福建省海洋非法采砂行為管控初探

林竹明,滕閃,謝忱

(1.福建省海洋預(yù)報臺 福州 350003;2.福建省衛(wèi)星海洋遙感與通訊工程研究中心 福州 350003;3.福建省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊 福州 350003)

海砂是僅次于石油天然氣的海洋第二大礦產(chǎn)資源。海砂過去主要用于圍海造地、公路路基等基礎(chǔ)工程,但近年來,由于建筑用砂市場日益火爆,淡水砂(河砂)資源無法滿足市場需求,開發(fā)商便紛紛把建筑用砂的目標(biāo)瞄上了海砂,催生了海砂市場的繁榮,同時也引發(fā)了大量的非法盜采海砂行為。海砂的無序無度開采和使用,對海洋生態(tài)環(huán)境、海上航行安全以及建筑物安全都造成了極大的破壞和影響[1]。因此,強化海洋采砂行為的有效管控,遏制非法盜采海砂行為及其引發(fā)的安全事故,已成為推進生態(tài)福建建設(shè)亟須解決的問題。

1 福建省海砂礦產(chǎn)資源及開采現(xiàn)狀

1.1 福建省海砂資源概況

福建位于我國東南沿海,北接浙江,南接廣東,海域處東海和南海交界、東北亞和東南亞航道交通要沖,海域面積廣闊,海岸線漫長曲折,擁有閩江口、三沙灣等13個天然港灣和10個一級流域面積(大于500 km2)入海河流,河流的沖刷以及港灣的封閉,造就了福建海砂礦產(chǎn)資源分布廣、蘊含量豐富的特點。且福建海砂以玻璃用砂、建筑砂等石英砂礦為主,成礦地質(zhì)條件好,砂質(zhì)優(yōu)良,開采條件適宜,是珍貴和罕見的海砂產(chǎn)區(qū),現(xiàn)已探明全省沿海及島嶼的濱海區(qū)有50余處砂礦資源的產(chǎn)地,閩江口至東山分布19條砂帶[2]。

1.2 目前海砂市場的供求現(xiàn)狀

據(jù)測算,近3年福建省每年建設(shè)用砂量需求在1.1億m3左右,其中用于鋼筋主體結(jié)構(gòu)用砂量為7 600萬m3,用于工程回填等非結(jié)構(gòu)用砂3 400萬m3,而福建省目前河砂開采年度控制總量僅700萬m3左右[3],仍有1億m3余的需求缺口。

由于河砂開采總量控制,建設(shè)用砂供應(yīng)嚴(yán)重不足,使得海砂價格大幅提升,一些不法分子受利益驅(qū)使,冒險實施海上非法采砂行為,海砂開采處于無度甚至失控狀態(tài)。

2 非法開采海砂引發(fā)的問題

目前福建省非法開采海砂活動范圍,已由原來的近岸、海灣逐步擴展到外海,尤其是閩江口、白犬列島附近等重點水域,近3年更已進入臺灣淺灘和澎湖七美附近海域,管控難度極大,非法采運砂行為較為猖獗,嚴(yán)重危害海洋生態(tài)環(huán)境、擾亂海上交通秩序。

2.1 嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境

海洋生態(tài)環(huán)境是海洋生物生存的基本條件,生態(tài)環(huán)境的任何改變都有可能導(dǎo)致生態(tài)資源和生物系統(tǒng)的改變。一般來說,海砂、土壤層組成了海床,海床上面生長著魚蝦貝藻等各種各樣的海洋生物,形成了海底食物鏈。海砂開采將吸砂管穿過海床,把海砂和土壤一起從海床下抽出來,一方面導(dǎo)致海床塌陷,大量底棲生物失去生存和繁殖的土壤;另一方面,抽砂過程導(dǎo)致附近海域渾濁度增加,影響海洋浮游生物光合作用,降低水中溶氧含量,導(dǎo)致部分海洋生物大量死亡。據(jù)報道,“江蘇省首例海洋領(lǐng)域非法采礦公益訴訟案件”,被告人多次在連云港市某海域非法采挖海砂,累計采砂22 944.15 m3[4]。經(jīng)鑒定,該事件引起附近海域海洋生態(tài)系統(tǒng)的海床生物多樣性期間損失、生物資源損失合計折合人民幣90.8萬元[4]。

2.2 嚴(yán)重破壞海洋地質(zhì)環(huán)境

開采海砂會造成采砂區(qū)域形成采砂坑,在一定范圍內(nèi)導(dǎo)致地形剖面形態(tài)發(fā)生改變和水深變化地形改變,對海底的地質(zhì)類型、地形地貌、水文地質(zhì)條件造成破壞,附近的臨海公路、海底輸油輸氣管道和跨海橋梁的安全受到嚴(yán)重危及。在近岸過量開采海砂還會造成沙灘縮小,致使海浪對海岸沖刷加劇,動力加強,造成岸堤坍塌和后退等[5]。如湄洲島的“黃金海岸”,因近年來無序無度開采海砂,導(dǎo)致海岸侵蝕和下沉嚴(yán)重,沙灘的標(biāo)高逐年遞減,沙灘面積逐年減少。隨著沙灘的縮小和海岸的侵蝕,近岸防護林也遭受破壞,直接影響濱海地區(qū)防御臺風(fēng)和風(fēng)暴潮,帶來嚴(yán)重的海洋災(zāi)害隱患[5]。

2.3 嚴(yán)重擾亂海上交通安全

近年來查獲的非法采砂船大部分屬于內(nèi)河散貨船改裝,這些內(nèi)河采運砂船絕大部分都存在超區(qū)域航行、未按規(guī)定配齊職務(wù)船員等不適航的情形,且采砂船為了經(jīng)濟利益最大化,經(jīng)常超限裝載海砂,致船舶過重、速度減慢、操作靈敏度降低,嚴(yán)重威脅到海洋船舶的航行安全,造成人員傷亡和財產(chǎn)損失。

2.4 嚴(yán)重危及建筑物安全

由于建筑用砂需求量不斷增大,凈化海砂逐步成為河砂的替代砂源。由于河砂與海砂市場價格差距大,用海砂替代河砂有很大的利潤空間,許多不法分子將未經(jīng)充分凈化、氯離子含量超標(biāo)的海砂用于建筑行業(yè),導(dǎo)致建筑物鋼筋受到腐蝕,氯鹽結(jié)晶膨脹會加速混凝土碳化。嚴(yán)重影響建筑物房屋結(jié)構(gòu)耐久性,造成極大安全隱患,還有可能引發(fā)“海砂屋”等嚴(yán)重的工程事故。

3 非法采砂屢禁不止的原因分析

3.1 非法采砂利益誘惑大

砂是建筑的基本原材料,缺少砂的供應(yīng),很多項目建設(shè)都無法開展。福建省目前河砂開采年度控制總量與年均建筑用砂的需求量相比,可算是杯水車薪,缺口巨大。而這巨量的用砂需求缺口,很大程度上要靠海砂來填補。但由于種種原因限制,福建省目前還沒有一家合法的海砂開采企業(yè)。加之近年來執(zhí)法部門加大了對非法采砂的打擊力度,市面上的海砂供應(yīng)驟減,海砂價格急劇攀升,供不應(yīng)求。據(jù)了解,海砂成本在15～20元/m3,到岸價40～50元/m3,批發(fā)價140元/m3,最高峰達200元/m3,旺盛的市場需求和巨大的經(jīng)濟利益誘惑使得部分違法分子鋌而走險,非法采砂現(xiàn)象屢禁不止。

3.2 海上查處打擊難度大

海上與陸地不同,執(zhí)法環(huán)境較為特殊。一是海上執(zhí)法力量相對薄弱,海上幾乎所有的執(zhí)法活動都得靠執(zhí)法船進行,而執(zhí)法船出海執(zhí)法成本高,發(fā)現(xiàn)目標(biāo)難,這也給違法分子可乘之機;二是海上取證難度大,海面寬闊一覽無余,執(zhí)法船出動,非法采砂船遠遠就能看到,馬上停止采砂并通知附近的其他采砂船,在逃竄的同時進行卸砂銷毀證據(jù),給執(zhí)法取證帶來難度;三是海上抓獲難度大,違法分子采砂的地點通常靠近敏感海域,遇到執(zhí)法船時他們經(jīng)常往敏感海域方向逃竄,執(zhí)法船只能放棄。采砂船通常利用夜間或者大霧天氣進行采砂,加之海上經(jīng)常碰到風(fēng)浪天氣,即使發(fā)現(xiàn)了非法采砂船,執(zhí)法人員登檢砂船的風(fēng)險性也很高,若遇到當(dāng)事人不配合甚至暴力抗法的現(xiàn)象,給執(zhí)法增加了風(fēng)險和難度。

3.3 “采運銷”產(chǎn)業(yè)鏈違法猖獗

目前,非法采砂、非法運砂、非法收砂形成違法產(chǎn)業(yè)鏈,包括采砂船的制造改裝、運砂船的海砂過駁運輸、砂場的收購銷售等。采砂行為促進了非法改裝采砂船產(chǎn)業(yè)的興起,違法分子采挖完海砂,往往直接在海上就銷售過駁給運砂船,運砂船再將海砂運至沿海附近砂場,砂場收購海砂進行簡單處理后進行銷售,一方面馬上獲得現(xiàn)實的收益,另一方面也銷毀了關(guān)鍵證據(jù),大大降低了被執(zhí)法機關(guān)查處的風(fēng)險。由于上下游違法產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合打擊不力,使得違法采砂的土壤不能有效根除。

3.4 非法采砂處罰力度不足

行政處罰方面,目前我國關(guān)于海砂開發(fā)和管理方面缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)定,《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等法律法規(guī)對海砂開采有相關(guān)的規(guī)定,但這些規(guī)定分布較為分散,規(guī)范的側(cè)重點不同,也沒有具體的處罰措施。《福建省海洋環(huán)境保護條例》第十六條和第三十六條規(guī)定了對非法采挖造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞的行政處罰,規(guī)定對違法行為人沒收違法所得,并處一萬到十萬元的罰款。但該規(guī)定的處罰前提是要認定當(dāng)事人未采取生態(tài)保護措施以及該采砂行為對海洋生態(tài)環(huán)境造成了破壞,提高了執(zhí)法難度,且采砂船利益巨大,一艘中小型的采砂船開采一船海砂就可獲利數(shù)萬元,即使對其處以十萬元的頂格罰款,可能還不及采砂船一天的違法獲利,難以對違法分子形成有力震懾。

刑事處罰方面,2016年最高人民法院和最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》[6],將非法采挖海砂納入非法采礦罪的追究范圍,然而在執(zhí)法實踐中,將非法采挖海砂案件進行行刑銜接并不容易。一是違法當(dāng)事人認定難。當(dāng)事人常采取簽訂虛假租賃合同、買賣合同等方式,頻繁更換實際經(jīng)營人來接受行政處罰,從而規(guī)避司法解釋“兩年內(nèi)曾因非法采礦受過兩次以上行政處罰,又實施非法采礦行為”的規(guī)定,而行政執(zhí)法機關(guān)又缺乏相應(yīng)的刑事偵查手段,有時明知當(dāng)事人系虛假陳述也無能為力。二是礦產(chǎn)品價值確定難。采挖海砂的礦產(chǎn)品價值認定是非法采砂案件入刑的關(guān)鍵。目前福建省沒有合法的海砂開采企業(yè),物價部門無法獲得合法的海砂銷售價格,無法對海砂價格作出認定,也使許多案件因盜采的海砂價值無法認定未能實施行刑銜接。

4 非法采挖海砂的治理思路

要真正從源頭上解決非法采挖海砂的現(xiàn)象,一方面要回應(yīng)市場需求,在有效監(jiān)管下開放部分海域進行海砂合法開采;另一方面要加大對非法采砂“采運銷”全鏈條打擊力度,斷絕違法行為的生存土壤,實現(xiàn)市場需求和保護生態(tài)的有機統(tǒng)一。

4.1 合理規(guī)劃海砂合法開采

一是適當(dāng)出讓海砂開采權(quán)。自然資源管理部門要牽頭組織有關(guān)機構(gòu)和專家進行調(diào)研,摸清福建省海砂資源空間分布和儲量情況,按照國土空間規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃和海洋生態(tài)保護紅線等要求,制定全省海砂資源的開發(fā)利用規(guī)劃[4],并劃出合適的采砂區(qū)域,進行海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招拍掛出讓。二是嚴(yán)格控制海砂需求。規(guī)范各填海工程的實施單位,對涉及填海項目的,在海洋環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)上要嚴(yán)把回填材料審核關(guān),盡可能不使用海砂回填[4]。對進入建筑市場的海砂,必須經(jīng)過依法設(shè)立的海砂淡化企業(yè)進行淡化,達標(biāo)后方可使用。三是加強采砂事中事后監(jiān)管。要督促海砂開采企業(yè)和個人按照批準(zhǔn)的范圍和方式規(guī)范有序開采海砂,嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護措施。鼓勵有條件的地區(qū)建立海砂開采運輸、淡化處理、經(jīng)銷一體化供應(yīng)渠道,建立海砂開采許可、運輸、銷售、堆放、使用全過程可追溯信息系統(tǒng),確保海砂合法開采使用。

4.2 加大非法采砂懲處力度

一是推動立法修改完善。制定專門、統(tǒng)一的海砂開采及管理規(guī)定,調(diào)整非法采挖海砂行政違法行為的認定標(biāo)準(zhǔn),如取消《福建省海洋環(huán)境保護條例》第三十六條中“造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞的”“情節(jié)嚴(yán)重的”等處罰門檻,并將罰款金額上限進行提高,加大對非法采挖海砂行為的行政處罰力度。二是賦予行政執(zhí)法機關(guān)一定的強制權(quán),以立法形式確定行政執(zhí)法機關(guān)在查處非法采砂案件時有暫扣采砂船舶、采砂設(shè)備以及相關(guān)證據(jù)的權(quán)限,促進案件調(diào)查順利進行。三是強化行刑銜接。對于可能涉刑的案件,行政執(zhí)法機關(guān)要及時協(xié)調(diào)公安、海警部門介入?yún)f(xié)同進行調(diào)查取證,物價部門研究制訂海砂價格認定方案,及時出具價格認定報告,為行刑銜接提供證據(jù)支撐。

4.3 合力完善治砂長效機制

海砂有著一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈,從制造、改裝采砂船,到開采海砂,到運輸海砂,到海砂銷售,再到流入建筑市場,任何一個環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失,都難以取得好的效果。只有合力盯住“人、船、砂”,管住“采運銷”,海陸聯(lián)動,上下齊動,建立完善治砂長效機制,非法采砂才能得到有效治理?！叭恕焙汀颁N”靠公安部門盯住堆砂場、卸砂場老板?！按焙汀斑\”一靠工信部門嚴(yán)格規(guī)范造船廠的造船和改裝行為,防止將貨船非法加裝采砂設(shè)備;二靠交通運輸、海事部門加強對海砂運輸船舶的檢查,重點查驗船舶證件、適航情況和海砂來源證明,加大對內(nèi)河船舶非法從事海上運輸海砂行為的打擊力度?！吧啊焙汀安伞背Ｑ鬂O業(yè)、海警部門依法打擊非法采挖海砂行為外,市場監(jiān)督部門要配合有關(guān)部門嚴(yán)肅查處砂石流通領(lǐng)域的無照經(jīng)營違法行為;住建部門要加強對工程用砂情況的監(jiān)管,加強對預(yù)拌混凝土企業(yè)和建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測等單位的監(jiān)督檢查,加強對工程項目的“雙隨機、一公開”檢查,防止不合格海砂用于建設(shè)工程。只有各有關(guān)部門加強配合,通力協(xié)作,才能使海域采砂有效管控發(fā)揮最大作用。

4.4 用現(xiàn)代信息技術(shù)助力采砂監(jiān)管

針對海上執(zhí)法發(fā)現(xiàn)難、取證難的執(zhí)法難點,運用現(xiàn)代通信技術(shù)進行監(jiān)控和取證,可以對執(zhí)法機關(guān)起到有力的支撐和補充,提高精準(zhǔn)打擊的力度。一是利用小目標(biāo)雷達的主動獲取近海海面目標(biāo)的信息感知能力,對鎖定目標(biāo)軌跡的實時跟蹤能力,對目標(biāo)行為的分析預(yù)警能力,以及對海上執(zhí)法的信息輔助決策能力,全方位、立體化加強對近岸海域開采海砂船只監(jiān)控。二是通過光電取證系統(tǒng),在敏感海域劃定密集區(qū)設(shè)置電子圍欄,并通過AIS采集船只數(shù)據(jù),做進一步跟蹤、監(jiān)管,加強采砂船進入敏感海域采砂作業(yè)管控。三是利用專業(yè)無人機實現(xiàn)對違法采砂行為的精準(zhǔn)有效打擊。長航時固定翼無人機搭載高通量衛(wèi)星通信終端,能夠沿海岸線或向海洋縱深開展長達500 km的海面巡邏。無人機攜帶可見光和紅外攝像機,對海面敏感目標(biāo)進行跟蹤,能夠識別監(jiān)控海上非法采砂等違法行為,并且可以通過高通量衛(wèi)星通信終端將高清晰度、實時的圖像和違法船只經(jīng)緯度傳回指揮中心。四是加強情報信息網(wǎng)建設(shè),匯聚合法砂源審批許可信息、盜采海砂案底信息、涉案采砂船信息、違法違規(guī)人員信息等,實現(xiàn)信息跨部門共享,提升聯(lián)合治理能力和水平。