小微權(quán)力清單：法治社會(huì)建設(shè)的村治經(jīng)驗(yàn)

俞海濤

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

一、引言

2020年3月中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》，在“推進(jìn)鄉(xiāng)村依法治理”一項(xiàng)中指出要“編制村級(jí)小微權(quán)力清單，公開(kāi)權(quán)力清單內(nèi)容、運(yùn)行程序、運(yùn)行結(jié)果，建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度”。“村級(jí)小微權(quán)力清單”制度于2014年由浙江省寧波市寧?？h率先探索推行（簡(jiǎn)稱為“寧海36條”），并于2018年被寫入中央“一號(hào)文件”，它在化解鄉(xiāng)村矛盾、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理、滿足村民美好生活等方面探索出了一條有效的基層治理之路。在筆者看來(lái)，更重要的是，它還為法治社會(huì)建設(shè)提供了理論思考的素材和經(jīng)驗(yàn)借鑒的樣板。2014年中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出全面推進(jìn)依法治國(guó)需要“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，但相較于法治國(guó)家和法治政府而言，學(xué)術(shù)界對(duì)法治社會(huì)的內(nèi)涵和外延缺乏清晰界定，陳柏峰教授就認(rèn)為“在法治社會(huì)建設(shè)方面，實(shí)踐內(nèi)容乏善可陳，全國(guó)性的實(shí)施綱要缺乏”。[1](p66)毋庸置疑，鄉(xiāng)村治理法治化是法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。《決定》還指出推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)需要“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理……深入開(kāi)展多層次多形式法治創(chuàng)建活動(dòng)，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用?！毙∥?quán)力清單的編制與實(shí)施能夠在多層次、多領(lǐng)域化解社會(huì)矛盾、推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化方面發(fā)揮積極作用，需引起我們足夠重視。

二、從法治政府到法治社會(huì)的權(quán)力清單

黨的十八大提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”的科學(xué)論斷，運(yùn)用“法治思維和法治方式”是法治內(nèi)在的、必然的要求。[2](p164)法治思維和法治方式是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)不可缺少的工具，將對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新和社會(huì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生積極且深遠(yuǎn)的影響。[3](p5)那么什么是法治思維和法治方式呢？?jī)烧邲](méi)有質(zhì)的區(qū)別，法治思維影響和決定法治方式，在現(xiàn)階段主要是指限制、約束權(quán)力的思維和方式。[4](p80)法治的核心含義就是限權(quán)，因此法治思維就是限權(quán)思維，法治方式就是限權(quán)方式。結(jié)合頂層設(shè)計(jì)的理論要求和具體制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成限權(quán)思維和推行限權(quán)方式，才能將大小權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠。小微權(quán)力清單將權(quán)力清單的運(yùn)用視野從法治政府的建設(shè)延伸到了法治社會(huì)的建設(shè)。

（一）作為法治方式的權(quán)力清單。

權(quán)力清單制度是指以清單的形式公開(kāi)權(quán)力的種類、數(shù)量、運(yùn)行程序等，從而規(guī)范權(quán)力使用目的的制度。權(quán)力清單理論發(fā)軔于西方，其基礎(chǔ)是廉價(jià)政府理論和有限政府理論。[5](p30)我國(guó)權(quán)力清單制度實(shí)踐始于2005年，2016年1月全國(guó)省級(jí)政府部門權(quán)力清單全部公布，標(biāo)志著該制度建設(shè)初步完成。

“權(quán)力清單”的主要功能是限權(quán)，這與法治的核心含義一致。“清單”的“清”本身即是對(duì)“權(quán)力”的制約，“水至清則無(wú)魚(yú)”。權(quán)力天然喜好模糊、陰暗的環(huán)境，諱莫如深、神龍見(jiàn)尾不見(jiàn)首就是對(duì)權(quán)謀、權(quán)術(shù)運(yùn)用的寫照，擁有無(wú)限權(quán)力的專制者“不豫設(shè)定法告示下民，令不測(cè)其淺深，常畏威而懼罪也。”[6](p1226)權(quán)力有膨脹的趨勢(shì)，“清單”是拴住權(quán)力的“條條框框”；權(quán)力好隨心所欲，“清單”是令其不逾的“規(guī)矩”。具體來(lái)說(shuō)，權(quán)力清單從明確權(quán)力的種類、數(shù)量、運(yùn)行規(guī)則、邊界、責(zé)任等編織權(quán)力的制度牢籠。例如，明確權(quán)力的種類，對(duì)政府權(quán)力來(lái)說(shuō)需遵循“法無(wú)規(guī)定即禁止”，只能行使憲法法律賦予的權(quán)力，不能行使憲法法律保留的權(quán)力，而對(duì)社會(huì)權(quán)力或權(quán)利來(lái)說(shuō)則“法無(wú)規(guī)定皆自由”。又如，明確權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則，“寧海36條”具體繪制了權(quán)力運(yùn)行流程圖45張，有效制約了權(quán)力?！皺?quán)力作為一種社會(huì)活動(dòng)之力，是一種動(dòng)態(tài)性的過(guò)程之力，處于時(shí)刻變化的運(yùn)行過(guò)程之中……權(quán)力的運(yùn)行是權(quán)力清單制度的重中之重，必須要依據(jù)于一定的基本運(yùn)行軌跡，才能確保權(quán)力的運(yùn)行方向不背離、不脫軌、不越軌。”[7](p110)

權(quán)力清單具備形式法治的幾項(xiàng)要素。在拉茲看來(lái)，形式法治的要素有可預(yù)期、普遍、明確、公開(kāi)和相對(duì)穩(wěn)定等，這幾項(xiàng)要素同樣被富勒列進(jìn)法律的內(nèi)在道德，贊同形式法治的人都同意法治允許人們?cè)谑孪戎榔錆撛诜梢夂那闆r下規(guī)劃他們的行動(dòng)。[8](p120-121)首先，權(quán)力清單符合明確性要求，“清單”的“清”首先要“理得清”，也即全面“清權(quán)、確權(quán)”。這是對(duì)權(quán)力清單編制時(shí)的要求。其次，權(quán)力清單符合公開(kāi)性要求，也即“曬權(quán)”，將權(quán)力徹底置于陽(yáng)光之下。清單編制完成后不能束之高閣，而要公之于眾，所以“清單”的“清”還指“看得清”。權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的公開(kāi)透明是權(quán)力最好的防腐劑，大大增加了權(quán)力尋租的難度和風(fēng)險(xiǎn)。再次，權(quán)力清單符合普遍性要求，權(quán)力清單的重要組成內(nèi)容是權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，任何掌握了權(quán)力的主體都需要遵從權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，不容許有特權(quán)的存在。最后，權(quán)力清單符合穩(wěn)定性要求，既然把權(quán)力的運(yùn)行以文本（“單子”）的形式固定下來(lái)，就要能夠在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用，不能朝令夕改。綜合權(quán)力清單的限權(quán)功能與清單特征可知，權(quán)力清單就是一種法治方式，是法治思維的運(yùn)用。

（二）社會(huì)權(quán)力與政府權(quán)力一樣需要受到限制。

傳統(tǒng)權(quán)力清單制度的研究與應(yīng)用局限于政府權(quán)力清單，即囿于規(guī)制行政權(quán)的范圍，視野稍顯狹隘，需要有所突破。傳統(tǒng)的“權(quán)力清單”即指政府行政權(quán)力清單，是對(duì)各級(jí)政府及其各個(gè)部門權(quán)力的種類、數(shù)量、邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，劃定界限，形成清單。換言之，“清單所涵蓋的范圍就是行政權(quán)力的合法行使范圍”。[9](p90)“權(quán)力清單”是“對(duì)中央與地方分權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變、政府治理法治化等問(wèn)題”的規(guī)范。[10](p1)十八大提出法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，其中法治國(guó)家指整個(gè)國(guó)家公權(quán)力的法治化，法治政府主要指國(guó)家行政權(quán)力的法治化，法治社會(huì)主要指社會(huì)公權(quán)力的法治化。[11](p1)從這個(gè)視角可以看到，以往對(duì)權(quán)力清單的研究多局限于法治政府建設(shè)。陳金釗教授認(rèn)為法治社會(huì)建設(shè)主要是解決民與民之間的矛盾，解決社會(huì)組織的權(quán)力與公民權(quán)利之間或者公民權(quán)利之間的沖突，并認(rèn)為“法治社會(huì)建設(shè)只能運(yùn)用法治方式”，但其所說(shuō)“法治方式”更多的是指解決個(gè)體之間具體矛盾的規(guī)范法學(xué)的方式。[12](p102-104)根據(jù)法治“限權(quán)”的核心含義，權(quán)力清單制度顯然也稱得上是一種法治方式，所以小微權(quán)力清單制度屬于法治社會(huì)建設(shè)的范疇。繼十八大做出“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”后，2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》明確指出“推行村級(jí)小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度”，2020年《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》又再一次強(qiáng)調(diào)小微權(quán)力清單制度，這些文件在國(guó)家戰(zhàn)略層面肯定了權(quán)力清單制度從法治政府建設(shè)到法治社會(huì)建設(shè)的延伸。

確實(shí)，小微權(quán)力與政府權(quán)力一樣需要受到限制，原因在于：

首先，小微權(quán)力也是“權(quán)力”，社會(huì)權(quán)力具有相對(duì)性。就村組織和村干部掌握的權(quán)力而言，可以分為黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、政府委托的行政權(quán)和村委會(huì)的自治權(quán)。前兩者是權(quán)力自不待言，而自治權(quán)具有相對(duì)性，相對(duì)國(guó)家公權(quán)力來(lái)說(shuō)它是“權(quán)利”，但相對(duì)于公民個(gè)人權(quán)利來(lái)說(shuō)就是“權(quán)力”。有學(xué)者將之稱為“公私二重性”，社會(huì)權(quán)力既有公的一面，也有私的一面，完全將其歸于任何一種都是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，公私兩個(gè)方面始終糾纏在一起，且相對(duì)而存在。[13](p144)換言之，相對(duì)于外部權(quán)力來(lái)說(shuō)，它具有私的性質(zhì)，是權(quán)利；而對(duì)于內(nèi)部成員來(lái)說(shuō)，它具有公的性質(zhì)，是權(quán)力。有學(xué)者區(qū)分了個(gè)體自治權(quán)和社會(huì)自治權(quán)，對(duì)前者而言，自治權(quán)總是體現(xiàn)為“權(quán)利”；對(duì)后者而言，當(dāng)其相對(duì)于國(guó)家時(shí)亦表現(xiàn)為一種權(quán)利，當(dāng)其面對(duì)共同體成員時(shí)，自治權(quán)則表現(xiàn)為一種公共權(quán)力。[14](p26)

其次，小微權(quán)力并不“微小”。村級(jí)“小微”權(quán)力是相對(duì)于國(guó)家、政府的宏大權(quán)力而言，根據(jù)蔡長(zhǎng)昆的訪談?wù){(diào)研，“小微權(quán)力清單”的最初命名與宏觀政策的“抓空檔”有關(guān)——對(duì)于旨在宏觀的行政審批改革的“權(quán)力清單”來(lái)說(shuō)，農(nóng)村是空檔。[15](p107)然而，它在一定程度上是權(quán)力本位、官本位潛意識(shí)下的稱呼。如果站在權(quán)利本位的立場(chǎng)，村干部的權(quán)力可謂不“小”，俗語(yǔ)謂“縣官不如現(xiàn)管”。村級(jí)組織及村干部享有村級(jí)重大決策、重大活動(dòng)、重大項(xiàng)目以及資金、資產(chǎn)、資源管理等村務(wù)管理權(quán)力，如宅基地審批、計(jì)劃生育執(zhí)行、低保戶審批等，都是關(guān)系到村民重大切身利益、真正稱得上是“家破人亡”的大事。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)權(quán)力可支配的財(cái)產(chǎn)數(shù)目也越來(lái)越大。從寧?？h實(shí)際看，每年僅縣級(jí)以上財(cái)政用于農(nóng)村建設(shè)的資金就能達(dá)上百億元，行政村最多時(shí)可得到各級(jí)政府高達(dá)上千萬(wàn)元的資金扶持。[16](p42-43)很難說(shuō)，村干部手中的這些權(quán)力還只是“小微”權(quán)力。因此，權(quán)力清單的研究與應(yīng)用需要突破傳統(tǒng)政府權(quán)力的范圍，小微權(quán)力清單制度需要得到更多學(xué)者的關(guān)注和研究。

（三）小微權(quán)力清單與政府權(quán)力清單之不同。

小微權(quán)力清單與政府權(quán)力清單都具備前文所述形式上的相同點(diǎn)，且目的均在于規(guī)制權(quán)力、保障權(quán)利，但是兩者在編制實(shí)施主體、內(nèi)容來(lái)源兩方面有較大差異。差異的根源在于所規(guī)制權(quán)力的性質(zhì)不同，即政府權(quán)力與小微權(quán)力的不同，后者涉及黨組織的權(quán)力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力和村民自治權(quán)力。具體而言，在“寧海36條”中不僅有村級(jí)重大決策事項(xiàng)、采購(gòu)事項(xiàng)、財(cái)務(wù)管理、村務(wù)公開(kāi)等主要涉及村民自治的流程圖，還有黨務(wù)公開(kāi)、黨員組織關(guān)系遷轉(zhuǎn)、黨員發(fā)展工作等流程圖，還有需要政府部門審批的宅基地審批、低保申請(qǐng)、救災(zāi)、救濟(jì)款物發(fā)放、困難救助申請(qǐng)等流程圖。

首先是編制實(shí)施主體的差異。政府權(quán)力清單的編制與實(shí)施主體單一，而小微權(quán)力清單的編制與實(shí)施主體分化。

關(guān)于政府權(quán)力清單的性質(zhì)，行政法學(xué)界一直存有爭(zhēng)議，主要有以下三種觀點(diǎn)：一是行政信息公開(kāi)說(shuō)，這種觀點(diǎn)認(rèn)為行政權(quán)力源于憲法法律等授權(quán)，不能予以絲毫損益，權(quán)力清單只不過(guò)是將散落在各法律文件中的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則梳理總結(jié)出來(lái)。二是自制規(guī)范說(shuō)，即權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)自我制定并供內(nèi)部反復(fù)適用的規(guī)范。有學(xué)者認(rèn)為忽視其規(guī)則創(chuàng)制功能將其定性為信息公開(kāi)，有“降格”的嫌疑。[17](p121)三是規(guī)范性法律文件說(shuō)，因?yàn)闄?quán)力清單的限權(quán)功能和權(quán)力配置等內(nèi)容使其成了權(quán)力行使的依據(jù)，因此它應(yīng)該是人大作為編制主體的規(guī)范性法律文件。筆者較為贊同的觀點(diǎn)是它有兩個(gè)面向，對(duì)外為信息公開(kāi)，對(duì)內(nèi)為行政自制規(guī)范。[18](p96)除了第三種觀點(diǎn)認(rèn)為編制主體為人大、實(shí)施主體為政府外，前兩種觀點(diǎn)都認(rèn)為其編制、實(shí)施主體是政府及其工作部門。在實(shí)踐中，權(quán)力清單也確由政府及其部門編制實(shí)施。

但小微權(quán)力清單的編制、實(shí)施主體并不這樣簡(jiǎn)單。從“寧海36條”的編制過(guò)程來(lái)看，其編制主體有過(guò)變動(dòng)。早期的政策試點(diǎn)過(guò)程主要由寧海縣紀(jì)委主導(dǎo)，先由縣紀(jì)委確定整體框架，再由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)梳理具體流程，再由縣級(jí)各部門審核，最后縣紀(jì)委全面協(xié)調(diào)、梳理、匯編、整合，并于2014年2月出臺(tái)清單的意見(jiàn)稿，由此可見(jiàn)紀(jì)委的主導(dǎo)地位。紀(jì)委的主導(dǎo)地位與近年來(lái)反腐形勢(shì)下縣域權(quán)力結(jié)構(gòu)變化有關(guān)，紀(jì)委成為強(qiáng)勢(shì)部門，“村治不再是基層政權(quán)或民主自治問(wèn)題（這是民政局的‘權(quán)勢(shì)范圍’），而是‘黨員干部作風(fēng)問(wèn)題’，縣紀(jì)委的介入改變了問(wèn)題被界定的方式。”[15](p106)2014年6月，縣黨委、縣政府介入，“權(quán)力清單”逐漸成熟，在縣域全面推行。這可以看到，與政府權(quán)力清單的編制和實(shí)施由政府及其工作部門主導(dǎo)不同，在“寧海36條”的創(chuàng)制過(guò)程中，黨組織起到了重要作用。從中共寧海縣委《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“小微權(quán)力”規(guī)范運(yùn)行的意見(jiàn)》可以看到更完整的規(guī)定：“村級(jí)組織”是推進(jìn)農(nóng)村小微權(quán)力規(guī)范工作的實(shí)施主體；“村黨支部”要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，負(fù)責(zé)制定權(quán)力清單和運(yùn)行程序、征求各方面意見(jiàn)建議、提交村民（代表）會(huì)議通過(guò)和貫徹落實(shí)等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好“指導(dǎo)、審核和把關(guān)工作”；縣紀(jì)委“組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查”；縣與其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)“對(duì)口指導(dǎo)”。

其次是內(nèi)容來(lái)源的不同。政府權(quán)力清單的內(nèi)容來(lái)源單一，小微權(quán)力清單的內(nèi)容來(lái)源多元。

政府權(quán)力嚴(yán)格遵循職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)憲法法律法規(guī)規(guī)章的抽象規(guī)定加以細(xì)化，但不能有所損益。政府權(quán)力清單不能根據(jù)黨和政府的政策或文件制定，而只能根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章制定。[19](p80)黨的政策和政府文件雖然在權(quán)力清單制度的推廣過(guò)程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，但它們不可能具體規(guī)定政府的權(quán)力。

但小微權(quán)力清單不同，它不僅依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件，還依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策，甚至還有一些基層通行的“非正式”做法。依“清單”治村不僅是狹義的依法治村，狹義的國(guó)家法只是清單的來(lái)源之一?！扒鍐巍辈恢皇侨媸崂聿⒙鋵?shí)已有的法律法規(guī)規(guī)章，還要結(jié)合政策、紀(jì)律、道德、習(xí)慣等為社會(huì)公權(quán)力的運(yùn)行提供更多的具體規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)依“規(guī)則”治理?？梢?jiàn)小微權(quán)力清單本質(zhì)上是一個(gè)制度整合機(jī)制，即將原來(lái)散落在各個(gè)部門，以及基層鎮(zhèn)政府和農(nóng)村的非正式做法整合起來(lái)，制作成統(tǒng)一的規(guī)范。[15](p106)規(guī)范社會(huì)行為、實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治不能僅靠國(guó)家強(qiáng)制力保障的“硬法”，還需市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等“軟法”。[20](p112)在建設(shè)法治國(guó)家和法治社會(huì)的過(guò)程中，既要充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力層面規(guī)范類型的作用，也要高度重視發(fā)揮社會(huì)組織自身所產(chǎn)生的社會(huì)規(guī)范的作用。后者在社會(huì)治理中有時(shí)會(huì)發(fā)揮國(guó)家法所不能起到的作用，自治性質(zhì)的社會(huì)規(guī)范會(huì)成為未來(lái)社會(huì)治理的主要規(guī)范類型。[21](p102)可見(jiàn)整個(gè)“規(guī)范體系”都將作用于基層社會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律調(diào)整下的社會(huì)充分自治。借用基層治理“上面千條線，下面一根針”的說(shuō)法，多元規(guī)范是社會(huì)治理的“千條線”，小微權(quán)力清單是社會(huì)治理的那根“針”。

三、小微權(quán)力清單的社會(huì)治理功能

小微權(quán)力清單所能實(shí)現(xiàn)的社會(huì)功能已經(jīng)在鄉(xiāng)村治理中充分展現(xiàn)。為破解鄉(xiāng)村治理困境、回應(yīng)鄉(xiāng)村有效治理的時(shí)代要求，浙江省寧?？h結(jié)合農(nóng)村工作實(shí)際，在全面收集縣域村級(jí)組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)，并廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上梳理出臺(tái)了《村級(jí)小微權(quán)力清單三十六條》。[22](p36)它以簡(jiǎn)政放權(quán)、便民利民為原則，內(nèi)容涵蓋村級(jí)重大事項(xiàng)決策、招投標(biāo)事項(xiàng)管理、集體資產(chǎn)資源處置等19項(xiàng)村級(jí)公共權(quán)力事項(xiàng)和村民宅基地審批、計(jì)劃生育審核、困難補(bǔ)助申請(qǐng)、土地征用款分配等17項(xiàng)便民服務(wù)事項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，繪制了小微權(quán)力運(yùn)行流程圖45張，明確每項(xiàng)村級(jí)權(quán)力事項(xiàng)名稱、權(quán)力來(lái)源依據(jù)、具體實(shí)施責(zé)任主體、具體操作流程、違規(guī)責(zé)任追究等6方面內(nèi)容。從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)村級(jí)組織和村干部小微權(quán)力內(nèi)容的全覆蓋，明確了村級(jí)權(quán)力的內(nèi)容與邊界，成為村干部履職、村民辦事的指南。這成了化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾、推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效路徑。

（一）用法治方式化解社會(huì)矛盾的有效途徑。

社會(huì)矛盾實(shí)質(zhì)上是制度矛盾，這可以引導(dǎo)人們?nèi)グl(fā)現(xiàn)社會(huì)矛盾的制度根源，繼而從制度入手有效地緩解或化解社會(huì)矛盾。清單制度的推行使得規(guī)制村級(jí)小微權(quán)力的制度“籠子”從疏到密，使得治理結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化、職權(quán)運(yùn)行更加透明、監(jiān)督問(wèn)責(zé)更加精準(zhǔn)、公共服務(wù)更加高效，[23](p41)從而有效化解了鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾。而在此前，村級(jí)治理是社會(huì)治理的難點(diǎn)，村治面臨著鄉(xiāng)村分化、自治冷漠、村民維權(quán)困難、干群關(guān)系緊張、“蒼蠅式”腐敗成風(fēng)、村霸橫行的艱難局面。王向陽(yáng)等在田野調(diào)查后曾這樣生動(dòng)地總結(jié)鄉(xiāng)村社會(huì)的亂象：只有斗爭(zhēng)，沒(méi)有規(guī)則；只有個(gè)體私利，沒(méi)有村莊公義；只有“小九九”，沒(méi)有大倫理；只有強(qiáng)者邏輯，沒(méi)有平等參與。[24](p81)

尤其是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)“小官巨貪”屢有發(fā)生，此前雖然有卓有成效的“打虎拍蠅”，但總的來(lái)說(shuō)，反腐模式仍處于以紀(jì)委為主導(dǎo)的“權(quán)力反腐”階段，這一點(diǎn)從“寧海36條”的編制實(shí)施一開(kāi)始由縣紀(jì)委主導(dǎo)也可以看出?！皺?quán)力反腐”固然有其優(yōu)勢(shì)和合理性，但其治標(biāo)不治本的局限性也相當(dāng)明顯?！皩幒?6條”的出臺(tái)使村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化、制度化，使得村級(jí)反腐工作發(fā)生了從“權(quán)力反腐”到“制度反腐”的轉(zhuǎn)變，從而從根本上消除基層腐敗的土壤，壓縮權(quán)力尋租的制度空間。資料顯示，該清單僅實(shí)施八月，全縣反映村干部廉潔自律問(wèn)題的初信初訪量同比下降八成。[25](p38)通俗易懂的“寧海36條”不僅受村民擁護(hù)，也受到權(quán)力因此受限的村干部支持。這是因?yàn)樗粌H是村干部的“緊箍咒”，更是他們的“護(hù)身符”，使得他們可以免于群眾“無(wú)官不貪”的懷疑，真正做到“讓百姓明白、還干部清白”，有效緩解日益緊張的鄉(xiāng)村干群關(guān)系。

（二）用法治方式推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效途徑。

《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定完整的村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)要素。但從某種程度上說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村還處于人治的狀態(tài)，因?yàn)榇迕耠m然有選舉的權(quán)利，可一旦選出村干部后，村里的大事小事決定權(quán)在村干部，群眾很少再有發(fā)言權(quán)。李人慶認(rèn)為村民自治的民主選舉環(huán)節(jié)只解決了選人的民主問(wèn)題，并沒(méi)有解決民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的問(wèn)題，是一個(gè)“半拉子民主”，“選舉并沒(méi)有解決民主治理問(wèn)題，反而由于權(quán)力的集中和行使沒(méi)有得到有效規(guī)范，造成爭(zhēng)權(quán)、基層腐敗和社會(huì)不穩(wěn)定等一系列治理亂象和問(wèn)題。”[26](p55)“寧海36條”規(guī)定凡是村里的重大決策都必須經(jīng)由“五議決策法”做出，即經(jīng)過(guò)村黨組織提議、三委聯(lián)席會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議和村民代表會(huì)議決議和接受群眾評(píng)議，大小村務(wù)都必須按規(guī)定向全體村民公開(kāi)，充分保障村民對(duì)大小村務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)完整的村民自治。

十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，而“在現(xiàn)代國(guó)家，法治是國(guó)家治理的基本方式，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國(guó)家治理法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。”[2](p207)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化在國(guó)家治理現(xiàn)代化藍(lán)圖中起著基礎(chǔ)性作用，十八屆四中全會(huì)指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。”“寧海36條”走在了鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化、現(xiàn)代化的前列。巢小麗研究后認(rèn)為“寧海36條”能走向鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化得益于“治理主體多元化、權(quán)力運(yùn)行透明化、村莊治理法治化、公共服務(wù)便民化、經(jīng)濟(jì)建設(shè)市場(chǎng)化”五要素的突破和變革，[27](p69)值得其他社會(huì)治理領(lǐng)域借鑒。鄉(xiāng)村法治是法治社會(huì)的重要組成部分，“寧海36條”在依法治村和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過(guò)程中邁出了重要一步，[26](p57)[28](p8)為整個(gè)法治社會(huì)的行為規(guī)范建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

四、小微權(quán)力清單的推廣之路

習(xí)近平總書(shū)記在依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上提出要“研究制定法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、法治建設(shè)總體進(jìn)程、人民群眾需求變化等綜合因素，使規(guī)劃更科學(xué)、更符合實(shí)際?！盵29]郝鐵川教授因而建議：第一，舉國(guó)上下、各行各業(yè)應(yīng)進(jìn)行一次依法治國(guó)的大調(diào)研，全面梳理各個(gè)領(lǐng)域存在的問(wèn)題；第二，在大調(diào)研、梳理出問(wèn)題的基礎(chǔ)上，各行各業(yè)、各單位組織制定出切實(shí)的法治改進(jìn)計(jì)劃、方案，并逐步地付諸實(shí)施；第三，建立圍繞“三建”目標(biāo)的第三方評(píng)估體制，把人民群眾對(duì)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的認(rèn)同度作為根本標(biāo)準(zhǔn)。[30]筆者認(rèn)為，各行各業(yè)、各單位組織在大調(diào)研、梳理社會(huì)權(quán)力種類、數(shù)量、運(yùn)行、邊界等基礎(chǔ)上，視各自情況制定“小微權(quán)力清單”是較為可行的法治改進(jìn)計(jì)劃和方案。換言之，在法治社會(huì)建設(shè)的其他領(lǐng)域，“寧海36條”的村治成功經(jīng)驗(yàn)值得推廣。

（一）社會(huì)規(guī)范建設(shè)需要伴隨社會(huì)組織的發(fā)展。

法治社會(huì)建設(shè)不僅要解決民與民之間的矛盾，還要解決社會(huì)組織權(quán)力與公民權(quán)利之間的沖突，社會(huì)行為規(guī)范建設(shè)是法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。社會(huì)行為規(guī)范的功能之一就是限制權(quán)力、保障權(quán)利，李步云、姜明安教授等早就認(rèn)識(shí)到，“由于社會(huì)組織自身的局限，不乏存在一些組織內(nèi)部制度的規(guī)則與法治精神相悖的情形，如濫用權(quán)力、侵犯成員利益等”，[31](p11)“社會(huì)公權(quán)力也是一種權(quán)力。凡是權(quán)力，就必須有監(jiān)督、制約，否則，同樣可能產(chǎn)生腐敗（如中國(guó)足協(xié)就曾經(jīng)產(chǎn)生過(guò)嚴(yán)重的腐敗）。”[32]對(duì)于社會(huì)公權(quán)力可能產(chǎn)生的腐敗，有內(nèi)部和外部?jī)煞N監(jiān)督與制約途徑：內(nèi)部是社會(huì)共同體內(nèi)部及其成員的監(jiān)督、制約，外部是國(guó)家和政府的監(jiān)督、制約。小微權(quán)力清單將約束小微權(quán)力的各種規(guī)范進(jìn)行梳理、整合，明確后形成清單加以公示，有利于社會(huì)組織的內(nèi)部和外部監(jiān)督。

“法治社會(huì)是指全部社會(huì)生活的民主化法治化，包括社會(huì)基層群眾性的民主自治，各社會(huì)組織、行業(yè)的自律，企業(yè)事業(yè)單位和社區(qū)的民主，社會(huì)意識(shí)、社會(huì)行為、社會(huì)習(xí)慣都滲透著民主的法治精神，形成一種受社會(huì)強(qiáng)制力制約、由社會(huì)道德規(guī)范和社會(huì)共同體的組織規(guī)范所保障的法治文明?！盵33](p6)盡管大力培育和發(fā)展承擔(dān)社會(huì)公權(quán)力的社會(huì)組織是法治社會(huì)建設(shè)的前提，也是當(dāng)前法治社會(huì)建設(shè)的主要方面，但是社會(huì)行為規(guī)范建設(shè)也需緊隨其后。社會(huì)行為規(guī)范有多種來(lái)源，既有國(guó)家制定法，多為“硬法”；又有社會(huì)自發(fā)形成或自愿訂立的習(xí)慣規(guī)則、自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等“社會(huì)的法”“民間法”，或稱“軟法”。[33](p6)其中，法治社會(huì)建設(shè)尤其要尊重契約精神和自治章程，法治社會(huì)要求任何社會(huì)組織都必須有自己的章程，對(duì)組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力范圍、行為方式和程序做出明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上實(shí)行高度自治。[34](p73)

（二）清單的編制實(shí)施需要社會(huì)主導(dǎo)、政府指導(dǎo)和公眾參與。

“寧海36條”由“村級(jí)組織”推進(jìn)實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)做指導(dǎo)、審核和把關(guān)工作，縣相關(guān)部門負(fù)責(zé)對(duì)口指導(dǎo)。從中可以看到，小微權(quán)力清單的編制與實(shí)施需要社會(huì)組織主導(dǎo)、政府指導(dǎo)、公眾參與，這也符合十九大“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”的要求。

第一，小微權(quán)力清單的編制與實(shí)施需要確立社會(huì)組織的主導(dǎo)地位。十八屆三中全會(huì)指出，“適合由社會(huì)組織解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。與政府權(quán)力清單由政府及其工作部門自己編制實(shí)施一樣，小微權(quán)力清單的編制實(shí)施也宜由社會(huì)組織主導(dǎo)。這有利于加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)政府向社會(huì)“放權(quán)”。社會(huì)組織主導(dǎo)編制、實(shí)施小微權(quán)力清單由清權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)、遵行四個(gè)具體環(huán)節(jié)組成。第一步“清權(quán)”，社會(huì)組織對(duì)其“權(quán)力家底”進(jìn)行全面梳理，包括確定種類、數(shù)量、運(yùn)行程序及相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)；第二步“確權(quán)”，社會(huì)組織在全面梳理各自目前所享有的權(quán)力后，將于規(guī)范有據(jù)的權(quán)力匯總，以清單的形式確立并列出，必要時(shí)召開(kāi)代表會(huì)議將小微權(quán)力清單列入自治章程；第三步“曬權(quán)”，即公布清單，要有明確的公布途徑和方式，確保社會(huì)成員能有清晰的了解，這也是監(jiān)督奏效的前提；[35](p50)第四步“遵行”，小微權(quán)力清單一經(jīng)公布，社會(huì)權(quán)力行徑就要與其保持一致。

第二，小微權(quán)力清單的編制不能離開(kāi)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。就村民自治來(lái)說(shuō)，《村民委員會(huì)組織法》第5條明確規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！狈ㄖ紊鐣?huì)的建設(shè)與運(yùn)行和法治政府、法治國(guó)家有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，法治社會(huì)不可能脫離法治國(guó)家和法治政府的支持。一方面，政府在專業(yè)能力、知識(shí)，諸如對(duì)各政策、法律的熟悉程度等方面占有較大優(yōu)勢(shì)，有編制政府權(quán)力清單的經(jīng)驗(yàn)，因此可以提供技術(shù)支持；另一方面法治社會(huì)的建設(shè)也離不開(kāi)政府的監(jiān)督，政府不僅要提供利于社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境，還需要引導(dǎo)、監(jiān)督社會(huì)組織的行為不偏離國(guó)家法律規(guī)范。不可否認(rèn)，政府是法治社會(huì)的指導(dǎo)者和推動(dòng)者。政府通過(guò)制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為社會(huì)組織、團(tuán)體和個(gè)人提供行為規(guī)則，通過(guò)行政許可、行政監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法為社會(huì)提供秩序，通過(guò)行政復(fù)議、裁決、調(diào)解、仲裁為社會(huì)提供解紛機(jī)制，通過(guò)行政指導(dǎo)為社會(huì)提供咨詢、建議。沒(méi)有政府立規(guī)、執(zhí)法、解紛、指導(dǎo)，法治社會(huì)不可能運(yùn)作。[36](p9)法治社會(huì)建設(shè)離不開(kāi)政府的指導(dǎo)與推動(dòng)，是由我國(guó)一直以來(lái)“大政府、小社會(huì)”的國(guó)情決定的，我國(guó)的法治建設(shè)被稱為“國(guó)家建構(gòu)型”，與西方法治社會(huì)的“自然演化型”大有不同。

第三，小微權(quán)力清單的編制不能離開(kāi)公眾的參與和監(jiān)督。首先，公眾參與能夠防止社會(huì)權(quán)力借機(jī)擴(kuò)張、成員權(quán)利因而克減，能夠增強(qiáng)小微權(quán)力清單的正當(dāng)性。社會(huì)組織是個(gè)人的聯(lián)合體，其合法性產(chǎn)生于成員約定，成員的意志必須得到尊重。小微權(quán)力清單是對(duì)社會(huì)公權(quán)力的自我約束，我們很難預(yù)期權(quán)力會(huì)在缺乏上下監(jiān)督、制約的情況下自我約束。在清理小微權(quán)力的過(guò)程中，一項(xiàng)小微權(quán)力是否保留或者取消可能直接關(guān)涉成員的實(shí)質(zhì)利益，公眾參與可以保證利益主體了解社會(huì)組織在編制清單過(guò)程中進(jìn)行的利益衡量，消解公眾疑慮，增加清單的可接受性。[37](p102)其次，小微權(quán)力清單所涉及的小微權(quán)力規(guī)范多元而復(fù)雜，公眾參與能起到集思廣益的作用。況且，小微權(quán)力清單不僅是社會(huì)權(quán)力的自我約束，還是社會(huì)成員的辦事指南，提前參與清單的編制，方便日后遵照實(shí)施。

（三）清單運(yùn)行的其他保障措施。

第一，小微權(quán)力清單的制定因視社會(huì)組織具體發(fā)展情況而定，不能抑制社會(huì)組織的發(fā)展，不能撲滅社會(huì)管理人員的熱情。法治社會(huì)建設(shè)的前提是“社會(huì)”的存在，我國(guó)的社會(huì)組織原本就不發(fā)達(dá)，在它們還沒(méi)有成長(zhǎng)成熟起來(lái)的時(shí)候就急忙限制它們的權(quán)力，無(wú)疑會(huì)阻礙它們的成長(zhǎng)，不利于社會(huì)組織的培育和法治社會(huì)的建設(shè)。單就村級(jí)小微權(quán)力清單來(lái)說(shuō)，就不一定在全國(guó)各地適用。賀雪峰教授認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、資源豐富的東部地區(qū)，村級(jí)小微權(quán)力清單是治理小官巨貪的有效措施；但在占據(jù)了全國(guó)農(nóng)村70%～80%的中西部地區(qū)農(nóng)村，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)相對(duì)落后、人口不斷流出、經(jīng)濟(jì)利益稀薄、治理效率不高，村干部的內(nèi)在治理動(dòng)力本就嚴(yán)重不足，如果為了防止腐敗實(shí)行收權(quán)限權(quán)，本身就缺乏動(dòng)力和資源的村干部就更加無(wú)法幫助村民消除糾紛和矛盾，繼而導(dǎo)致干部威信和信任喪失，積攢出更大的基層治理矛盾。[38]賀雪峰教授指出，面對(duì)農(nóng)村基層治理的“內(nèi)卷化”危機(jī)，重建具有活力的基層組織“要從加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層治理的規(guī)范化著手，一方面將基層干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的‘籠子’里，另一方面，這個(gè)‘籠子’又必須有一定的自由空間，讓權(quán)力行使有一定的主動(dòng)性、積極性和靈活性?！盵39](p54)

第二，加強(qiáng)對(duì)小微權(quán)力清單的合法性審查。小微權(quán)力清單從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是對(duì)現(xiàn)有小微權(quán)力規(guī)范的總結(jié)、梳理，當(dāng)然社會(huì)組織也可以通過(guò)成員大會(huì)將小微權(quán)力清單整體列為自治章程，因而在自治范圍內(nèi)可以對(duì)清單中的權(quán)力有所損益。從清單的內(nèi)容來(lái)源而言，大體可以分為國(guó)家法律規(guī)范及政策、黨內(nèi)法規(guī)及政策和自治章程，因此主要是國(guó)家公權(quán)力對(duì)前兩者的確認(rèn)和對(duì)后者的合法性審查，合法性審查應(yīng)堅(jiān)持不抵觸原則，以充分尊重和保障社會(huì)自治。就村規(guī)民約來(lái)說(shuō)，《村委會(huì)組織法》第27條規(guī)定需報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其合法性進(jìn)行審查，第36條又規(guī)定村民合法權(quán)益受到村委會(huì)等村組織的侵害時(shí)可以向人民法院提起訴訟，法院在處理糾紛時(shí)可以進(jìn)行合法性審查。

第三，建立小微權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。小微權(quán)力清單雖然具有一定的穩(wěn)定性，不能朝令夕改，但也不能一成不變，需要因時(shí)制宜、因地制宜。一方面是主動(dòng)調(diào)整，無(wú)論是國(guó)家公權(quán)力規(guī)范還是自治權(quán)力規(guī)范都存在著立改廢釋的情況，社會(huì)也在不斷發(fā)展變遷，需要主動(dòng)地做出相應(yīng)調(diào)整；另一方面是被動(dòng)調(diào)整，在政府與法院對(duì)小微權(quán)力清單進(jìn)行合法性審查后，認(rèn)為存在缺漏或與國(guó)家法律、政策存在相抵觸的情形，應(yīng)及時(shí)或增補(bǔ)或刪改。

五、結(jié)語(yǔ)

“法治社會(huì)”建設(shè)由兩方面構(gòu)成，一是培育、發(fā)展狹義的“社會(huì)”，二是用“法治思維和方式”治理“社會(huì)”，現(xiàn)階段的法治思維和方式主要是指限權(quán)思維和方式。社會(huì)權(quán)力（權(quán)利）具有相對(duì)性，對(duì)于政府公權(quán)力來(lái)說(shuō)是為“權(quán)利”，對(duì)于公民個(gè)人權(quán)利來(lái)說(shuō)則為“權(quán)力”，“權(quán)力”都有侵害權(quán)利的可能，因而需要厘定。權(quán)力清單是厘定權(quán)力的一種法治方式，不僅適用于法治政府的建設(shè)，還適用于法治社會(huì)的建設(shè)。但政府權(quán)力清單與小微權(quán)力清單既有形式上的相同點(diǎn)，又有內(nèi)容上的不同點(diǎn)。前者的內(nèi)容來(lái)源，也即法治政府所依據(jù)的“法”，只能是憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章，因?yàn)檎畽?quán)力需嚴(yán)格遵循職權(quán)法定原則。而后者的內(nèi)容來(lái)源，即法治社會(huì)所依據(jù)的“法”，由兩個(gè)部分組成：一是比較有共識(shí)的國(guó)家法律規(guī)范（包括“硬法”和部分“軟法”），二是社會(huì)組織的自治規(guī)范（“軟法”的另一部分）。[40](p207)我國(guó)的法治模式是以“治—綜治”為取向的：為了實(shí)現(xiàn)“治”的目標(biāo)，不能僅僅依靠法院、法律、判決，還應(yīng)依靠其他機(jī)構(gòu)、規(guī)則、方法，而且還要“綜合運(yùn)用”，從而讓各種機(jī)構(gòu)、各種規(guī)則、各種方法形成合力，共同實(shí)現(xiàn)“治”的目標(biāo)。[41](p10)全國(guó)各地、各行各業(yè)、各單位組織梳理、制定“小微權(quán)力清單”是較為切實(shí)的法治改進(jìn)和推進(jìn)方案。借鑒基層治理工作“上面千條線、下面一根針”的形象說(shuō)法，小微權(quán)力清單就是匯總了多元規(guī)范之“線”的“針”，致力于織就社會(huì)治理的美好藍(lán)圖。