我國農村環(huán)境多元共治模式探析
——以陜西省Z縣為例

劉遠莉

鄉(xiāng)村人民對美好生活需求的提升和農村環(huán)境問題日益嚴重的矛盾逐漸突顯。以往的農村環(huán)境治理多是以政府為主體的模式，存在治理力量單一、維護成本較高、治理成果難以持續(xù)等問題，急需引入多元共治模式從政府維度、市場維度及社會維度進行綜合治理，以此優(yōu)化治理主體、治理效率及治理成果。

我國農村環(huán)境問題概述

我國農村曾經是山清水秀、空氣宜人、鳥語花香的代名詞，但隨著現(xiàn)代經濟的快速發(fā)展，農村也不可避免地面臨著環(huán)境污染的困境，主要表現(xiàn)在生活污水和生活垃圾污染、第一產業(yè)產生的污染、第二產業(yè)污染轉移等。究其原因主要有在發(fā)展建設過程中重城市化輕農村建設、農村居民環(huán)保意識淡薄、政府在實際管理中出現(xiàn)了職能缺失、“市場失靈”的影響等。農村環(huán)境問題是伴隨社會發(fā)展而產生的問題，也是可持續(xù)發(fā)展中必須要解決的問題。國家明確提出要加強農村環(huán)境治理，但因為農村環(huán)境治理主體單一、治理力量薄弱、缺乏互動和活力、維護成本較大等多方面因素依然舉步維艱。本文以多元共治為視角來分析問題與對策，統(tǒng)籌政府維度、市場維度和社會維度，提倡改革以往的政府單一治理模式，轉為政府、市場和社會共同參與的多元治理模式，這樣才能更深入、更長久地解決農村環(huán)境污染問題。

陜西省Z 縣農村環(huán)境治理現(xiàn)狀及問題

陜西省Z縣地處陜南，地形多為秦巴山地，主要河流是長江的最大支流——漢江，是南水北調中線工程的上游地帶，向河南、河北、天津、北京四地供水，所以該地也是國家南水北調工程沿線的重要地帶。近幾年，Z縣在農村環(huán)境治理方面投入了較多人力、物力及財力，在環(huán)境保護的改革成效明顯改善。如該縣通過“開展沿江沿河污水直排行為排查整治、垃圾隨意傾倒行為排查整治、畜禽養(yǎng)殖污染排查整治、碼頭船舶污染排查整治”等相關活動，開啟了一場環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)，使得垃圾亂丟亂放現(xiàn)象得到有效遏制、水污染情況得到了極大改善、工業(yè)污染有了明顯緩解、農村居民的環(huán)保意識有了提升，但從治理過程、治理效果來看，依然存在諸多隱性及顯性問題。政府單一投入，缺乏可持續(xù)發(fā)展動力

此次Z縣農村環(huán)境治理，是在國家大力號召、政府逐級要求下完成的，政府運用行政手段強制執(zhí)行，人力、物力和財力方面基本也都是政府全數(shù)承擔，這樣的方式完成指標效率雖然高，但容易產生后期動力不足、治標不治本的隱患。具體來說，容易產生下述問題：（1）資金方面，政府資金是有限的，用于環(huán)境治理的經費更是有限，前期由于國家和上級政府重點支持撥款才可以大規(guī)模整改，后期經費恢復正常后，可持續(xù)投入建設、維護的力度將大大減??；（2）基礎設施方面，基礎設施的建設如垃圾池、垃圾處理廠、污水處理池等都是政府一手包辦，資金、人員、材料全部投入建成并負責整個生命周期，沒有第三方企業(yè)和村民參與出資或建設，在后期維護上會出現(xiàn)高耗資和低效率，也容易讓村民在之后基礎設施投入上產生依賴心理。

治理存在形式化，不利于全面治理

在國家提倡美麗鄉(xiāng)村建設的號召下，由政府全權主導的環(huán)境治理行動為了完成指標難以避免會出現(xiàn)形式化問題：（1）Z縣在農村環(huán)境治理的內容上，重點整治國家關注度高的河流水源治理、垃圾清理，而對于農村因不當使用化肥造成的土壤污染和因秸稈燃燒和養(yǎng)殖造成的大氣污染缺乏關注和針對性治理；（2）在環(huán)境治理的范圍上，重點傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村道路、河流沿線居民，對于非道路和河流沿線的農村居民缺乏關注，例如在排污設施和垃圾池設置方面就有明顯體現(xiàn)，該縣還出臺了針對道路沿線環(huán)境衛(wèi)生整治的專門政策文件，把政策重點對準了那些容易被看到、被檢查到的區(qū)域。

農民參與性不足，影響治理效果

在Z縣農村環(huán)境治理的整個過程中，居民大多是服從環(huán)境治理相關的政策、要求并執(zhí)行，并未以主人翁的主體地位參與其中，農民的主動參與性不足，這會造成多方面不良影響：（1）治理能力方面，農民是環(huán)境治理的直接受益者，也是最了解環(huán)境問題的群體，理應是環(huán)境治理的主流力量，若農村居民沒有主動、充分地參與其中，不僅造成治理低效，而且導致農民不能培養(yǎng)起環(huán)境治理的能力，而這恰恰是從源頭上解決農村環(huán)境問題的關鍵因素；（2）治理意識方面，前期因為政府高度重視，農村居民只是在規(guī)則下按章辦事，未來過了重點治理期，政府的關注度相比之下必然會減弱，而這些居民之前并不是以主人翁而是以被管理者的身份參與其中，他們的行為和重視度在一定程度上將會出現(xiàn)消退。

缺乏監(jiān)督機制，難以維護治理成果

環(huán)境治理是一個長期的攻堅戰(zhàn)，不是利用一些基礎設備和進行一段時期集中整治就能徹底解決的，還需要平時的防治，一手抓預防，一手抓治理，需要居民的愛護和保護。但Z縣在農村環(huán)境治理中主要抓治理，在監(jiān)督環(huán)節(jié)缺乏設計和管理，沒有形成政府、村委和居民三位一體的監(jiān)督機制，也沒有建立起較為完善的監(jiān)督和檢舉獎懲機制，為人為環(huán)境污染提供了空間。例如在Z縣的治理過程中，大部分農村居民能按照要求堆放垃圾，但依然有一些人隨處丟棄，因為缺乏監(jiān)督也無法追責，這種情況如果相互影響逐漸增多將會破壞環(huán)境治理的成果。

建立Z 縣農村環(huán)境治理的多元共治模式

農村環(huán)境治理是一個綜合性的系統(tǒng)工程，其影響范圍之廣、涉及利益群體之多、治理過程之漫長都注定需要多方利益主體共同參與，統(tǒng)籌政府、市場和社會資源，這是解決農村環(huán)境問題的必由之路。優(yōu)化政府行為，發(fā)揮政府的主導作用

農村的環(huán)境治理問題屬于政府基本職能的公共產品和公共服務提供領域，也是保障農村居民的基本權利，加上治理過程耗資大、見效慢、涉及利益主體多等特點，必須發(fā)揮政府的主導作用，明確定位、理順權責、建立機制、確立標準、協(xié)調過程、加強監(jiān)督才能確保農村環(huán)境治理的過程有序、結果有效。此外，政府必須要轉變傳統(tǒng)的單一管理模式，明確自身角色，引導多元共治。

調整政府角色定位，加強過程管理。傳統(tǒng)的農村環(huán)境治理方式是政府全權管理的單一模式，從規(guī)則制定、資金籌集、具體實行到過程監(jiān)管、后期維護都是政府包攬，這樣不僅造成政府在環(huán)境治理問題中不堪重負，也造成農村環(huán)境治理缺乏長久的動力和活力。隨著市場機制的逐步發(fā)展、村民自治組織的逐步建立、農民參與意識和能力的逐漸提升，政府要適當?shù)胤艡嘤诿瘢屖袌龊蜕鐣⑴c其中，根據(jù)不同主體的特性分配不同的責任領域，而政府更多的應該是創(chuàng)造讓市場和社會參與其中的環(huán)境，同時做好過程中的協(xié)調管理工作，確保各司其職，和諧共生。

建立垂直的環(huán)境治理機制，確保責任到人。前期環(huán)境治理過程中存在很多問題，主要是由于管理脫節(jié)、管理堵塞，國家強有力的環(huán)境治理方案到了基層政府無專人專責落實，造成具體工作無人對接、執(zhí)行過程中敷衍了事。我國現(xiàn)在的環(huán)保部門一般是設置到縣一級，到了具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級沒有專門部門或人員負責，大多都是收到任務臨時分工，而執(zhí)行人員的責任心、專業(yè)度都無法保證，在具體的執(zhí)行過程中會浪費較多溝通成本且比較低效。為了讓農村環(huán)境治理問題在時間和空間上持續(xù)得到改善，需要設立自上而下的垂直結構，縣級設立環(huán)保局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府根據(jù)情況設立專職人員或固定的兼職人員，村級設立兼職人員，一方面保證治理的事項能層層落實，另一方面保證工作人員環(huán)境治理方面的意識和能力與之匹配。

推行科學的績效考核和行政問責制度。在明確專人負責后，設立對應的績效考核和行政問責制度，是從利益上、重視度上將農村環(huán)境治理提升一個高度，環(huán)境治理相關績效指標的設立會直接影響到相關人員的執(zhí)行，因為績效考核指標引導一個人的價值導向和工作方向。長期以來，我國的政績考核都側重經濟指標，忽略環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，造成政府官員短視、忽略環(huán)境保護，甚至以犧牲環(huán)境為代價換取經濟增長，相關績效考核和行政問責制度的確定將從根源上扭轉這一問題，引導政府人員樹立可續(xù)的發(fā)展觀、綠色的發(fā)展觀。

引入市場機制，發(fā)揮市場的輔助作用

黨的十九大報告明確指出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，是因為市場機制具有它不可替代的優(yōu)越性，在農村環(huán)境治理中一樣需要市場的力量。雖然農村環(huán)境治理是公共性的，但就國外的經驗來看，環(huán)境治理可以引入市場的力量，以彌補政府在管理過程中可能會出現(xiàn)的不足。

引入市場力量，建設基礎設施。從Z縣的治理過程就可看出，所有的環(huán)境治理相關的基礎設施全部是政府承擔，從資金、人工到維護都由政府全權負責，可政府的資金是有限的，國家各級撥款也不是長久的，同時農村環(huán)境相關的基礎設施現(xiàn)在還是不全面的、薄弱的，所以需要引入市場力量共同建設。從環(huán)境相關的基礎設施屬性來看，其中一些要素屬于準公共物品性質而非純公共物品性質，例如基礎設施建設排污管道、污水處理池、垃圾池等都是效用可分的類型，完全可以引入市場機制，對使用者進行收費，由企業(yè)進行建設并收取一定的建設費、使用費、維護費等，類似于城市中的居民也有垃圾處理費一樣。隨著農村居民經濟能力和環(huán)保意識的提升，他們也愿意支付一定的費用來換取宜居的環(huán)境，而企業(yè)在有利可圖的情況下則會進一步擴大基礎設施的規(guī)模和類型，通過市場機制進行資源分配，滿足各方需求。

推進農村生產模式優(yōu)化，引導綠色發(fā)展。傳統(tǒng)的政府單一管理，一般是以行政命令的方式下達要求和指標，具體的方式和途徑需要農民發(fā)揮主觀能動性去摸索，但因為農民的見識和能力有限，方法的有效性參差不齊，市場上一些先進的、環(huán)保的方法和設備無法深入到農村，但隨著市場的力量加入農村環(huán)境治理，市場主體將會以結果為目標，尋求以資源消耗最優(yōu)的方式開展。例如發(fā)展城市現(xiàn)在熱銷的有機食品，通過建立有機食品基地規(guī)范生產，不僅緩解土地污染問題還可以提升農產品的競爭力；另外，通過發(fā)展循環(huán)經濟建立起立體農業(yè)，將農業(yè)中的基礎設施進行改良，整合農牧、漁業(yè)和果蔬業(yè)，最終實現(xiàn)“牧—沼—果”“牧—沼—魚”的綠色循環(huán)經濟，不僅解決了畜牧業(yè)帶來的土壤污染和空氣污染問題，還實現(xiàn)了資源的循環(huán)利用。所以，市場的問題終究需要用市場的方式解決，市場機制必將促進傳統(tǒng)農業(yè)生產模式的優(yōu)化，轉向綠色發(fā)展，從源頭減少農村環(huán)境污染。

社會積極參與，發(fā)揮基礎性作用

農村環(huán)境治理相關的社會力量主要包括公民個體、村民自治組織、民間環(huán)保組織，這些社會力量是整個農村環(huán)境治理中的基礎，因為其是距離環(huán)境問題最近的群體，也是環(huán)境治理最直接的受益者，理應在整個環(huán)境治理中扮演重要角色。但傳統(tǒng)的農村環(huán)境治理忽略了這些社會力量的參與和調動，致使整個環(huán)境治理的主體不健全而最終影響治理效果，所以必須調動社會力量積極參與農村環(huán)境治理。

提升農村居民的環(huán)保意識。農村居民不僅是環(huán)境治理的直接受益者，從某種程度上他們也是農村環(huán)境問題的制造者，由于其環(huán)保意識不高、生活習慣隨意而易造成垃圾、水源和空氣污染，所以農村居民環(huán)保意識的提高是一舉兩得，對環(huán)境治理的效果是非常顯著的。一方面，通過環(huán)保意識的提高，農村居民在生活習慣上加以自律，保護水資源、愛護環(huán)境衛(wèi)生，從每一個個體做起，使環(huán)境污染從源頭上得到極大的遏制；另一方面，環(huán)保意識的提高促使每個農村居民關注環(huán)境治理并自覺投身到環(huán)境治理的行動中，群眾的力量是無窮的，每個個體發(fā)揮力量參與環(huán)境治理，將會極大減少農村環(huán)境治理成本并提升治理效果。

調動村委會的基礎性力量。村委會作為基層自治組織具有天然的號召力和影響力，是對農村環(huán)境問題最了解的組織，也是農村居民最熟悉的組織，無論是環(huán)境治理中的協(xié)調工作、溝通工作、組織工作，還是監(jiān)督維護工作，村委會都是最有效的推動者和最基礎的執(zhí)行者。但是由于職責劃分不清，沒有明確村委會在農村環(huán)境治理中的權責利，加上任務多是自上而下臨時性的，沒有發(fā)揮出這個基層自治組織的優(yōu)勢，所以，要想讓村委會在農村環(huán)境治理中發(fā)揮基礎性的作用，必須做到：（1 ）明確權責利，讓村委會找到在農村環(huán)境治理事項中合適的角色定位；（2 ）通過分工使村委會自下而上自發(fā)地安排環(huán)境治理工作；（3 ）利用村委會的角色屬性，充當好農村居民和政府在環(huán)境治理中的橋梁。

加強對民間環(huán)保組織的支持。民間環(huán)保組織是以環(huán)境保護為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力并為社會提供環(huán)境公益性服務的民間組織。據(jù)2 0 1 2 年統(tǒng)計，我國環(huán)保組織共有7 8 8 1 家，這些組織里的人員多以年輕的知識分子和環(huán)保主，他們對環(huán)保理念的認識熱切而深刻，對環(huán)境污染問題及治理措施有綜合性的研究，但因為資金和影響力等方面問題，其分布地區(qū)多以城市為主，而我國農村現(xiàn)在遇到的環(huán)境污染問題多是共性的，甚至是以前城市中遇到的問題，所以他們的經驗和研究將會有助于農村環(huán)境的治理?？梢砸哉疄闃蛄阂M合適的民間環(huán)保組織，通過針對性的調研，給予專業(yè)的指導和建議，同時可通過長期合作將民間環(huán)保組織的知識和經驗同農村具體情況結合起來，既有利于農村環(huán)境的長效治理，又有利于我國對農村環(huán)境治理問題的研究。

（作者單位：廣西大學公共管理學院）

美麗中國建設將五年評估兩次 國家發(fā)改委日前印發(fā)《美麗中國建設評估指標體系及實

施方案》（以下簡稱《實施方案》）。美麗中國建設評估指標體系包括空氣清新、水體潔凈、土壤安全、生態(tài)良好、人居整潔5類指標。按照突出重點、群眾關切、數(shù)據(jù)可得的原則，注重美麗中國建設進程結果性評估，分類細化提出22 項具體指標。

空氣清新包括地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）濃度、地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）濃度、地級及以上城市空氣質量優(yōu)良天數(shù)比例3 個指標。

水體潔凈包括地表水水質優(yōu)良（達到或好于Ⅲ類）比例、地表水劣Ⅴ類水體比例、地級及以上城市集中式飲用水水源地水質達標率3 個指標。

土壤安全包括受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率、農膜回收率、化肥利用率、農藥利用率5 個指標。

生態(tài)良好包括森林覆蓋率、濕地保護率、水土保持率、自然保護地面積占陸域國土面積比例、重點生物物種種數(shù)保護率5 個指標。

人居整潔包括城鎮(zhèn)生活污水集中收集率、城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率、農村生活污水處理和綜合利用率、農村生活垃圾無害化處理率、城市公園綠地500米服務半徑覆蓋率、農村衛(wèi)生廁所普及率6 個指標。

《實施方案》指出，將由第三方機構（中國科學院）對全國及31 個、自治區(qū)、直轄市開展美麗中國建設進程評估。以2020 年年，以5年為周期開展2次評估。其中，結合國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃中期評估開展1次，五年規(guī)劃實施完成后開展1 次。

《實施方案》指出，由自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農業(yè)農村部、國家林草局等部門根據(jù)工作職責，綜合考慮我國發(fā)展階段、資源環(huán)境現(xiàn)狀以及對標先進國家水平，分階段研究提出2025 、美2035 年中國建設預期目標，并結合各地區(qū)經濟社會發(fā)展水平、發(fā)展定位、產業(yè)結構、資源環(huán)境稟賦等因素，商地方科學合理分解各地區(qū)目標，在目標確定和分解上體現(xiàn)地區(qū)差異。

此外，評估結果不進行地區(qū)排名，不作為政府政績考核內容，由第三方機構發(fā)布，引導各地區(qū)落實和推動工作，助力美麗中國目標實現(xiàn)。（來源：《人民日報》）

遼寧省生態(tài)環(huán)境廳優(yōu)化服務保障復工復產

危險廢物綜合經營許可證、輻射安全許可證、建設項目環(huán)境影響評價審批……3月6日，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳行政審批處的工作人員為企業(yè)郵寄出新一批剛剛完成的審批件。疫情期間，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳通過建立環(huán)保審批綠色通道，加快審批速度，保障相關企業(yè)及時復工復產。

決不能因為疫情影響審批進度，必須做到戰(zhàn)疫、審批兩不誤。新冠肺炎疫情發(fā)生后，遼寧省生態(tài)環(huán)境廳快速響應，第一時間印發(fā)通知，指導全省各地做好疫情防控期間的生態(tài)環(huán)境審批工作，并根據(jù)疫情發(fā)展再次下發(fā)通知，進一步指導各地不斷優(yōu)化審批流程、簡化手續(xù)，保障企業(yè)順利復工復產。

“即辦”“直延”保障企業(yè)復工。錦州清道夫環(huán)境技術有限公司是一家危險廢物處理企業(yè)。疫情期間，企業(yè)法人發(fā)生變化，危險廢物綜合經營許可證如果不能及時變更，將無法進行招投標，原材料購買及生產經營活動也無法正常進行。省生態(tài)環(huán)境廳接到該公司申請后，采取即辦制，僅1天時間就將變更后的許可證發(fā)放給企業(yè)。大連藍地無損檢測有限公司的輻射安全許可證即將到期，一旦過期將無法開展無損檢測業(yè)務，勢必影響企業(yè)復工復產。經統(tǒng)計，全省類似這樣輻射安全許可證即將到期的企業(yè)約470余家。為了保障這些企業(yè)能夠及時延續(xù)許可證，省生態(tài)環(huán)境廳規(guī)定，只要企業(yè)在持證期間未發(fā)生環(huán)境違法行為，企業(yè)提出延續(xù)申請后，可直接將有效期延續(xù)到疫情結束1個月，其他手續(xù)全免。

“承諾”“函審”環(huán)評審批提速。許可證審批開辟了綠色審批通道，環(huán)評審批也不落后。省生態(tài)環(huán)境廳規(guī)定，符合承諾制審批的，要堅決按照承諾制要求辦理；不符合承諾制的，按照不見面審批原則，需現(xiàn)場勘查的采用視頻圖像勘查或委托屬地勘查，需專家評審的優(yōu)先采用“函審”。省生態(tài)環(huán)境廳介紹，目前鞍山市腫瘤醫(yī)院、撫順市第四醫(yī)院等8個建設項目已經完成審批，另有包括大連科健無損檢測技術有限公司、鞍山奧明管業(yè)有限公司等企業(yè)在內的9個建設項目處于審批前的公示階段，即將完成審批。