固廢法修訂案中的食品廢棄物再利用制度研究

趙云

（南開大學(xué)法學(xué)院，天津 300350）

1 引言

食品廢棄物一般是指食品加工或食用過程中產(chǎn)生的剩余物，通常包括烹煮前食材物料處理所剩之物（生廚余）和剩飯菜、湯水等烹煮食物后的殘余（熟廚余）。據(jù)調(diào)查，中國每年丟棄和浪費的食物多達1 700 萬至1 800 萬t，相當(dāng)于3 000 萬到5 000萬人一年的口糧［1］。數(shù)量巨大的食品廢棄物帶來環(huán)境污染、資源浪費等問題。因此，對其進行循環(huán)利用，既是防止廢棄物污染環(huán)境的需求，也是最大限度釋放物質(zhì)效能的途徑。

2 食品廢棄物再利用的必要性

從化學(xué)成分上看，廢棄的食品中主要包含碳水化合物、纖維素、蛋白質(zhì)、油脂和無機鹽。高含水、易腐敗的食品廢棄物往往被人們隨意丟棄或者與其他固體廢物混合，導(dǎo)致其處理效率低下，二次污染問題嚴(yán)重［2］。

2.1 食品廢棄物的危害

2.1.1 危害人畜健康，誘發(fā)多種疾病

由于餐飲行業(yè)大量使用洗滌劑或消毒劑，加之食品霉?fàn)€和流轉(zhuǎn)過程中的污染，致使廢棄物中含有大量表面活性劑、黃曲霉素、病原微生物等有毒有害物質(zhì)［3］，若未經(jīng)處理直接將其用作動物飼料，則會引發(fā)動物機體病變。且有害物質(zhì)殘留在肉制品中，最終通過食物鏈進入人體，可引起多種疾病。此外，若廢棄的油脂被加工成“地溝油”用于餐飲行業(yè)，也會導(dǎo)致多種毒素在人體累積，誘發(fā)慢性中毒及各類癌癥。

2.1.2 破壞環(huán)境衛(wèi)生，成為氣候變化的推手之一

2019 年12 月2 日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第25 次締約方大會在馬德里舉行。會議通過的《馬德里—智利行動時刻》指出，各方“迫切需要”削減導(dǎo)致全球變暖的溫室氣體排放，而食品廢棄物與氣候變化密切相關(guān)。首先，食品廢棄物腐爛變質(zhì)速度快，露天堆積易產(chǎn)生不良?xì)馕?，破壞公共環(huán)境衛(wèi)生。其次，食品廢棄物中的細(xì)小成分以及大量氨、硫化物等有害氣體也會向空氣釋放，加重大氣污染。食物從生產(chǎn)到消費再到最終處置，都涉及碳排放，且傳統(tǒng)的填埋和焚燒處理方式都會持續(xù)產(chǎn)生大量溫室氣體甲烷。FAO（聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織）研究估計，如果把全球每年的食物損失浪費的數(shù)量比作一個國家，那么其將會成為第三大溫室氣體排放國。

2.1.3 加劇食物供需失衡，引發(fā)“食物正義”問題

2019 年7 月聯(lián)合國發(fā)布的《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》指出，近年來全球挨餓人數(shù)逐年增多，截至2018 年全球面臨食物不足困境的人數(shù)達8.216 億人。與此同時，全球每年的食物浪費總額高達16 億t，其中可食用部分約為13 億t。食物供需的地區(qū)性失衡以及由此帶來的“食物正義”問題已受到全球關(guān)注。另一方面，食品廢棄物堆積擠占了寶貴的土地資源和發(fā)展空間，破壞地表植被，嚴(yán)重影響土地、森林、草地等資源的合理利用。

2.2 二次利用價值可觀

食品廢棄物同其他許多廢棄物相似，都包含巨大的二次利用價值。例如日本利用堆肥循環(huán)利用技術(shù)，將食品廢棄物加熱并利用微生物發(fā)酵，不僅每年可節(jié)約高額的處理費用，而且能夠有效減排二氧化碳。英國連鎖超市維特羅斯（Waitrose）把食品廢棄物進行厭氧化處理，歷時4 年，實現(xiàn)了國內(nèi)約280家門店的“食品廢棄物零填埋”，還為周邊地區(qū)帶來了有機肥料和沼氣能源［4］。其次，食品廢棄物營養(yǎng)豐富，用作動物飼料消化率高，且原料價格低廉，市場供應(yīng)充足，能夠有效節(jié)約食物資源。

3 現(xiàn)行法的食品廢棄物管理體系解構(gòu)

3.1 食品廢棄物管理的法律定位

3.1.1 法律空白——循環(huán)經(jīng)濟法領(lǐng)域的規(guī)制缺位

我國的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》以減量化、再利用和資源化三原則為主線，適用于生產(chǎn)、流通和消費全過程。且鑒于我國經(jīng)濟發(fā)展中能耗物耗過高、資源浪費嚴(yán)重的情況，減量化成為優(yōu)先原則［5］。與食品、餐飲有關(guān)的“減量化”規(guī)定在第二十六條，但該條所述的“產(chǎn)品”，應(yīng)當(dāng)是指服務(wù)型企業(yè)廣泛使用的同類產(chǎn)品，且符合節(jié)能、節(jié)水和環(huán)保目的，食品就其本身而言，并不具備上述特征。因此，本條不能被視為規(guī)制食品廢棄物的條款。除此之外，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》并無其他條文提及有關(guān)食品問題?？梢?，我國目前在循環(huán)經(jīng)濟立法領(lǐng)域尚無相應(yīng)條文規(guī)制食品廢棄物的再利用和資源化。

3.1.2 無害化——廢物污染防治立法的定位

2019 年6 月，國務(wù)院通過的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）》在生活垃圾污染防治一章中對食品廢棄物的處理做了規(guī)定。第五十四條首先明確了環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門對餐廚垃圾綜合利用和無害化處置的責(zé)任，其次也指出餐廚垃圾應(yīng)由專業(yè)單位進行無害化處理。該條反映出我國廢物污染防治立法中對于食品廢棄物（餐廚垃圾）處置工作的基本定位是無害化，由行政機關(guān)保障餐廚垃圾的回收和處置，但并未將其列為二次利用的對象?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》（以下簡稱《意見》）重點規(guī)定了餐廚廢棄物的無害化處置、收運管理和臺賬制度，而對于綜合利用則僅僅提出試點探索和積極研究等激勵性措施，缺乏具體途徑，也未明確相關(guān)主體的責(zé)任。

此外，目前我國各省市都相繼頒布了餐廚廢棄物管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。此類規(guī)定基本參考《意見》的相關(guān)制度，將食品廢棄物處理的核心定位于無害化，而較少涉及再利用問題或僅做原則性規(guī)定。

3.1.3 質(zhì)優(yōu)于用——與相關(guān)食品立法的關(guān)系

在談及食品廢棄物的再利用時，安全性是首要考慮的因素。《食品安全法》第三十四條第一款就規(guī)定“禁止生產(chǎn)經(jīng)營利用回收食品作為原料生產(chǎn)的食品”。這與固廢法第五十四條背后的立法邏輯是一致的。食品安全是一個復(fù)雜的綜合性社會問題，既關(guān)系到民眾的身體健康、生命安全，又關(guān)系到社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展［6］。由于食品安全監(jiān)管的難度較大，加之技術(shù)水平的局限和二次利用環(huán)節(jié)存在的諸多問題，我國目前禁止利用回收后的食品制作人用食品，而僅存在將其作為動物飼料的可能。因此，在目前有關(guān)食品的立法中，質(zhì)量安全優(yōu)先于再利用。

3.2 食品廢棄物再利用制度中的多元主體界分

3.2.1 強化食品生產(chǎn)者的責(zé)任延伸

生產(chǎn)者責(zé)任延伸是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要理論之一。托馬斯認(rèn)為生產(chǎn)者應(yīng)就其產(chǎn)品在從設(shè)計、生產(chǎn)到消費終結(jié)的整個生命周期對環(huán)境產(chǎn)生的影響負(fù)責(zé)，特別是在產(chǎn)品回收、再利用和最終處理環(huán)節(jié)中承擔(dān)責(zé)任［7］。食品廢棄物再利用的過程中，生產(chǎn)者的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)被列為首要考慮的因素。《食品安全法》第七十一條規(guī)定食品生產(chǎn)者要保障食品標(biāo)簽的真實、完善和準(zhǔn)確。生產(chǎn)者應(yīng)詳實披露食品的成分、配料、生產(chǎn)日期、保質(zhì)期，在可能的情況下區(qū)分食物的最佳食用期限和安全食用期限，除了能夠最大限度地保障食品安全，也可以為后續(xù)食物廢棄物的回收利用奠定基礎(chǔ)。例如國家工商行政管理總局頒布的《食品市場分類監(jiān)管制度》中對“處于保質(zhì)期內(nèi)、臨近保質(zhì)期、保質(zhì)期屆滿等不同情況的食品采取有針對性的管理措施”等規(guī)定，就體現(xiàn)了食物標(biāo)簽之于銷售者分類管理食物產(chǎn)品的重要性。

國外的政府部門和科研機構(gòu)也正在開展推動食品標(biāo)簽升級的活動。例如，2017 年，美國農(nóng)業(yè)部的研究表明，食品標(biāo)簽的廣泛混淆導(dǎo)致浪費和食品安全風(fēng)險增加［8］。因此，食品銷售協(xié)會正在推動生產(chǎn)者使用包含更多相關(guān)信息（例如食物的存儲或遺漏時間、用于消耗少量剩余物的食譜）的標(biāo)簽來推動食品廢棄物的減量化和再利用。2018 年2 月公布的結(jié)果顯示，歐洲高達10%的食品垃圾與食品上的“出售者”“最佳者”和“使用者”標(biāo)簽等日期標(biāo)記有關(guān)［9］。

3.2.2 行政機關(guān)主導(dǎo)的集中處置模式

我國目前有關(guān)食品廢棄物管理的立法將地方政府部門列為主要責(zé)任者。固廢法第五十四條規(guī)定環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)餐廚垃圾的綜合利用和無害化處置。一般而言，在以循環(huán)經(jīng)濟為導(dǎo)向修訂廢棄物法律和政策時，需要考慮企業(yè)層面的循環(huán)式生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)層面的循環(huán)式組合以及社會層面的可持續(xù)消費，而能夠凌駕于這三者之上，對整個發(fā)展過程施加直接影響的唯有地方政府［10］。國務(wù)院《意見》中也規(guī)定了餐廚廢棄物綜合利用與無害化處理的“市（縣）長責(zé)任制”，要求地方各有關(guān)部門建立健全全程監(jiān)管和聯(lián)動執(zhí)法機制，促進資源化利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

然而，當(dāng)前食品廢棄物回收處理的不同規(guī)定產(chǎn)生了多個責(zé)任部門。例如，在分類回收環(huán)節(jié)，多地明確由城市管理主管部門負(fù)責(zé)。這與固廢法的規(guī)定相矛盾，不可避免地存在機構(gòu)重疊、相互推諉的現(xiàn)象，影響食品廢棄物的回收利用效果。

3.2.3 以銷售者和消費者為主體構(gòu)建的分類回收系統(tǒng)

食品廢棄物的產(chǎn)生和處理往往直接關(guān)系到兩類主體，一是餐廳、酒店、超市等直接銷售者，二是廣大消費者。就現(xiàn)有立法而言，對于其責(zé)任的規(guī)定主要體現(xiàn)在分類回收環(huán)節(jié)中。例如固廢法規(guī)定“居民家庭和餐飲行業(yè)產(chǎn)生的餐廚垃圾應(yīng)交由專業(yè)化單位進行無害化處理”。此外，大中型餐飲單位等還應(yīng)建立廢棄物處置回收系統(tǒng)，確保食品廢棄物能夠分類放置，“日產(chǎn)日清”。對于違反強制分類回收的銷售者，還可施以罰款等行政處罰。而食品產(chǎn)品的消費者，也應(yīng)基于對消費行為合理性、合法性和合目的性的考量，承擔(dān)在食品廢棄物回收利用過程中的消費責(zé)任。

3.2.4 第三方機構(gòu)——綜合利用專業(yè)化的初步探索

第三方專業(yè)化機構(gòu)處理是解決環(huán)境問題、推動可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。環(huán)境污染第三方治理是一項涉及多元主體、多方利益、多種方式的環(huán)境治理創(chuàng)新模式，反映出我國當(dāng)代環(huán)境管理最新趨勢與特點［11］。而在資源回收利用領(lǐng)域，第三方機構(gòu)的引入也是綜合利用專業(yè)化的初步探索。固廢法規(guī)定餐廚垃圾應(yīng)由具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)單位進行無害化處理。各地的餐廚廢棄物管理條例中也基本采用第三方回收利用模式，例如《銀川市餐廚垃圾管理條例》設(shè)定了餐廚垃圾收集、運輸、處置特許經(jīng)營，并進一步列出第三方經(jīng)營機構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿足的條件。

4 以循環(huán)經(jīng)濟思路建構(gòu)食品廢棄物再利用規(guī)范體系

4.1 域外制度借鑒

4.1.1 日本層次清晰的立法體系

日本是較早通過專門立法來規(guī)定食品廢棄物再利用的國家之一。其相關(guān)的法律可以分為3 個層次，一是由《促進建立循環(huán)社會基本法》構(gòu)成的基礎(chǔ)層次；二是綜合性的《促進資源有效利用法》和《固體廢棄物管理和公共清潔法》［12］；三是直接針對食品廢棄物的立法。2000 年，日本頒布了《食品資源再生利用促進法》（即《食品廢棄物回收法》）。為了貫徹該法，財務(wù)省、環(huán)境省等進一步制定了《食品循環(huán)資源再生利用促進基本方針》，對食品加工制造業(yè)、零售業(yè)、批發(fā)業(yè)和餐飲業(yè)進行再利用的量化規(guī)定。

4.1.2 歐盟利益攸關(guān)方共同搭建防浪費與再利用平臺

2015 年，歐盟委員會發(fā)布了《歐盟循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》，建立了歐盟防止糧食損失和浪費平臺。該平臺聚集了代表公共當(dāng)局的70 名成員（成員國、歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟國家、歐盟機構(gòu)和國際組織）以及食品價值鏈上的所有參與者，包括食品銀行和其他非政府組織，以制定促進食品捐贈、再分配和飼料化的規(guī)則［13］。在食品捐贈方面，法國通過捐贈合約將超市等食品銷售商和再利用接收者聯(lián)系起來，并于2016 年3 月通過了禁止超市丟棄未售食品的法令。該法令規(guī)定面積超過400 m2的超市要將未售的食物捐贈給慈善機構(gòu)以及食物銀行，違令者將面臨3 750~75 000 歐元的罰款，或2 年監(jiān)禁。同時，為鼓勵食品再利用，法國自1988 年以來就以立法明確為企業(yè)減免捐贈食品價值60%的稅收。

4.2 未來我國食品廢棄物再利用的法律完善路徑

4.2.1 制定專門法律規(guī)范，構(gòu)建科學(xué)的可量化循環(huán)體系

層次清晰、體系完整的法律體系是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。我國在未來應(yīng)對食品廢棄物問題時，必須首要考慮立法的引領(lǐng)作用。當(dāng)前我國固廢法以及相關(guān)行政法規(guī)對于食品廢棄物“無害化”的定位已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實的發(fā)展，通過修訂現(xiàn)有《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，增設(shè)相應(yīng)的“食品再利用條款”，或仿照日本制定專門的食品廢棄物循環(huán)利用法律法規(guī)是解決立法缺位的可能途徑。

同時，立法機關(guān)在制定有關(guān)規(guī)范時，也可逐步探索建立分部門分類別的量化管理體系，在切實考慮相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、發(fā)展?jié)摿σ约暗貐^(qū)發(fā)展層次差異的基礎(chǔ)上，輔之以科學(xué)量化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定食品廢棄物再利用的階段化目標(biāo)，并最終推動其從“垃圾”向“資源”的“變身”。

4.2.2 完善第三方治理，發(fā)展專業(yè)化的循環(huán)利用模式

食品廢棄物再利用的技術(shù)工藝難度大、投資水平高，分布零散、能力參差不齊的銷售者以及政府部門都無法滿足大規(guī)?；厥绽玫囊蟆Ｒ虼说谌綄I(yè)治理機構(gòu)在“變廢為寶”中就顯得尤為重要。應(yīng)通過提供再利用合同范本等方式明確政府、銷售或消費者、治理第三方的責(zé)任，堅持權(quán)力責(zé)任相統(tǒng)一的原則，消除企業(yè)對政策風(fēng)險的顧慮，建立長期穩(wěn)定的激勵機制［14］。同時，行政機關(guān)可參考法國模式，以“硬”約束（立法）或“軟”約束（稅收優(yōu)惠等激勵政策）引導(dǎo)食品銷售商與再利用企業(yè)、慈善機構(gòu)等廣泛第三方達成合作，推動再利用核心環(huán)節(jié)的專業(yè)化。

4.2.3 強化公眾責(zé)任條款，提高消費者責(zé)任意識

環(huán)境資源法領(lǐng)域的“公眾參與”肇始于近代英美公共信托理念的發(fā)展，并在2014 年修訂的《環(huán)境保護法》中成為一項基本原則。社會公眾作為數(shù)量龐大的食品消費者，其行為直接影響到廢棄物的產(chǎn)生以及分類回收利用。日本循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的公眾參與理念體現(xiàn)于其自上而下的立法模式，是一種“全社會”協(xié)同合作的發(fā)展，食品廢棄物的處理亦非例外，需要社會公眾真正認(rèn)識到現(xiàn)狀并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。而我國目前的“公眾參與”在環(huán)境基本法領(lǐng)域更多體現(xiàn)為權(quán)利而非義務(wù)或責(zé)任。具體規(guī)制循環(huán)利用的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》也僅有第十條原則性的規(guī)定，在立法層面顯得較為薄弱。

因此，應(yīng)將“公眾責(zé)任”納入相關(guān)法律，并結(jié)合當(dāng)下各地正在推進的生活垃圾分類工程，合理設(shè)定分類投放廢棄物、“交由專業(yè)機構(gòu)處理”等環(huán)節(jié)中的消費者責(zé)任。對于違規(guī)者可考慮教育改正或施以警告、罰款等行政處罰。同時，行政機關(guān)應(yīng)通過相應(yīng)的政策和宣傳活動引導(dǎo)公眾理性購買食物，減少廢棄物產(chǎn)生，從“源”止“廢”。