray Waters Agreement），到1987 年締結(jié)的墨累-達(dá)令流域協(xié)議（Murray-Darling Basin Agreement），以至統(tǒng)籌墨累-達(dá)令流域治理的協(xié)議文本———1992 年協(xié)議達(dá)成，吸納昆士蘭州及首都直轄區(qū)成為簽約方為止，流域治理協(xié)議的達(dá)成歷經(jīng)了多輪協(xié)商，并在協(xié)議文本中為后續(xù)協(xié)商預(yù)留了足夠的制度空間。

其次，多層協(xié)商保證了行政決策與執(zhí)行的高效。墨跡·達(dá)令河流域治理中建立起了以“部長(zhǎng)理事會(huì)”“流域委員會(huì)”“社區(qū)咨詢(xún)委員會(huì)”為主干的組織框架，使得協(xié)商治理成為其運(yùn)作的重要特色。如“部長(zhǎng)理事會(huì)”就是一個(gè)能代表流域內(nèi)各州政府意志的機(jī)構(gòu)，“流域委員會(huì)”作為“部長(zhǎng)理事會(huì)”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其下設(shè)的辦公室邀請(qǐng)來(lái)自政府、大學(xué)、企業(yè)及社區(qū)的專(zhuān)家來(lái)負(fù)責(zé)日常事務(wù)?！吧鐓^(qū)咨詢(xún)委員會(huì)”是部長(zhǎng)理事會(huì)的咨詢(xún)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，社區(qū)咨詢(xún)委員會(huì)主席可參加部長(zhǎng)理事會(huì)的全部會(huì)議，并在技術(shù)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方面為“部長(zhǎng)理事會(huì)”的決策提供建議。社區(qū)咨詢(xún)委員會(huì)通過(guò)自身的工作將流域治理決策機(jī)構(gòu)與流域居民聯(lián)系起來(lái)，使決策能夠得到基層的支持。

第三，協(xié)商的制度化優(yōu)化了治理成效。墨跡·達(dá)令河流域中的協(xié)商不僅是工作方法，也是法定機(jī)制，特別注重吸納具有專(zhuān)業(yè)技能的團(tuán)體參與，從而保證了參與的規(guī)范化與制度化，提升了治理成效。通過(guò)不同層級(jí)、領(lǐng)域的協(xié)商，墨累·達(dá)令流域治理建立起了縱、橫幾個(gè)方面的溝通體系，保證不同利益區(qū)域和群體合作。從橫向看，地處上游的南威爾士州對(duì)農(nóng)業(yè)用水的需求與下游澳大利亞州的城市用水需求之間進(jìn)行協(xié)調(diào)；從縱向上看則通過(guò)社區(qū)咨詢(xún)委員會(huì)的工作，保證將高層決策向基層傳遞，而基層的合理訴求亦具有向上報(bào)送的渠道。如在水資源使用權(quán)的初始分配中，他們采取讓相應(yīng)層級(jí)地方政府成為水資源使用權(quán)代表的方式，不僅協(xié)調(diào)上下游之間的利益，還兼顧國(guó)家利益與流域地居民的利益，建立起有效的水權(quán)交易運(yùn)作平臺(tái)。

（三）法國(guó)流域治理中的協(xié)商共治及公眾參與

法國(guó)是一個(gè)地表水和地下水資源豐富的國(guó)家，自然地理?xiàng)l件優(yōu)越，境內(nèi)有包括塞納河在內(nèi)的6 條河流。法國(guó)流域治理不僅要面對(duì)國(guó)境范圍內(nèi)河流的治理，還要與河流所流經(jīng)區(qū)域的歐盟鄰國(guó)進(jìn)行大量協(xié)調(diào)，從而在流域治理方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

首先，以立法為流域治理公眾參與奠定基礎(chǔ)。法國(guó)現(xiàn)行流域治理沿用了1964 年《水法》所確定的原則，即“水政策的成功實(shí)施要各個(gè)層次有關(guān)用戶(hù)共同協(xié)商和參與”。[4]這部《水法》改變了以往法國(guó)對(duì)水資源的“按行政區(qū)劃管理”模式，實(shí)行“以流域?yàn)楹诵牡慕M織管理”，對(duì)全國(guó)的六大流域設(shè)立流域委員會(huì)和水管局。隨后該法于1992 年的修改中，也重申了這些基本原則，并明確提出以自然水文流域?yàn)閱卧牧饔蚬芾砟Ｊ健?/p>

其次，流域治理組織體系為多元參與預(yù)留空間。法國(guó)也是對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理的國(guó)家，在國(guó)家層級(jí)的“水務(wù)委員會(huì)”之下，設(shè)定了“流域委員會(huì)”“水管局”?！傲饔蛭瘑T會(huì)”承擔(dān)流域范圍內(nèi)“水議會(huì)”職責(zé)，通過(guò)會(huì)議方式引導(dǎo)流域水政策，“水管局”則是流域委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)的構(gòu)成上，法國(guó)六個(gè)流域委員會(huì)分別由各級(jí)地方政府代表、用水戶(hù)與協(xié)會(huì)代表、國(guó)家代表共同組成?！八芫帧倍聲?huì)成員亦由政府、用水戶(hù)及國(guó)家代表、水管局職工代表組成。代表各自利益的不同成員在制定流域發(fā)展規(guī)劃、確定流域管理方針、協(xié)調(diào)水用途、制定五年發(fā)展計(jì)劃及審批水工程項(xiàng)目時(shí)都要進(jìn)行協(xié)商討論，并以投票表決方式?jīng)Q定各種事項(xiàng)。從流域治理架構(gòu)設(shè)置中的多元化安排來(lái)看，可以很大程度上保證各利益相關(guān)方能夠參與到流域治理過(guò)程。

其三，“公眾咨詢(xún)”拓展了公眾參與的空間。20 世紀(jì)初，法國(guó)的大型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目就專(zhuān)設(shè)“公開(kāi)調(diào)查”環(huán)節(jié)，而上世紀(jì)70 年代則在流域委員會(huì)與公眾之間建立起了對(duì)話機(jī)制。如法國(guó)在2008-2009 年開(kāi)展了對(duì)流域規(guī)劃文件的公共咨詢(xún)，相關(guān)區(qū)域的出版機(jī)構(gòu)、電視臺(tái)、網(wǎng)站等都作為吸納公共咨詢(xún)的渠道，公民對(duì)流域治理的相關(guān)咨詢(xún)事項(xiàng)都可以提出自己的意見(jiàn)，相關(guān)流域委員會(huì)都有專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)跟蹤和回應(yīng)公眾咨詢(xún)。除了流域委員會(huì)、水務(wù)局的組織體系及“公眾咨詢(xún)”渠道之外開(kāi)展的政社協(xié)商、公眾協(xié)商之外，市場(chǎng)主體之間的協(xié)商則通過(guò)水權(quán)交易、排污收費(fèi)、排污權(quán)交易等策略選擇進(jìn)行。通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及產(chǎn)權(quán)制度，引導(dǎo)與實(shí)現(xiàn)各個(gè)流域政府轄區(qū)內(nèi)水資源消費(fèi)消減負(fù)外部性，增進(jìn)流域內(nèi)各層級(jí)政府間水環(huán)境治理行動(dòng)的整體協(xié)調(diào)與配合。

三、洞庭湖流域治理中的協(xié)商共治實(shí)踐

與西方國(guó)家“先污染再治理”的狀況類(lèi)似，中國(guó)的流域治理也是應(yīng)對(duì)嚴(yán)重環(huán)境挑戰(zhàn)的產(chǎn)物，如2007年爆發(fā)的無(wú)錫水危機(jī)，加速了太湖流域治理進(jìn)程，而淮河、珠江等的治理大多是基于類(lèi)似因素而起。洞庭湖流域治理也是在面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的情況下逐步摸索前行的。除了在立法、行政體系創(chuàng)新、技術(shù)治理方面采取的措施之外，還在引入?yún)f(xié)商共治、激發(fā)和吸納公眾參與方面作出了努力。

（一）政黨協(xié)商為流域治理定方向

政黨協(xié)商是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要形式，具有“組織性、政治性、平等性和直接性”特點(diǎn)。[5]湖南采取“黨委出題、黨派調(diào)研、政府采納、部門(mén)落實(shí)”參政議政調(diào)研協(xié)商模式，很早就將“洞庭湖流域治理”作為重要選題，推動(dòng)了洞庭湖流域治理的進(jìn)程。2014 年度湖南省各民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士參政議政調(diào)研成果專(zhuān)題匯報(bào)會(huì)上，民進(jìn)湖南省委就提出了《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)先行，突出生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)作用》的重點(diǎn)調(diào)研成果，不僅為洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)找準(zhǔn)了切入點(diǎn)，還使得洞庭湖流域治理成為繼湘江流域治理三個(gè)“三年行動(dòng)計(jì)劃”之后的又一個(gè)重大環(huán)保議題。2018 年9 月，按照湖南省年度政黨協(xié)商計(jì)劃，中共湖南省委及時(shí)召開(kāi)了“湘江及洞庭湖水環(huán)境治理工作情況通報(bào)會(huì)”，以便讓各民主黨派、無(wú)黨派人士等把握洞庭湖治理進(jìn)展。政黨協(xié)商為洞庭湖流域治理定了大方向，為后續(xù)立法及系列政策法規(guī)出臺(tái)凝聚了政治共識(shí)。

（二）政協(xié)協(xié)商為流域治理聚合力

政協(xié)協(xié)商指由各級(jí)政協(xié)組織主辦并以政協(xié)為協(xié)商平臺(tái)所開(kāi)展的協(xié)商。[6]就流域治理而言，湖南政協(xié)組織在深度參與湘江流域治理的基礎(chǔ)上，立足于服務(wù)湖南參與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，在2018 年開(kāi)展了“洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理推進(jìn)落實(shí)情況”專(zhuān)題協(xié)商會(huì)。這次協(xié)商會(huì)的成果是湖南省300 多名各級(jí)政協(xié)委員，分成62 個(gè)踏察小組就洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行踏察的基礎(chǔ)上完成的。在由湖南省政協(xié)舉辦的專(zhuān)題協(xié)商會(huì)上，來(lái)自沿湖各市縣區(qū)及相關(guān)部門(mén)的10 位政協(xié)委員采取現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言、外場(chǎng)連線匯報(bào)等方式參與。除了各級(jí)政協(xié)委員之外，還通過(guò)新媒體直播等方式吸納了200 余萬(wàn)人參與此次網(wǎng)絡(luò)協(xié)商。

由于洞庭湖橫跨湘鄂兩省，針對(duì)洞庭湖治理中的跨省域協(xié)調(diào)問(wèn)題，湖南省政協(xié)作為發(fā)起人，召集洞庭湖“四市一區(qū)”（湖南的岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)，湖北的荊州市以及長(zhǎng)沙望城區(qū)）政協(xié)力量，召開(kāi)“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)”，制定頒布了《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)（四市一區(qū)）政協(xié)主席聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)則（試行）》。在2018 年8 月召開(kāi)了第一次聯(lián)席會(huì)會(huì)議上，兩省四市一區(qū)政協(xié)組織開(kāi)展專(zhuān)門(mén)協(xié)商，為洞庭湖環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、開(kāi)發(fā)建設(shè)重大項(xiàng)目開(kāi)展協(xié)調(diào)工作搭建了平臺(tái)。

（三）基層協(xié)商為流域治理凝民心聚民力

在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中，基層協(xié)商主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、企事業(yè)單位協(xié)商。[7]針對(duì)洞庭湖流域治理中“環(huán)湖群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)認(rèn)知不足”“污染減量任重道遠(yuǎn)”等問(wèn)題，環(huán)湖及相關(guān)支流所及區(qū)域則通過(guò)廣泛開(kāi)展基層協(xié)商，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，為洞庭湖流域治理盡一已之責(zé)。

在地方政府明確“河（湖）長(zhǎng)制”的基礎(chǔ)上，環(huán)湖居民主動(dòng)承擔(dān)“民間河長(zhǎng)”職責(zé)，利用日常農(nóng)作時(shí)間主動(dòng)巡河巡湖，發(fā)現(xiàn)污染即主動(dòng)向相關(guān)部門(mén)反饋，提升了環(huán)境治理監(jiān)督實(shí)效、節(jié)約了環(huán)境保護(hù)成本。而地處溈水河畔的寧鄉(xiāng)市黃材鎮(zhèn)溈濱村則采取了“民主協(xié)商議事會(huì)”形式，由溈濱村基層民主協(xié)商對(duì)話會(huì)成員發(fā)起，聯(lián)合村支兩委、村民小組組長(zhǎng)及群眾代表來(lái)進(jìn)行。依據(jù)協(xié)商成果成立“美麗溈濱自我監(jiān)督小組”，采取“組內(nèi)互評(píng)，組間抽檢”的方式，對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的自我維護(hù)與管理交叉打分，提升了居民的環(huán)保意識(shí)，有效維護(hù)村容村貌，優(yōu)化了流域治理的社會(huì)共識(shí)。

四、對(duì)我國(guó)流域治理的啟示

我國(guó)2016 年修訂的《水法》重申了水資源“流域管理與行政區(qū)域管理結(jié)合的管理體制”，而與之前后修訂的《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等，共同構(gòu)成流域治理的法律體系。為改變“多龍管水，九龍治水”狀況，我國(guó)采取“河（湖）長(zhǎng)制”壓實(shí)地方行政責(zé)任，并通過(guò)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任河（湖）長(zhǎng)的行政設(shè)置，簡(jiǎn)化了行政體系內(nèi)部協(xié)調(diào)，通過(guò)將外部協(xié)商變?yōu)樾姓w系內(nèi)部協(xié)商的方式，簡(jiǎn)化了治理流程，提升了行政效率。但在“項(xiàng)目制”的壓力下，容易忽視流域治理的“公共性”，對(duì)公眾參與關(guān)注不足。而流域治理提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，無(wú)論是在流域治理立法、政策實(shí)施進(jìn)程中，都迫切需要采取多元化協(xié)商方式，為增進(jìn)社會(huì)共識(shí)、促進(jìn)流域治理集體行動(dòng)打基礎(chǔ)。因此，借鑒他國(guó)及其他地區(qū)流域治理公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)正在緊鑼密鼓推進(jìn)的流域治理實(shí)踐提供指導(dǎo)。

其一，在相關(guān)立法中，為公眾參與及協(xié)商共治留下空間。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中規(guī)定了“人大協(xié)商”形式，要用好用活這一協(xié)商形式，在涉及流域治理的公共事項(xiàng)立法時(shí)，要經(jīng)由立法協(xié)商等程序安排，將公眾對(duì)法律法規(guī)制定的意見(jiàn)恰當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)在建議案中。

其二，在現(xiàn)有的行政格局內(nèi)部，吸納公眾參與，建構(gòu)協(xié)商共治的制度基礎(chǔ)。在《水法》《水污染防治法》等法律中，有相關(guān)條文涉及到政府協(xié)商，如《水污染防治法》第31 條規(guī)定，“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”，但這主要是從糾紛解決角度，尚需要在治理決策當(dāng)中體現(xiàn)公眾參與。

其三，建立起常態(tài)化的公眾參與及協(xié)商渠道，避免參與的無(wú)序化。如采用“民間河長(zhǎng)”等方式吸納環(huán)保專(zhuān)業(yè)組織和人士的制度化參與，鼓勵(lì)和扶持環(huán)保公益組織、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)等參與到流域治理當(dāng)中，使其成為向公眾宣傳環(huán)保理念、引導(dǎo)和支持公共參與的重要途徑。